حمیده امکچی/ مدیر گروه مطالعاتی مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران

شکل‌گیری شوراهای شهر نمادی از پذیرش حق مردم در هدایت امور زندگی وتمکین به حق تعیین سرنوشت مردم و فراهم کردن امکان پیگیری مطالبات خود در شهر و سکونتگاه‌هایشان و مقدمه‌ای برای گذر از انواع حاکمیت‌هایی است که تمامی اقشار و مردم جامعه را نمایندگی نمی‌کنند. اما این فرآیند در کشور ما از کی آغاز شد و اکنون در چه مقطعی از روند تکامل آن قرار داریم؟

پس از کنار گذاشتن میرزا آقاخان نوری صدراعظم توسط ناصرالدین‌شاه، بی‌اعتمادی شاه به اطرافیان از یکسو و قلع و قمع تمامی افراد شایسته‌ای که وظیفه صدراعظمی را می‌شد به آنها واگذار کرد از سوی دیگر، او را مجبور به اتخاذ تصمیمی کرد که شاید مبنایی برای مدرن شدن کشور و ورود آن به مسیر بی‌بازگشتی که هرچند پر پیچ و خم و پر از موانع بود، ولی در نهایت قدرت مطلقه را در مقابل مشارکت جویی مردم برای حق تعیین سرنوشت خود مجبور به تمکین کرد و با ایجاد تشکیلات لازم هر چند با تاخیر آن را نهادینه ساخت.

این برکناری توسط ناصرالدین شاه در سال ۱۲۷۵ (هجری - قمری) برابر سال ۱۲۲۷(شمسی) انجام شد، زمانی که دیگر شاه از دست این صدراعظم قدر قدرت و حیله‌گر- که تمام مدت با عوامل داخلی و خارجی در حال توطئه بود- جانش به لب رسیده‌بود. اما از آنجایی که خودش هم توان بر عهده‌گرفتن همه آن مسوولیت‌های بر زمین مانده را نداشت، با الگوبرداری از سیستم‌های غربی که عمدتا از سفرهایش، تصویری هرچند ناروشن و مبهم از آن در ذهنش شکل گرفته بود، تلاش کرد با همان میزان درکی که از آن امور داشت به ترمیم خلأ پیش آمده بپردازد. از این حیث با تقسیم امور و مسوولیت‌ها به چند حوزه عمده، ۶ وزارتخانه به‌نام‌های داخله، خارجه، مالیه، جنگ، فوائد عامه و عدلیه را به‌وجود آورد و هریک را به وزیری واگذار کرد تا خیالش را از چرخش امور مملکتی راحت سازد.

البته تصمیم به حذف جایگاه «صدراعظمی» در ساختار مدیریت کشور بیش از ۶ سال نپایید و در سال ۱۲۸۱ هجری - قمری، معادل ۱۲۳۳ شمسی با انتصاب میرزا محمد خان ملقب به سپهسالار مجددا این وظیفه را برای هماهنگی بین وزارتخانه‌های تازه تاسیس در کشور احیا کرد، هرچند مشیرالدوله نیز قبل از این انتصاب به نوعی به انجام این وظیفه می‌پرداخت. بعدها این چند وزارتخانه مثل داخله (وزارت کشور کنونی)، خارجه، جنگ، مالیه (دارایی کنونی) و فوائد عامه، مبنای شکل‌گیری قوه مجریه شد و وزارتخانه عدلیه خود قوه مستقلی به نام قوه قضائیه را شکل داد. اما این تغییرات اساسی و بنیادین تا وقوع مشروطه در سال ۱۲۸۶ شمسی یعنی عملا حدود ۶۰ سال به تاخیر افتاد.به این تعبیر برای این تحول عمده به بیش از نیم قرن زمان نیاز بود تا با انقلابی فراگیر، همه بنیان‌های سنتی از جا برکنده و طرحی نو در تاریخ ایران در انداخته شود.

اما این تغییر بنیادین در شیوه حکومتداری کشورمان تا وقوع مشروطه یعنی سال ۱۲۸۶ شمسی به تاخیر افتاد. به تعبیر روشن‌تر، عملا به حدود ۶۰ سال زمان نیاز بود تا با وقوع انقلابی فراگیر، ساختارهای کهن مبتنی بر حاکمیت‌های متمرکز و غیردموکراتیک، از جا برکنده و طرحی نو درانداخته شود.

با وقوع مشروطه، درخواست معوق مانده مردم برای مشارکت در امور خود و پیشبرد مسائل مملکتی تحقق یافته و در حد ممکن حلقه تنگ و محدود تصمیم‌گیری درخصوص سرنوشت آحاد مردم به الگویی مدرن‌تر از پذیرش تاثیرگذاری و دخالت مردم در امورشان تغییر یافت و ساختارهای مشارکت مردم، از طریق نمایندگانشان فراهم شد. هرچند آنانی که می توانستند انتخاب کنند یا انتخاب شوند هنوز این حق را به‌طور سراسری و برای همگان به رسمیت نمی‌شناختند. زیرا فقط مردان، ملاکین و برخی پیشه وران و ... مشمول این حق می‌شدند، اما به هر حال الگویی از حکومت مردم‌سالار پایه ریزی شده بود که برای فراگیرتر شدن آن نیز، باید بیشتر حوصله می‌کردند، تا این نهال چنان ریشه گیرد که بر کندن آن ممکن نشود. این میسر نمی‌شد تا زمینه این نحوه نگاه به مدیریت امور کشور، در اعماق جامعه و در میان مردم فراهم نشود و نهادسازی‌های لازم برای برپاساختن معادل آنچه در سطح ملی شکل در سطح محلی مهیا نشود.

اما برای تحقق این آرزو شاید بیشتر باید صبر می‌کردیم. چون تا سال ۱۲۹۷ شمسی یعنی ۷۰ سال بعد از شکل‌گیری وزارت داخله در سال ۱۲۲۷طول کشید تا شاهد شکل‌گیری معادل محلی نهادهای اجرائی در شهرها شویم، سالی که در شهر تهران بلدیه (شهرداری) تاسیس شد تا امور محلی شهر به آن سپرده شود و قوه مجریه محلی شکل گیرد.

اما شکل‌گیری معادل محلی سایر قوا یعنی قوه مقننه و قضائیه در سطوح شهری یا محلی به زمان بیشتری نیاز داشت، تا تدریجا پا بگیرد و ریشه دواندن حاکمیت مردمی در اعماق جامعه را ممکن سازد، تا از این طریق سلامت و سرسبزی و شکوفایی نهایی مورد انتظار را که با انقلاب مشروطه جان گرفته بود، تضمین کنیم. چنانکه برای معادل محلی قوه مقننه یا پارلمان‌های شهری -یعنی شوراها- باید بسیار بیشتر از شکل‌گیری قوه مجریه محلی (شهرداری ها) صبر می‌کردیم. زیرا شروع به کار شوراهای سراسری در سال ۱۳۷۸ نشان داد که بیش از یکصد و پنجاه سال (یعنی از ۱۲۲۷ زمان تاسیس ۶وزارتخانه توسط ناصرالدین شاه و خلع صدراعظم تا تشکیل نظام شورایی جدید) وقت لازم بود تا نهادسازی در پایین دست، کیفیت برنامه‌های اقدام در بالادست را تضمین کند، هرچند که انجمن‌های بلدی و بعدا انجمن‌های شهر، بنا به مورد و در زمان‌‌های مختلف تلاش‌هایی پراکنده برای این کار تلقی می‌شدند، اما شکل‌گیری سراسری شوراهای شهر و روستا با نوعی وحدت رویه در ارکان و عملکردشان به همین ۲۰ سال پیش بر می‌گردد که به میدان آمدن مردم برای سهم‌پذیری در اعمال حاکمیت بر سرنوشت شان و پیگیری مطالبات‌شان از سطوح پایین را ممکن می‌ساخت.

بعد از پا گرفتن قوه مجریه شهری، پس از تهران که در سال ۱۲۹۷ دارای شهرداری شده بود، به تدریج شهرهای دیگر نیز دارای این نهاد اجرایی محلی شدند، با همان تاخیری که به آن اشاره کردیم، این بار پارلمان‌های شهری نیز به‌عنوان نهادهای اعمال حاکمیت محلی در شهرها برپا شدند. به این قرار معادل دومورد از نهادهایی که ضامن حاکمیت مردم بر سرنوشت شان بود بعد از سطح ملی، در سطح محلی نیز شکل گرفت، اما هنوز عدلیه یا قوه قضائیه شهری برابرنهاد سطح ملی آن هنوز در سطح محلی شکل نگرفته تا به همان وظیفه ذاتی خود در سطح محلی عمل کند و حلقه استقرار حاکمیت محلی را هم تکمیل سازد. قوه عدلیه شهری که باید عملکرد همه نهادها را رصد کند و در صورت وقوع امری که خلاف قانون صورت پذیرفته یا حقی ضایع شده در امری برخلاف عدل و داد بر مردم رفته، وارد عمل شده و احقاق حق کند. البته دو ظرفیت برای هدفی که برشمردیم پیش‌بینی شده تا به احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی بپردازد.

ابتدا شوراهای حل اختلاف در شهرها که وابسته به قوه قضائیه بوده و مساله دادخواهی در کلیه امور را طبق حدود وظایف و اختیارات خود بر عهده دارد. دوم، دیوان محاسبات شهر است که در موضوع در دست بررسی لایحه مدیریت شهری مطرح شده است، اما به دلیل حوزه ویژه ورود و مداخلاتش که مسائل مالی شهرداری‌ها است نمی‌تواند از جامعیت مورد انتظار به‌عنوان بستر برقراری عدالت شهری برخوردار باشد. زیرا به سایر حوزه‌ها بنابه وظیفه قانونی تعریف شده برای آن نمی‌تواند وارد شود. از طرف دیگر از آنجاکه دیوان محاسبات شهر در چارچوب شهرداری‌ها و تعهدات این نهاد شکل می‌گیرد، شاید نتواند کارآمدی لازم را از حیث دیده‌بانی امور حقوقی متنوع مطرح در شهر چنانکه از قوه قضائیه انتظار می‌رود بر عهده گیرد. به همین مناسبت باید در تدارک نظام دیده‌بانی مناسب برای احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی در راستای تکمیل ساختار اعمال مدیریت مردم در سطح محلی بود، تا بتوان به شکل‌گیری حاکمیت مشروطه محلی امیدوار شد. اما انتظار ما از آنچه تاکنون در سطح محلی یا شهرهایمان به‌دست آمده چیست؟ از سال ۱۲۹۷ تاکنون با گذشت نزدیک به یکصد سال از تاسیس نخستین شهرداری در تهران و بعدها در بیش از ۱۲۰۰ شهر کشور با تاسیس شهرداری قوه مجریه محلی‌مان را برپاکردیم. اکنون با گذشت حدود ۲۰ سال از عملیاتی‌شدن آخرین نسخه‌ای که برای شورا یا پارلمان‌های شهری تدارک دیدیم، بالاخره در تمامی سکونتگاه‌های شهری و روستایی‌مان از وجود این نهاد برخوردار هستیم و می‌ توانیم ادعا کنیم که انتظار ما از ساز و‌کارهای استقرار حاکمیت محلی در حال تکمیل است، اما نگاهی به تجربه ۲۰ ساله از ایجاد سراسری نهاد شوراها اکنون به ما این فرصت را می‌دهد که ببینیم آیا شوراها آنچنان که باید و در قانون پیش‌بینی شده شکل گرفته و به وظیفه خود می‌تواند عمل کند. در این ارتباط به چند نکته می‌توان اشاره کرد:

۱. فقدان شکل‌گیری سلسله مراتبی شورای شهر که ارتباط آن را با اعماق جامعه با تردید همراه می‌سازد. به این تعبیر از خود می‌پرسیم آیا مراحل شکل‌گیری شوراهای شهر از مسیر درستی می‌گذرند و آنان می‌توانند ادعای نمایندگی کل شهروندان را داشته باشند؛ زیرا فقدان شوراهای محله‌ای، در محلات پرشمار هر شهر که امکان رابطه‌ای نزدیک و رو در رو با مردم را مهیا می‌سازد، در صورت شکل‌گیری سلسله مراتبی شوراهای محله‌ای، بعد شوراهای منطقه‌ای و نهایتا شورای اصلی شهر از افرادی که در این ساختار به مسوولیت عضویت در شورا منصوب می‌شوند، کارآمدی شورا را از حیث ارتباط تنگاتنگ و دو سویه نسبت به مردمی که نمایندگی آنها را در شورا بر عهده دارند را با تردید همراه می‌سازد. امری که می‌تواند بر مشروعیت این نهاد تاثیر گذارد.

۲. موضوع انتخاب شهردار از سوی شورا یا شهروندان نیز موضوع دیگری است که هر یک مشکلات خود را دارد. در صورت انتخاب شهردار از سوی شورا ممکن است او را وامدار آنان کند و در صورت انتخاب مستقیم از سوی مردم، احتمال دارد در نوعی رابطه ناموفق و حتی در مقابل اعضای شورا قرار گیرد که پیشبرد امور را با محدودیت‌هایی همراه سازد.

۳. شوراهای محلی باید به وظایف محلی‌شان در عین تعهد به منافع ملی عمل کنند. چنان‌که در برخی تحقیقات بین‌المللی هم نشان داده شده که تاکید بر منافع محلی بعضا شوراها و نهادهای محلی را از رعایت و الزام به تعهدات ملی‌شان باز داشته و آنها از این حیث ناموفق ارزیابی شده‌اند. در حالی که نمایندگان پارلمان‌های شهری باید به نوعی درک واقع‌بینانه از حقوق و منافع موکلین خود برسند و همیشه منافع ملی را بر منافع محلی ترجیح دهند.

۴. وظیفه نمایندگی منافع مردم در سطح محلی را به درستی بر عهده گیرند و در موارد لزوم آن را تا سطح ملی هم به دقت دنبال و سپس آن را به نمایندگان مجلس ملی کشور واگذار کنند، زیرا در مواردی رجوع مستقیم مردم شهر به نمایندگان در مجالس اصلی در سطح ملی، آنها را مجبور به مداخله در امور محلی خارج از وظایف و اختیاراتشان می‌کند، مساله‌ای که نمایندگان را از انجام وظایف و امور بسیار مهم ملی باز می‌دارد. انتقادی که به بیشتر نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز می‌شود که به جای اهداف ملی امور محلی را پیگیری می‌کنند.

۵. در فقدان احزاب جامع و سراسری و همین‌طور نهادهای تخصصی و سازمان‌های مردم‌نهاد، این نگرانی وجود دارد که چگونه باید از توان و ظرفیت آنان برای پذیرش نقش نمایندگی منافع درخواست‌های مردم اطمینان یافت، تا به درستی نمایندگی خواست‌های مردم را در شوراهای شهر بر عهده گیرند.

۶. علاوه بر محدودیتی که در بالا به آن اشاره شد‌، زمان کوتاه برای معرفی کاندیداها و اطلاع از برنامه‌ها و اهداف آنان- در فقدان تشکیلات حزبی - موجب می‌شود، صرفا افرادی توسط توده مردم انتخاب شوند که در سایر حوزه‌ها نام و چهره خود را آشناتر ساخته‌اند؛ مانند هنرمندان و ورزشکاران‌، پدیده‌ای که ممکن است انجام وظیفه خاص آنان در پارلمان‌های شهری را با شبهه همراه سازد.

۷. انتخاب از مسیری چند مرحله‌ای (شوراهای محلی، منطقه‌ای و نهایتا شهری) که موجب می شود نمایندگان به‌طور مرحله‌ای از بطن جامعه و با طی مراحلی انتخاب شوند و به شورای شهر وارد شوند، آنان را در ارتباط تنگاتنگ با موکلین‌شان قرار دهد که هم از مسائل محلی آنان مطلع شوند و هم خود را متقابلا پاسخگوی آنان بدانند. همین‌طور در صورت انتخاب از طریق سیستم‌های حزبی یا نهادهای تخصصی باز هم به دلیل ضرورت رعایت اصول نهادی که به آن وابسته‌اند، آنها را ملزم به رعایت چارچوب‌های پذیرفته شده‌ای کند که منجر به پاسخگو کردن آنان شود و برای انجام وظایف‌شان مسوول و متعهد‌تر سازد.

۸. اشاره به این نکته نیز ضرورى است که فراز و فرود نهاد شورا از نخستین مراحل تشکیل آن‌، یعنى زمانی که انجمن‌هاى بلدیه تاسیس شدند تاکنون، با میزان تعهد حکومت‌هاى مرکزى به حقوق شهروندى مردم و اعتقاد به لزوم مشارکت از پایین در حاکمیت و حق تعیین سرنوشت توسط خودشان مشروط مى‌شد. با حکومت‌هایی که به این حق باور داشتند تقویت شده و با غیر آن به محاق مى‌رفت‌. در همین ارتباط سه دوره مشخص از اوج و حضیض شوراها - انجمن‌هاى بلدیه، انجمن شهر و شوراهاى شهر کنونى - تمثیل واقعى چنین پیوندى است. در پایان باید گفت اینکه ضلع سوم حاکمیت مشروطه محلی هنوز تحقق نیافته و جای دیده‌بان شهر برای برقراری عدالت شهری را خالی می‌بینیم، اما وجود دو نهاد دیگر حتی اگر هنوز آنها را در مطلوب‌ترین شکلی که باید داشته باشند، ارزیابی نکنیم، این امید را فراهم می‌سازد، در مسیری گام نهاده‌ایم که بسیاری از انتظارات در چارچوب آن قابل تحقق است. حتی اگر کمی بیشتر برای دست‌یافتن به آن صبر کنیم.

پی‌نوشت:

نموداری که این ساختار محلی معادل سطح ملی را نشان می‌دهد از دفتر روزنامه می‌تواند پیگیری شود.