بودجه در اتاق شیشه‌ای

مجید فراهانی

عضو منتخب شورای شهر تهران

گزارشگری همگانی درباره وضعیت امور مالی یک نهاد عمومی به منظور فراهم آوردن شرایط انجام مدیریت مالی اثربخش و همچنین پاسخگویی در قبال شهروندان و جلب اطمینان و اعتماد آنها را شفافیت مالی می‌گویند. این گزارشگری باید به کیفیتی اتفاق بیفتد تا شهروندان این اعتماد و اطمینان را داشته باشند که مشخص شود، وقتی تصمیمات اقتصادی اتخاذ می‌شود، سیاست‌گذاران و تصمیم‌سازان با در اختیار داشتن تصویر دقیقی از وضعیت امور مالی، این تصمیم را گرفته و از آثار این تصمیم بر امور مالی عمومی به‌خصوص منابع و مصارف و ریسک‌های موجود در امور مالی آگاه هستند. این گزارشگری همگانی باید دارای سه ویژگی زیر باشد:

۱- در دسترس بودن

۲- جامعیت داشتن، وضوح داشتن، قابل اتکا بودن و قابل فهم بودن

۳- به‌موقع بودن.

گام‌های اساسی تحت شفافیت مالی را می‌توان به شرح ذیل خلاصه کرد:

۱- گزارشگری مناسب مالی

۲- بودجه‌بندی و پیش‌بینی‌های مالی مناسب

۳- مدیریت و تحلیل ریسک مالی

۴- مدیریت مناسب منابع.

1- گزارشگری مالی

مهم‌ترین ویژگی‌هایی که یک گزارش مالی مناسب باید داشته باشد، عبارتند از:

۱-۱- در دسترس بودن: به این معنی که باید گزارش مالی به‌گونه‌ای اشاره شود که در صورت تمایل توسط شهروندان، در اختیار آنها قرار گیرد. در محدودترین شکل، به‌معنی این است که گزارش‌ها در اختیار نمایندگان مردم قرار گیرد و در سطح گسترده به این معنی است که این گزارش‌ها انتشار عمومی یافته و در اختیار همگان قرار گیرد.

۱-۲- به‌موقع بودن: به این معنی که گزارش‌های مالی باید به‌موقع و براساس زمان تعیین شده، توسط قانون‌گذار به صورت متناوب و منظم انتشار یابد.

۱-۳- کیفیت: به این معنی که گزارش‌ مالی تهیه‌شده باید به گونه‌ای طبقه‌بندی شود که میزان استفاده از منابع عمومی را به صورت روشن افشا کند و قابلیت مقایسه بین‌المللی داشته باشد.

۱-۴- یکپارچگی: به این معنی که گزارش‌های مالی باید اتکاپذیر بوده و موکول به حسابرسی مستقل که اتکاپذیری آن را تایید می‌کند، باشد.

۱-۵- قابل فهم باشد، به این معنی که باید گزارش‌های مالی تهیه‌شده منطبق بر استانداردهای مشخصی تهیه و منتشر شود که قابلیت فهم داشته باشد.

2- بودجه‌بندی و پیش‌بینی‌های مالی:

۲-۱- جامعیت: به این معنی که باید پیش‌بینی‌های مالی و بودجه تصویری جامع از دورنمای مالی ارائه کند.

باید مبتنی بر پیش‌بینی‌های اقتصاد کلانی در خصوص وضعیت اقتصادی پیرامون باشد و درآمدها و هزینه‌ها و نحوه تامین مالی آنها به صورت شفاف تعیین و توسط قانون‌گذار تصویب شود.

همچنین میزان تعهدات ناشی از تعریف پروژه‌های سرمایه‌گذاری را تعیین و تصویب آنها را موکول به داشتن مطالعات لازم از قبیل مطالعات اقتصادی، زیست‌محیطی، فنی و ... کند.

۲-۲- ترتیب، به این معنی که حدود اختیارات و مسوولیت‌های مراجع اجرایی و مراجع تصویب مشخص بوده و مبتنی بر یک زمان‌بندی مشخص باشد تا براساس این فرآیند زمان‌بندی، بودجه تهیه، ارائه ، بحث و تصویب شود.

۲-۳- جهت‌گیری سیاستی مشخصی داشته باشد، به این معنی که بودجه براساس هدف‌های اندازه‌پذیر و روش تهیه و حاوی گزارش عملکرد میزان تحقق اهداف تعیین‌شده، در سنوات قبل باشد و فرصت مشارکت شهروندان در بررسی بودجه فراهم شود.

۲-۴- اعتبار، به این معنی که پیش‌بینی‌های مالی و اقتصادی صورت گرفته در بودجه از اختیار کافی برخوردار باشد و هرگونه تغییر عمده در آنها منوط به تصویب توسط قانون‌گذار باشد.

3- مدیریت و تحلیل ریسک‌ مالی

۳-۱- تحلیل و افشای ریسک، به این معنی که باید شامل ریسک‌های اقتصادی کلان، ریسک‌های مالی و ریسک‌های مربوط به پایداری مالی، تحلیل و گزارش‌های کوتاه‌مدت از آنها باشد که ضمن در نظر گرفتن دورنمای این ریسک‌ها برای عموم افشا شود.

۳-۲- مدیریت ریسک: به این معنی که باید ریسک‌های مرتبط، امور مالی به‌طور منظم نظارت، انتشار و مدیریت شود. شامل انواع ریسک‌های سیستماتیک، منابع طبیعی،‌منابع انسانی، محیطی، ریسک مربوط به دارایی‌ها و بدهی‌های عمده و تضمینات عمده.

4- مدیریت مناسب منابع

با عنایت به محدودیت منابع و با عنایت به مدیریت و تحلیل و افشای ریسک‌های مالی و بودجه‌بندی پیش‌بینی شده، باید منابع به گونه‌ای مناسب مدیریت شود که اولویت‌های اجتناب‌ناپذیر و ... به نحوه مناسب و مقتضی انجام شود.شهرداری‌ها به استناد قانون شهرداری‌ مکلفند همه‌ساله تا انتهای دی‌ماه نسبت به تهیه و ارسال بودجه پیشنهادی سنواتی، اقدام کنند و شورای اسلامی مکلف به تصویب بودجه سالانه تا انتهای بهمن ماه هستند. همچنین شهرداری‌ها مکلفند در پایان اردیبهشت ماه هر سال نسبت به تهیه و ارسال تفریغ بودجه سنواتی به شورا اقدام کنند. تفریغ بودجه باید به تایید شورای اسلامی شهر برسد.از جمله موارد دیگری که در شوراهای اسلامی شهرها مطرح می‌شود، صورت‌های تلفیقی حسابرسی شده است که قانون‌گذار، اجباری در ارائه آن به شورا نداشته، لکن برمبنای سنوات گذشته در شورای اسلامی شهر تهران ارائه و مورد بحث و بررسی در صحن شورا قرار ‌گیرد.گزارش‌های دوره‌ای از عملکرد منابع و مصارف بودجه سالانه و ماده واحده و تبصره‌های بودجه سنواتی در طول اجرای بودجه، به استناد تبصره‌های بودجه سالانه (تبصره ۱ بودجه سنواتی) به صحن شورا ارائه می‌شود.درخصوص شفافیت مالی در شهرداری تهران اقداماتی در هر یک از مراحل پیش گفته، صورت گرفته است که باید تداوم یافته و در برخی موارد اصلاح و بهبود یابد تا درجه شفافیت مالی در مجموعه شهرداری تهران و شورای‌اسلامی شهر تهران ارتقا پیدا کند.

۱- در حوزه دسترسی گزارشگری مالی؛ هم‌اکنون گزارش‌هایی که مطابق قانون تهیه و به شورای اسلامی شهر تهران ارائه می‌شود، به صورت غیرمتمرکز و جسته و گریخته در قالب اطلاع‌رسانی عمومی در اختیار شهروندان قرار می‌گیرد که ترتیب مشخص و معینی نداشته و شکل بسیار نامناسبی دارد که باید این حالت اصلاح شده و پیشنهاد می‌شود یک آدرس اینترنتی و وبگاه مشخصی به این منظور تدارک و گزارش‌های مذکور در اختیار عموم قرار گیرد.

این موضوع به استناد قانون، توسط شورای اسلامی شهر تهران می‌تواند به شهرداری تکلیف شده و آیین‌نامه مربوطه توسط شهرداری تنظیم و با رعایت اصول شفافیت در گزارشگری شامل رعایت دسترس‌پذیری، به موقع بودن، زمان انتشار گزارش، یکپارچگی، کیفیت و قابل فهم بودن گزارش مذکور منتشر شود.

۲- به منظور قابل فهم بودن گزارش‌های مالی تهیه‌شده، مبنای عمل در حوزه‌ مالی و حسابداری شهرداری، باید بودجه مصوب سنواتی باشد و کلیه امور مالی منطبق بر ردیف‌های بودجه مصوب اتفاق بیفتد.

۳- تغییرات ساختاری انجام شده در حوزه بودجه سالانه شهرداری تهران و حرکت به سمت بودجه‌ریزی نوین و زمینه‌سازی‌ برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد باید تداوم داشته باشد و سایر مراحل مربوطه نیز تکمیل شود.

تغییر ساختار بودجه شهرداری تهران و طبقه‌بندی مناسب عملیاتی، سازمانی و اقتصادی بسیار مناسب است و به منظور افزایش شفافیت مالی در شهرداری باید گزارش‌های مالی تولیدشده نیز ساختاری منطبق بر این ساختار یابند و گزارش‌های تولیدی منطبق بر ساختار عملیاتی، سازمانی و اقتصادی تنظیم و ارائه شوند.

در بعد طبقه‌بندی اقتصادی هزینه‌ها برای بررسی اینجانب، زمینه‌های لازم در مبادله موافقت‌نامه‌های عملیاتی پیش‌بینی شده است. لکن هنوز مواد هزینه براساس ساختار هفت فصل هزینه‌ها منطبق بر طبقه‌بندی GFS توسط ذی‌حسابان مستقر در واحدها رعایت نمی‌شود و در سامانه جامع مالی شهرداری تهران پیاده و اجرایی نشده است.

۴- بر اساس بررسی‌های انجام شده به‌نظر می‌رسد بهای تمام‌شده فعالیت‌ها و پروژه‌های اجرایی شهرداری تهران بالا و فراتراز حد انتظار است.

به منظور رفع ابهام در این‌خصوص پیشنهاد می‌شود بهای تمام‌شده فعالیت‌ها و پروژه‌های اجرایی جزو لاینفک گزارش‌های مالی قرار بگیرد و سامانه بهای تمام شده (که در حال طراحی در شهرداری تهران است) به صورت جدی پیگیری شود و به عنوان یک واحد اجرایی، قبل از ورود اسناد مالی به حوزه حسابداری مورد توجه قرار بگیرد و موجبات شفافیت مالی بیشتر را فراهم کند تا هم مبنایی برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد باشد و هم قابلیت آسیب‌شناسی هزینه تمام‌شده و بالا برای فعالیت‌ها و پروژه‌های عمرانی فراهم شود.

۵- در حوزه به موقع بودن گزارش‌ها؛ براساس بررسی اینجانب در حال‌حاضر و در سنوات گذشته لایحه بودجه پیشنهادی همواره به‌موقع تحویل شورای اسلامی شهر تهران شده و درمراحل تصویب نیز رعایت زمان‌بندی اتفاق افتاده است و در برخی موارد به دلیل اعتراضات فرمانداری اندکی با تاخیر برای اجرا به شهرداری ابلاغ شده است.

در خصوص تفاریغ بودجه سنواتی نیز در گذشته معمولا با تعلل زمانی زیاد به شورا ارائه می‌شد که خوشبختانه در سنوات اخیر این مشکل رفع شده و هم‌اکنون تفاریغ بودجه سنواتی به موقع تحویل شورا می‌شود. متاسفانه صورت‌های مالی تلفیقی حسابرسی شده با تاخیر بسیار زیادی تحویل شورای اسلامی شهر تهران می‌شود؛ به‌گونه‌ای که صورت‌های مالی تلفیقی سال ۱۳۹۲ در ماه‌های اخیر گزارش شده است. به‌نظر می‌رسد ارائه این صورت‌های مالی به‌لحاظ زمانی خیلی با تاخیر انجام می‌شود که قابلیت بهره‌برداری را از دست داده است و می‌توان شرایط را در آینده اصلاح و گزارش‌های مربوطه را به‌روز کرد.

۶- یکی دیگر از مشکلاتی که در بررسی‌ها به آن رسیدیم این است که بنای حسابرسی در شهرداری تهران، حسابرسی تعهدی است که استاندارد حسابداری و حسابرسی مشخصی در کشور نداشته و علاوه بر آن بودجه‌های مصوب سنواتی نیز مبنای تعهدی ندارند.

به‌طور کلی قوانین موجود به هیچ‌عنوان حسابداری تعهدی را پشتیبانی نکرده و برهمین اساس ثبت هزینه را صرفا در مقابل پرداخت (اعم از نقدی یا غیرنقدی) مجاز دانسته است و بر همین اساس بودجه سالانه نیز مبتنی بر درآمدها و هزینه‌ها در طول سال مالی اول فروردین تا انتهای اسفند ماه هر سال تنظیم و ابلاغ می‌شود. براین اساس تفاریغ بودجه تنظیمی در جمع بین بودجه سالانه و حسابداری تعهدی که مقداری از پرداخت را در قبال هزینه انجام شده، در سال گذشته به سال‌های آتی موکول می‌کند، دچار مشکل جدی بوده و باید این مشکل حل شود.

۷- یکی دیگر از مواردی‌که می‌تواند به شفافیت مالی در شهرداری بیفزاید این است که استانداردهای حسابداری و حسابرسی مخصوص شهرداری‌ها باید تنظیم و ملاک عمل قرار گیرد.

استانداردهای حسابداری و حسابرسی فعلی که به دو دسته عمومی و بازرگانی تقسیم می‌شود، پاسخگوی سیستم‌ حسابداری و حسابرسی شهرداری‌ها با عنایت به قوانین موجود به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی نخواهد بود.

باید این موضوع به‌طور جدی از طریق وزارت کشور و وزارت دارایی پیگیری شود.

۸- یکی دیگر از اقدامات مناسب که هم‌اکنون در حال انجام است و براساس بررسی‌های اینجانب توسط وزیر کشور در حال ابلاغ است، منشور کمیته‌های حسابرسی و آیین‌نامه کمیته‌های حسابرسی در شهرداری‌ها است که براساس این منشور مهم‌ترین اتفاقی که رخ می‌دهد این است که در شهرداری‌ها ادارات حسابرسی از ذیل معاونت مالی خارج شده و به صورت مستقیم در ذیل شهرداری‌ تعریف می‌شود که این مهم می‌تواند مجموعه مالی در شهرداری را راحت‌تر و کارآمدتر کند و همچنین مجبور به رعایت اصول و استانداردهای مشخص حسابداری در ثبت و نگهداری حساب‌ها منطبق بر بودجه‌های مصوب سالانه کند.

۹- سامانه قراردادها یکی دیگر از مواردی است که به منظور شفافیت بیشتر باید ضمن توسعه دامنه نفوذ آن به کلیه قراردادهای منعقده در شهرداری اعم از پروژه‌های مستمر و غیرمستمر در اختیار عموم قرار گیرد.

در این راستا برگزاری مناقصات و مزایده‌ها منطبق بر آیین‌نامه‌های مربوطه و نمایه شدن آن برای عموم از اهمیت بالایی برخوردار است و در ایجاد اعتماد و اطمینان به مجموعه شهرداری توسط شهروندان تاثیر بسزایی دارد. براساس بررسی اینجانب منطبق بر آخرین گزارش تولیدشده توسط کمیسیون برنامه و بودجه شورای اسلامی شهر تهران درخصوص پروژه‌های عمرانی غیرمستمر، واگذاری اجرای پروژه‌ها توسط مناطق و معاونت‌ها به شرح موجود در جدول ۱ انجام شده است، که به ظاهر وضعیت نسبتا مناسبی را در واگذاری اجرای پروژه‌ها به سمت مناقصه نشان می‌دهد؛ لیکن مناطق و معاونت‌ها صرفا کمتر از نیمی از اعتبارات عمرانی غیرمستمر را در اختیار دارند؛ درحالی‌که نیم دیگر این اعتبارات و آنچه توسط معاونت‌ها و مناطق به موسسات وابسته واگذار می‌شود، منطبق با جدول ۲ برای اجرا ارجاع می‌شود:

در حقیقت این‌گونه به‌نظر می‌ر‌سد که شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه شهرداری به محلی برای واگذاری اجرای پروژه‌ها، بدون رعایت آیین‌نامه‌های مناقصه و ترک تشریفات تبدیل شده است. درخصوص مزایدات نیز وضعیت مشابهی وجود دارد که باید این وضع اصلاح شود.

۱۰- نظام پذیرش پروژه‌های جدید باید جدی گرفته شود و تعریف هرگونه پروژه عمرانی جدید باید منطبق بر اصول مختلف توجیه‌پذیری شامل توجیه فنی-اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی و... و براساس برنامه میان‌مدت پنج‌ساله دوم شهرداری باشد.

در این راستا می‌توان نظام‌نامه مشخصی که براساس اطلاعات اینجانب طراحی شده، ولی اجرایی نمی‌شود، به مرحله‌ اجرا گذاشته شود و ضمنا می‌توان برای تحقق یک بودجه‌ریزی مشارکتی به‌صورت مناسب از شهروندان و ذی‌نفعان نظرسنجی جامع انجام شود. درخصوص پروژه‌های مصوب که هنوز اجرایی نشده است، نیز می‌توان موضوع را پیگیری و پروژه‌ها را برای اجرا اولویت‌بندی کرد.

۱۱- بودجه‌های پیشنهادی سالانه باید منطبق بر برش سالانه از برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری تهران که یک برنامه میان‌مدت و در راستای چشم‌انداز و طرح جامع و تفصیلی شهر تهران است، تنظیم و ارائه شود و سند انطباق مربوطه ضمیمه بودجه پیشنهادی باشد.

۱۲- وضعیت اقتصادی کشور در حوزه کسب‌و‌کار اقتصاد کلان به‌خصوص حوزه مسکن و کسب‌و‌کار اقتصادی در حوزه تحقق درآمدهای مالیات ارزش افزوده، منطبق بر مصرف عمومی در تنظیم بودجه‌های سالانه مدنظر قرار بگیرد و بر این اساس پیش‌بینی منابع قابل‌تحقق واقعی و بر مبنای آن در بخش هزینه‌ها، از بلندپروازی و انجام پروژه‌های غیرضروری با هزینه‌های تمام‌شده بالا و غیرمنطقی جلوگیری شود.

در این راستا لوایح تحدیدکننده منابع شهرداری‌ها به‌خصوص شهرداری کلان‌شهرها شامل لایحه درآمدهای پایدار و لایحه مدیریت شهری و لایحه دائمی شدن قانون مالیات ارزش افزوده به‌صورت جدی پیگیری شود و اثرات آن بر منابع و مصارف بودجه شهرداری‌ها مدنظر قرار گیرد.

۱۳- کلیه هزینه‌ها باید در طول سال‌مالی منطبق بر ردیف‌های بودجه سالانه بوده و هزینه‌ها صرفا براساس منابع محقق‌شده تنظیم شود و به کمک یک مدیریت منابع و سوق دادن آن به سمت هزینه‌های ضروری، اجتناب‌ناپذیر و پروژه‌های اولویت‌دار از هر گونه ایجاد هزینه‌ مازاد بر منابع محقق‌شده و هر گونه هزینه فاقد ردیف بودجه‌ای به‌شدت جلوگیری شود.

۱۴- ریسک تحقق منابع پیش‌بینی‌شده در بودجه‌های سنواتی باید به‌صورت دقیق و براساس گزارش‌های دوره‌ای متناوب به اطلاع شورای اسلامی شهر و شهروندان برسد و این ریسک به‌صورت دقیق و مناسب در قراردادهای تنظیم و ارجاع کار به مجریان به نحو مقتضی گنجانده شود.

با این اطلاع‌رسانی مناسب و متناوب و نمایه کردن وضعیت تحقق منابع می‌توان زمینه‌های ارائه لوایح اصلاحیه و متمم بودجه به شورای اسلامی شهر تهران و موجبات تصویب آن را پیشاپیش مهیا کرد.

۱۵- کمیته تخصیص، یکی از نهادهای مهم در مدیریت بهینه منابع محقق‌شده است که باید جدی گرفته شود و حضور عضو شورای شهر در این کمیته می‌تواند موجبات شفافیت بیشتر و سوق دادن منابع محقق‌شده به سمت اولویت‌ها را تضمین کند.

۱۶- افشای اطلاعات حسابرسی واحدها و مناطق و شرکت‌ها و سازمان‌ها و توزیع بودجه سنواتی و تلفیق بودجه سنواتی آن هم به موقع و برای عموم از اهمیت بالایی برخوردار است که زمینه‌ساز اعتماد عمومی خواهد بود.

۱۷- نظام فنی و اجرایی شهرداری تهران یکی دیگر از مواردی است که باید به‌صورت جدی پیگیری شود که تعیین‌کننده نهایی بهای تمام‌شده و تضمین‌کننده کیفیت در اجرا در پروژه‌های عمرانی است. شفافیت در چگونگی تنظیم قراردادها و رعایت ضوابط و آیین‌نامه‌های مربوطه، تضمین‌کننده کیفیت و ارجاع کار به مجریان ذی‌صلاح از اهمیت بالایی برخوردار است که موجبات شفافیت مالی در اجرا را به همراه خواهد داشت.