مروری بر رویکردهای مشارکت خصوصی در خدمات آب و فاضلاب

هر کسی نیاز به خدمات آب مناسب دارد، اما بسیاری از مردم خدمات آب مناسب را به دست نمی‌آورند.
خدمات آب‌ شامل فاضلاب (Sanitation به معنای « سامانه‌هایی که از طریق دفع کارآمد و موثر فضولات انسانی، سلامت افراد را حفظ کرده و بهبود می‌بخشد»، بهسازی هم ترجمه شده است. [م.]) ‌ در حفظ زندگی و تندرستی، توسعه اقتصادی و منزلت انسانی نقش حیاتی دارند. این را هر کسی می‌داند و با این حال انسان‌های بسیاری در اطراف جهان هستند که خدمات آب کافی و سالم ندارند.
تصویری که جدول شماره 1 ارائه می‌دهد مورد تایید بسیاری از مردم کشورهای در حال توسعه است.

اصلاحات باید از تعریف مشکلات شروع شود
لازمه بهتر شدن خدمات آب این است که ابتدا دولت تشخیص دهد چرا آنها بد هستند. منظور این که فراتر از عارضه‌های بدیهی از قبیل «لوله‌ها نشتی دارند چون به خوبی نگهداری نشده‌اند» یا «ارائه‌کننده رسمی آب قادر به توسعه خدمات نیست چون کمبود اعتبار مالی دارد» پیش برویم تا علت‌های بنیادی و ریشه‌ای آشکار گردند.
اگر لوله‌ها نشتی دارند، چرا تعمیر نمی‌شوند؟ اگر پول و اعتباری وجود ندارد چرا ارائه‌کننده رسمی نمی‌تواند هزینه‌ها را کاهش دهد یا پولی را که از مشتریان طلب دارد جمع‌آوری کند و اگر لازم است تعرفه‌ها را بالا ببرد؟
برخی اوقات فرض می‌شود چنین مشکلاتی طبیعی و چاره‌ناپذیر است‌ مشکلاتی از این قبیل که تعرفه دریافتی ارائه‌کننده‌های رسمی در کشورهای فقیر اصولا نمی‌تواند کفاف هزینه خدمت را بکند یا ضعف در حفظ و نگهداری امکانات و سایر مشکلاتی که از عدم دانش یا مهارت مدیران ارائه‌کننده رسمی ناشی می‌شود.
چنین فروضی اکثر اوقات گمراه‌کننده هستند. در بیشتر مکان‌ها، اگر چه مردم مایل و قادر به پرداخت هزینه خدمت هستند آنها خدمت مناسبی به‌دست نمی‌آورند. بیشتر ارائه‌کننده‌های رسمی آب مدیران شایسته‌ای دارند، اما تحت محدودیت‌هایی فعالیت می‌کنند که مانع اثربخشی آنها می‌شود یا اگر مدیرانی هستند که وظیفه خود را خوب انجام نمی‌دهند دولت با موانع و محدودیت‌هایی برای جایگزین کردن آنها روبه‌رو است.
اغلب اوقات علت ریشه‌ای عملکرد ضعیف ارائه‌کننده رسمی آب، نظام قواعد و انگیزه‌هایی است که باعث می‌شود تا تصمیم‌گیران بر خلاف منافع عمومی عمل کنند. وزیران دولتی از این نکته به خوبی آگاه هستند که تعرفه‌های بالاتر برای خدمت‌رسانی مناسب لازم هستند، اما اجازه افزایش دادن تعرفه را نمی‌دهند چون که درد و رنج اجتماعی و به تبع آن مخالفت سیاسی افزایش تعرفه‌ها فورا احساس خواهد شد در صورتی که سال‌ها باید بگذرد تا درآمدهای بالاتر دریافتی به خدمات بهتر تبدیل شود. نظام‌های حامی‌پروری و پارتی‌بازی باعث می‌شود داوطلبانی که روابط قوی دارند، پست‌های مدیریتی را اشغال کنند حتی اگر شایسته‌ترین فرد برای آن شغل نباشند. سپس حامی‌های آن شخص انتظار دارند تا پیمان‌های نان و آب‌دار به خود یا دوستان‌شان واگذار شود. به همین ترتیب، کارگرانی که حقوق می‌گیرند تا انشعاب آب مشتریان متخلف را قطع کنند، رشوه می‌گیرند تا به صورت غیرقانونی آب همان مشتری‌ها را وصل مجدد کنند.
برای حل این قبیل مشکلات، دولت باید به پرسش‌هایی مثل این‌ها پاسخ دهد:
• چگونه می‌توان سازوکاری ایجاد کرد که مدیران شایسته انتخاب شوند و آزادی عمل لازم به آنها داده شود؟
• چگونه می‌توان مطمئن شد که ارائه‌کننده رسمی آب کارآیی لازم را دارد؟
• چگونه می‌توان مطمئن شد که ارائه‌کننده رسمی آب ‌ از محل تعرفه‌ها یا یارانه‌های قابل اطمینان‌ پول کافی دارد تا جوابگوی همه هزینه‌ها باشد؟
• چگونه می‌توان مطمئن شد که مخارج سرمایه‌ای جدید به نحو هوشمندانه‌ای برنامه‌ریزی شده است؟

استفاده از مشارکت بخش خصوصی در توسعه خدمات
آب و فاضلاب
بیشتر دولت‌ها، ارائه‌کننده رسمی آب را بدون مشارکت خصوصی اصلاح کردند مثلا از طریق تجدید ساختار، کمک فنی، انتصاب اعضای جدید هیأت مدیره و مدیران، کمک از نهادهای توسعه‌ای بین‌المللی و غیره. در این حالت، رویکرد مشورت و تبادل نظر با طرف‌های ذی‌نفع، تعیین سیاست‌های بالادستی و تعریف استانداردهای خدمت، تعرفه‌ها و یارانه‌ها می‌تواند مفید باشد تا دولت‌ها را به فکر انجام اصلاحات از درون بخش عمومی بیندازد.
اما موارد زیادی وجود دارد که اصلاحات در درون بخش عمومی به نتایج مطلوب نرسیده است. در اغلب اوقات این اصلاحات شکست خورده است، چون دولت‌ها قادر به تغییر سیستم‌های حامی‌پروری و افق کوته‌بینانه موجود در متن این مشکلات نشده‌اند.
دولت‌ها می‌توانند با به خدمت‌گرفتن بنگاه‌های خصوصی و دادن مسوولیت‌های تعریف شده به آنها برای ارائه خدمات آب، گزینه‌های اصلاحات را وسعت بخشند.
متصدی خصوصی قادر به واردکردن تیم مدیریت و سیستم‌های مدیریتی است که موفقیت‌شان در مورد سایر ارائه‌کنندگان رسمی به اثبات رسیده است. با این کار سرعت بهبود عملیات ارائه‌کننده رسمی افزایش می‌یابد، اما این نفع از مشارکت خصوصی، در حالی که بدیهی‌ترین نفع است شاید مهم‌ترین آن نباشد.
بزرگ‌ترین ارزش و فایده‌ای که از به خدمت‌گرفتن بنگاه خصوصی عاید می‌شود تحول در نظام تصمیم‌گیری و پاسخگویی، همسو کردن بهتر منافع (شخصی) همه طرفین، چه دولتی و خصوصی، با منافع عمومی است.
به خدمت گرفتن یک بنگاه خصوصی می‌تواند:
• باعث تمرکز بر بهبود خدمت و عملکرد تجاری شود: ترتیبات به خوبی طراحی شده، بنگاه خصوصی را در ازای نقش مثبت در بهبود خدمت، پاسخگو نگه خواهد داشت و به خاطر کنترل هزینه‌ها و معرفی رویکرد تجاری در صدور قبض و جمع‌آوری وجوه پاداش می‌دهد. این وضعیت را می‌توان به تحول در فرهنگ و نگرش تفسیر کرد به طوری که تمرکز و توجه سازمان به ارائه خدمت با حداقل هزینه معطوف می‌شود.
• دسترسی به تامین منابع مالی را آسان‌تر می‌سازد. ارائه‌کنندگان منابع مالی از قبیل بانک‌ها و بازارهای اوراق قرضه، تمایل بیشتری خواهند داشت پول خود را به یک ارائه‌کننده رسمی آب بدهند که رویکرد مدیریت تجاری و معتبری دارد. حضور بنگاه خصوصی که خدمات ارائه رسمی آب را اداره کند یک روش فراهم کردن چنین قابلیت اعتباری است.
• تقویت شفافیت و پایداری سیاست‌ها. ورود به ترتیباتی که بنگاه خصوصی حضور دارد، باعث می‌شود تا طفره‌روی از پرداختن به مسائلی مثل چگونه تعرفه‌ها تعیین خواهد شد یا چگونه به صرفه‌جویی در هزینه خواهیم رسید سخت‌تر شود و مقید شدن به اجرای رویکرد جدید از طریق توافق حقوقی الزام‌آور به دولت‌ها کمک می‌کند تا بتوانند متعهد شوند تحت فشارهای وارده در آینده، از اصلاحات عقب نشینی نخواهند کرد.
آنچه که بنگاه‌های خصوصی نمی‌توانند انجام دهند دقیقا به همان اندازه آنچه می‌توانند انجام دهند مهم است:
• پول مفت و رایگان وجود ندارد. شرکت دادن بنگاه خصوصی، امکان تهیه منابع مالی برای بخش آب را آسان‌تر می‌سازد، اما منابع مالی فقط زمانی ارائه خواهد شد که انتظار برود جریان نقدی حاصل از عملیات خدمت عمومی، بازدهی مناسبی از سرمایه‌گذاری عاید می‌سازد. به عبارت دیگر، هزینه خدمت در نهایت یا باید توسط مشتریان تامین گردد یا توسط مالیات‌دهندگان در صورتی که دولت موافق با دادن یارانه باشد.
• ریسک‌پذیری نامحدود نداریم. بنگاه‌های خصوصی (با توجه به شرایط) قادر به مدیریت کردن ریسک‌های زیادی هستند، از قبیل صدور قبوض به نحو مناسب، کنترل هزینه‌های عملیاتی و توسعه شبکه، اما آنها درباره قبول ریسک‌های بزرگ و فراتر از کنترل‌شان از قبیل ریسک خشکسالی یا تغییر سریع نرخ ارز محتاط هستند و اگر خواسته شود تا این ریسک‌ها را بپذیرند خدمات‌شان را مطابق این ریسک‌های جدید قیمت‌گذاری می‌کنند. بنگاه‌های خصوصی همچنین بسیار مایلند بدانند آیا دولت به قواعد بازی احترام می‌گذارد و این که در میانه کار و با تغییر دادن سیاست‌ها، ریسک جدیدی به وجود نیاورد.
• مسوولیت‌های دولت ادامه می‌یابد. شهروندان هم چون گذشته، دولت را بابت کیفیت خدمات آب دریافتی پاسخگو می‌خواهند. دولت‌ها با شرکت دادن بخش خصوصی معمولا از این پاسخگویی می‌گریزند. دولت‌ها به جای این‌کار لازم است توجه کنند آیا واگذاری بخشی از مسوولیت‌های تهیه و ارائه خدمت به یک بنگاه خصوصی، اطمینان به این‌که خدماتی که مردم می‌خواهند ارائه شود، آسان‌تر خواهد ساخت. این کتاب به مقامات دولتی کمک می‌کند تا بتوانند تاملی جدی درباره استفاده از بنگاه‌های خصوصی برای بهبود خدمات آب بکنند. در این دوره گام‌هایی که باید برداشته شود و موضوعاتی که باید در طراحی ترتیبات برای مشارکت خصوصی در خدمات آب ملاحظه شود تشریح می‌گردد. بدین ترتیب به مقامات دولتی کمک می‌شود تا ببینند آیا مشارکت خصوصی، می‌تواند بخشی از راه‌حل به مشکلات بخش آب باشد یا خیر.

اصلاحات خوب نیازمند برنامه‌ریزی دقیق است
اکثر دولت‌ها متوجه شدند درخواست و خواهش از ارائه‌کننده رسمی آب برای اینکه خودش را اصلاح کند روش اثربخشی نیست و بنابراین تصمیم گرفتند یک بخشی از یک وزارتخانه، نهاد برنامه‌ریزی یا واحد ویژه اصلاحات این فرآیند را مدیریت کند. برای مدیریت اصلاحات نیاز به مهارت‌های کارشناسی است به طوری که شاید لازم شود مشاورانی استخدام شوند.
گام بعدی، مشورت کردن با کسانی است که از اصلاحات متاثر می‌شوند. طرف‌های ذی‌نفع مختلف، نقطه نظرات و منافع متفاوتی خواهند داشت. برای مثال:
• مشتریانی که پیش از این وصل بودند از تعرفه‌های ارزان نفع می‌برند، در حالی که کسانی که هنوز از خدمات ارائه‌کننده رسمی آب بهره‌مند نشدند، احیانا ترجیح می‌دهند که ارائه‌کننده رسمی آب پوشش‌دهی را توسعه دهد، حتی اگر تعرفه‌ها بالاتر برود.
• کارکنان می‌خواهند شغل خود را حفظ کنند، اما اگر تعداد نیروی کار بیش از حد مورد نیاز باشد، هزینه این سیاست را باید مشتریان با پرداخت مبلغ بیشتری بدهند.
• ارائه‌کنندگان جایگزین از قبیل فروشندگان آب (تانکرها) به واسطه طرح‌های توسعه ارائه‌کننده رسمی احساس خطر می‌کنند و این‌که از کسب و کار خود بیرون رانده شوند.
دولت‌ها باید با سخت‌کوشی کار کنند تا نظرات گروه‌هایی را که معمولا مورد توجه تصمیم‌گیران قرار نمی‌گیرد شامل زنان، فقرا، کسانی که در سکونت‌گاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند و کسانی که قدرت خواندن یا نوشتن ندارند درک کنند.
دولت‌ها باید با متصدیان و سرمایه‌گذاران خصوصی در ابتدای فرآیند گفت‌وگو کنند، تا متوجه شوند آنها چه نوع روش‌های بهتری را احیانا پیشنهاد داده و چه ترتیباتی را جذاب‌تر می‌یابند. دولت‌ها باید انواع منافع بنگاه‌های خصوصی گوناگون را تشخیص دهند شامل کسانی که در بهره‌برداری و کسانی که در ارائه سرمایه تخصص دارند. مشورت اثربخش فراتر از گردآوری اطلاعات و روابط عمومی است. هر جا که مناسب باشد، طرف‌های ذی‌نفع می‌توانند در تجزیه و تحلیل و تصمیم‌گیری شرکت داده شوند تا تصمیمات بهتری گرفته شود و هر زمان تصمیماتی گرفته شد مقبولیت بیشتری پیدا کند.

اصول کلیدی برای موفقیت پروژه‌های آب و فاضلاب
طراحی پروژه‌ها در بخش آب، و فاضلاب مستلزم سه مرحله است:
• تعیین سیاست بالادستی
• تصمیم‌گیری درباره استانداردهای خدمت، تعرفه‌ها و یارانه‌ها
• تجزیه و تحلیل و تخصیص ریسک
این مراحل با همدیگر به دولت‌ها اجازه می‌دهد تا ساختار بخش، خدمات، تعرفه‌ها و یارانه‌های مورد نیاز و مسوولیت‌های تخصیص یافته به هر طرف را تعیین کنند.
پس از آن، دولت باید تشکیلاتی برای اجرای اصلاحات زیر مستقر سازد:
• ایجاد و توسعه نهادهایی برای مدیریت، پایش، تنفیذ و تعدیل ترتیبات طی زمان،
• تبدیل کردن ترتیبات به شکل و قالبی که ضمانت اجرایی داشته باشد،
• گزینش متصدی مناسب
سیاست بالادستی: سیاست بالادستی شامل تصمیاتی در این باره می‌شود که کدام سطح از دولت باید مسوول خدمات آب باشد (شهری، استانی یا ملی) و چه تعداد ارائه‌کننده رسمی باید داشته باشیم. برخی اوقات ارائه‌کننده‌های رسمی بزرگ ملی یا شهری را به واحدهای کوچک‌تر تقسیم می‌کنند، در موارد دیگر تصمیم به ادغام ارائه‌کننده‌های رسمی موجود به واحدهای بزرگ‌تر گرفته می‌شود.
دولت باید تصمیم بگیرد که آیا یک ارائه‌کننده رسمی باید مسوول همه جنبه‌های خدمات آب باشد‌ از استخراج، تصفیه و توزیع گرفته تا جمع‌آوری فاضلاب، تصفیه و دفع آن‌ یا این که برخی از این وظایف را باید شرکت‌های مجزا انجام دهند. داشتن یک ارائه‌کننده رسمی که همه وظایف را انجام دهد رایج‌ترین حالت است، اما تقسیم وظایف در برخی موارد می‌تواند منطقی‌تر باشد. برای مثال ایجاد شرکت آب حجیم فروشی جداگانه که آب را به چندین شرکت توزیع عرضه می‌کند.
مزایای ارائه‌کننده‌های رسمی بزرگ و ادغام شده عبارتند از صرفه‌های مقیاس، هماهنگی آسان‌تر تصمیمات به هم مرتبط و معمولا جذابیت بیشتر برای بهره‌برداران خصوصی. از طرف دیگر، سیستمی که از واحدهای کوچک‌تر تشکیل یافته است امکان مقایسه عملکرد چندین ارائه‌کننده رسمی با یکدیگر را می‌دهد.
استانداردهای خدمت، تعرفه‌ها و یارانه‌ها: آنگاه دولت لازم است درباره خدمت آب مورد نیاز و چگونگی پرداخت هزینه آن تصمیم بگیرد. منظور این که استانداردهای خدمت تعیین شود شامل سرعتی که پوشش‌دهی خدمت گسترش پیدا می‌کند، نوع عرضه آب پیشنهاد شده (برای مثال وصل انشعاب به منازل یا تعبیه شیر آب عمومی)، قابلیت اطمینان، فشار و کیفیت آب عرضه شده و استانداردی که فاضلاب تصفیه می‌شود قبل از اینکه برون‌ریز شود.
طبیعتا هر کسی پوشش‌دهی ۱۰۰ درصد برای آب لوله‌کشی و فاضلاب، آب عرضه شده با فشار خوب ۲۴ ساعت شبانه روز مطابق با خط‌مشی سازمان جهانی بهداشت و سیستم فاضلاب مناسب را دوست دارد. با این حال این سطح از خدمت نیازمند سرمایه‌گذاری بالایی است و هزینه سرمایه‌گذاری باید حال چه توسط مشتریان یا مالیات‌دهندگان پرداخت شود. بنابراین دولت باید توازن درستی بین خدمتی که مردم دوست دارند و تمایل و توانایی آنها به پرداخت پول آن پیدا کند. این مستلزم مطالعات مهندسی و مالی است تا به گزینه‌های هزینه‌ کیفیت سازگار گوناگون برسیم و سرانجام نظرخواهی و رایزنی کنیم تا مشخص شود مردم کدام گزینه را ترجیح می‌دهند.
تخصیص ریسک: پس از این دولت باید تصمیم بگیرد کدام ریسک‌ها و مسوولیت‌ها را به بنگاه خصوصی انتقال دهد. دامنه‌ای از گزینه‌ها وجود دارد شامل:
• حق امتیازها و سرمایه‌کاهی: در یک سوی طیف، دولت می‌خواهد که متصدی، مسوول همه جنبه‌های خدمت باشد. متصدی قانونا مقید و موظف به تامین استانداردهای مشخص شده خدمت است و سرمایه‌گذاری‌های لازم برای بهبود خدمت را انجام داده و تامین مالی کند. در عوض بهره‌بردار استحقاق دریافت درآمد تعرفه (و احتمالا یارانه‌ها را نیز) دارد. این نوع ترتیبات معمولا در یک پیمان امتیاز بلندمدت یا فروش دارایی‌ها (سرمایه‌کاهی) متبلور می‌شود.

• پیمان‌های اجاره‌ مقاطعه: این شیوه‌ها باعث می‌شود متصدی خصوصی مسوول هر چیزی به استثنای سرمایه‌گذاری‌های جدید باشد. این روش زمانی معقول است که ریسک‌ها باعث شود تامین مالی از بخش خصوصی گران تمام شده یا تهیه آن ناممکن باشد. ریسک‌هایی از این قبیل که احتمال می‌رود تعرفه‌های موجود، درآمد کافی بابت بازپرداخت سرمایه‌گذاری‌های انجام شده عاید نسازد یا این که دولت‌های بعدی پایبندی لازم به قواعد ابتدائا توافق شده، نداشته باشند.
• پیمان‌های مدیریت: اینها معمولا ترتیبات کوتاه مدت‌تری هستند که بهره‌بردار خصوصی حق‌الزحمه‌ای بابت عرضه تیم مدیریتی دریافت می‌کند تا ارائه‌کننده رسمی عمومی را اداره نمایند. در این حالت، بیشترین ریسک بر دوش دولت می‌ماند. برای مثال اگر ارائه‌کننده رسمی نتواند جوابگوی هزینه‌های خود باشد این دولت و نه متصدی است که متحمل زیان می‌شود. در این پیمان در صورتی که تیم مدیریت به ارائه‌کننده رسمی کمک کند تا به اهداف عملکردی مشخص شده برسد یا از آنها پیشی گیرد معمولا پاداش‌هایی هم برای مدیریت در نظر می‌گیرد.
طراحی ترتیبات، صرفا موضوع انتخاب از بین گزینه‌های از پیش مشخص شده نیست. یک فرآیند خوب برای طراحی ترتیبات باید:
• ریسک‌های اصلی در جریان ارائه خدمت را شناسایی کند: ریسک‌های متداول شامل ریسک تغییرات نرخ ارز (اگر ملزومات و تجهیزات یا سرمایه مالی از خارج تامین می‌شود) ریسک جمع‌آوری وجوه (توانایی ارائه‌کننده رسمی در جمع‌آوری پولی که طلبکار است) و ریسک سیاستگذاری (احتمال این که دولت در آینده، قواعد بازی را به روش‌های نامنتظره به هم زده یا تغییر دهد).
• تعیین اینکه کدام یک از طرفین، در بهترین جایگاه برای تحمل هر نوع ریسک قرار دارد. به طور کلی، تعیین آن طرفی از پیمان که بهترین قابلیت را برای کنترل یا کاستن از ریسکی که باید متحمل شود دارد. بنابراین اگر متصدی خصوصی می‌تواند جمع‌آوری وجوه را با اثربخشی انجام دهد، متصدی است که باید مایل به دریافت جبران زحمات خود، بسته به میزان جمع‌آوری وجوه حاصله باشد. از طرف دیگر، متصدی‌ها نمی‌توانند ریسک‌های سیاست‌گذاری را مدیریت کنند پس دولت می‌تواند با توافق به جبران خسارت بابت هر زیان ایجاد شده به‌واسطه تغییر قواعد بازی پس از این که روی ترتیبات توافق شد سود کند.
• طراحی ترتیبات و مقرراتی که ریسک را طبق آنها تخصیص دهد: این نیازمند شروع کردن با مدل استانداردی است که در کلیت مناسب باشد و با توجه به شرایط خاص اصلاح شود. برای مثال اگر متصدی، بیشتر ریسک‌های عملیاتی کسب و کار را متحمل می‌شود اما به خاطر ریسک سیاست‌گذاری، تمایلی ندارد سرمایه‌اش را به خطر اندازد، مدل اجاره‌ مقاطعه نقطه شروع خوبی خواهد بود.
سیستم‌هایی ایجاد کنید تا ترتیبات را پس از این که به اجرا درآمدند مدیریت کند. هر ترتیباتی نیاز به مدیریت و نگهداری دارد. حداقل کاری که باید کرد، پایش عملکرد طرفین، اجرایی کردن تعهدات پیمان و حل و فصل اختلافات است. در طرف دولت، پایش و مدیریت پیمان توسط یک هیات موجود از قبیل وزارتخانه یا هیات مدیره ارائه‌کننده رسمی دولتی که مالک زیر ساخت‌ها است انجام می‌شود. حالت دیگر این است که دولت یک نهاد جدید برای انجام این نقش‌ها ایجاد کند.
پیمان‌های بلندمدت‌تر از قبیل اجاره- مقاطعه و امتیازها نوعا با گذشت زمان نیاز به جرح و تعدیل دارند. معمولا شرایط به صورت‌های غیرقابل پیش‌بینی تغییر می‌کند که در نتیجه استانداردهای خدمت و نیز تعرفه‌ها و قواعد حاکم بر جبران زحمات و پاداش‌دهی به متصدی باید تغییر کند. معضلی در اینجا به‌وجود می‌آید، به این صورت که سازوکارهای جرح و تعدیل ترتیبات باید به حدکافی انعطاف‌پذیر باشد تا به تحولات پیش‌بینی نشده واکنش نشان دهد، اما در عین حال اطمینان خاطر دهد که نتیجه برای همه طرفین منصفانه خواهد بود. دو «سنت» یا مکتب فکری متمایز برای چگونگی حل این معضل وجود دارد:
• سنت بر پایه پیمان: این سنت بر پایه یک رویه دیرپای فرانسوی است. در این سنت، تعدیل تعرفه‌ها و استانداردهای خدمت به عنوان تعدیل‌هایی به شرایط پیمان بین متصدی و مقامات مسوول دولتی دیده می‌شود. در ساده‌ترین شکل آن، متصدی و مقام مسوول طرف پیمان درباره تغییرات توافق می‌کنند یا اگر نتوانستند به توافق برسند در دادگاه یا با میانجیگری حل و فصل می‌شود. شکل‌های پیچیده‌تر آن شامل هیاتی از کارشناسان است که به تغییرات توصیه شده‌ای می‌رسند و سایر نهادها که به طرفین کمک می‌کنند تا به رای متوازنی دست یابند.
• سنت تنظیم‌گران مستقل: این سنت از رویکرد آمریکایی به ارائه‌کنندگان رسمی خصوصی استخراج می‌شود و اکنون به شکل‌های گوناگون در کشورهایی از آرژانتین گرفته تا انگلستان اقتباس شده است. در این مدل، تصمیمات به یک نهاد تنظیمی سپرده می‌شود‌ یک هیات بی‌طرف از متخصصین که بر اساس قوانین، قدرت گرفتن تصمیماتی را دارد که برای ارائه‌کننده رسمی الزام‌آور است. در این سنت، ضروری است که مطمئن شویم نهاد تنظیمی صلاحیت لازم را داشته و مستقل از متصدی، دولت و مصرف‌کنندگان است.
تلاش‌هایی برای مخلوط کردن این دو سنت که یک پیمان و تنظیم‌گر مستقل را ترکیب می‌کند باعث ایجاد ریسک می‌شود. برای مثال اگر تنظیم‌گر مستقل بتواند عملا پیمان را نادیده بگیرد متصدی در معرض ریسک بسیار زیاد سیاست‌گذاری قرار می‌گیرد. روش بهتر برای اختلاط رویکردها، اطمینان یافتن از این است که تصمیمات تنظیم‌گر مستقل بر اساس پیمان گرفته شده و در معرض حکمیت و میانجی‌گری بوده و پیمان‌ها و حکمیت‌ها علنی هستند.

• ترتیبات را قانونا لازم‌الاجرا سازید: وقتی تصمیمات درباره تخصیص ریسک‌ها و مسوولیت‌ها گرفته شد و تشکیلات لازم برای حکمرانی بر ترتیبات و تعدیل آنها در طی زمان ایجاد شد، کلیت ترتیبات پیشنهادی روشن خواهد شد. سپس لازم است تا به شکل یک ابزار لازم‌الاجرای قانونی درآید. بهترین ابزار بستگی به نظام‌های حقوقی محلی و فرهنگ‌های سیاسی دارد. به توصیه‌های حقوقی محلی و احیانا بین‌المللی نیاز خواهد بود، اما برخی اصول کلی شامل موارد زیر وجود
دارد:
• در جایی که حق امتیاز ویژه یا سایر قوانین مشابه یا قوانین اداری حقوق مدنی وجود دارد، ترتیبات باید از بندهای لازم الاجرای چنین قوانینی پیروی کنند.
• در بیشتر کشورها، سوابق و رویه‌های قضایی برای چگونگی برخورد با مسائل معین، از قبیل بازنگری تعرفه‌ها یا تغییر در سیاست دولت وجود دارد. به جای اتکا به سوابق این قوانین، معمولا ایده خوبی است که این قوانین را به تفصیل در سند قانونی حاکم بر ترتیبات درج کرده و توضیح دهیم.
• هر ترتیباتی می‌تواند در دامنه‌ای از اسناد حقوقی شامل پیمان‌ها، مصوبات و مجوزها تجسم پیدا کند. انتخاب ابزار تا حدودی بستگی به این دارد که کدام یک قدرت پیش‌بینی‌پذیری بیشتری به طرفین می‌دهد.
گزینش متصدی. به محض طراحی ترتیبات و آماده‌سازی‌های حقوقی، دولت باید یک متصدی را گزینش کند. معمولا این کار از طریق مناقصه رقابتی صورت می‌گیرد تا بهترین بنگاهی که قادر به تامین نیازهای مقام مسوول طرف پیمان است تعیین شود، اگر چه در برخی موارد مذاکره مستقیم با یک بنگاه نیز توجیه دارد.
فرآیند گزینش رقابتی پس از این که پیشنهادات فنی و مالی مکتوب تسلیم گردید، اغلب شامل پیش صلاحیت بنگاه‌های مناسب می‌شود. دولت‌ها باید به پرسش‌های زیادی پاسخ بدهند از این قبیل که چه میزان وزن و اهمیت به کیفیت در مقایسه با ملاحظات فنی بدهیم و این که آیا پس از ارزیابی پیشنهادات مکتوب، وارد مذاکره با یک یا چند قیمت‌دهنده بشویم.
جزئیات روش گزینش مورد استفاده هر چه باشند، همیشه فکر خوبی است که تا حد امکان از شفافیت و بی‌طرف بودن اطمینان یابیم، در حالی که اجازه مشورت و رایزنی با متصدی‌های بالقوه داده شود، به طوری که طرح نهایی ترتیبات و فرآیند قیمت‌دهی برای چندین متصدی جذابیت داشته باشد.
وارد کردن مشارکت خصوصی به بخش آب کار زیادی می‌برد، اما از یک جهت، کار واقعی زمانی شروع می‌شود که متصدی مستقر شود. هم متصدی و هم مقام مسوول عقد پیمان باید بیاموزند، چگونه همکاری اثربخشی داشته باشند و با دریافت اطلاعات جدید و تغییر شرایط، ترتیبات نیاز به تحول و تکامل یافتن دارد.
ترتیبات باید مستحکم و پایدار بوده و در درون خود سازوکارهایی برای تشویق روابط کاری اثربخش و عملی، هم چنین توانایی تحول‌یابی داشته باشد. اگر دولت‌ها به تمام مسائلی که در این دوره آموزشی مطرح شده است توجه کرده و ترتیب اثر بدهند احتمال زیادی هست اتفاق‌های فوق بیفتد. به طور خلاصه یعنی اگر:
• همه طرفین ذی‌نفع، طرف مشورت قرار بگیرند و اصلاحات را قانونی و مشروع ببینند.
• سیاست‌ها و ساختار کلی بخش آب روشن و منطقی باشد.
• بهبود خدمت به نفع مشتری باشد، تعرفه‌ها جوابگوی هزینه‌ها بوده و یارانه‌ها به دغدغه‌های فوری اجتماعی توجه کرده و در خدمت رفع آنها باشد.
• ریسک‌ها به آن طرفی از پیمان اختصاص یابد که بهتر قادر به مدیریت آنها است.
• قواعد و نهادها چنان توسعه پیدا کنند که اجازه تغییر شرایط ترتیبات را در واکنش به شرایط غیرقابل پیش‌بینی به گونه‌ای بدهند که انعطاف‌پذیر، اما عادلانه باشند.
• ترتیبات در ابزارهای حقوقی روشن و لازم‌الاجرای قانونی جای بگیرد.
• دولت یک متصدی مناسب را گزینش کند.



بانک جهانی و موسسه مشاوره‌ای «زیرساخت عمومی‌خصوصی»، کتاب آموزشی «رویکردهای مشارکت خصوصی در خدمات آب و فاضلاب» را با هدف کمک به سیاست‌گذاران و مسوولان دولتی‌ای نوشته‌اند که علاقه‌مند به استفاده از بنگاه‌های خصوصی هستند تا از این طریق بتوانند دسترسی به آب سالم و خدمات بهداشتی با قیمتی معقول و منطقی را گسترش دهند. مشخصا این‌که به مسوولان و نیز مشاوران آنها کمک کند تا «ترتیباتی» طراحی نمایند که منافع کل کشور، استان یا شهرستان را حداکثر سازد. به این منظور انواع گزینه‌های مناسب برای تهیه و عرضه همگانی خدمات آب معرفی
می‌شود. این کتاب به جای شناسایی «بهترین رویکرد واحد» به این قصد که مسائل مورد بحث را حل و فصل کرده و خاتمه دهد، گزینه‌های متعددی ارائه کرده و مزایا و معایب اصلی هر یک را به بحث می‌گذارد. با این روش، اطلاعاتی که مشاوران و سیاست‌گذاران برای تصمیم‌گیری نیاز دارند در اختیارشان قرار می‌گیرد در حالی که شرایط بومی و محلی و اهداف سیاست‌گذار نیز در نظر گرفته می‌شود.
مشارکت خصوصی در آب و فاضلاب
(یا به‌ طور خلاصه «خدمات آب») به شکل‌های گوناگون عملی است، اما این کتاب روی ترتیباتی شامل پیمان مدیریت، اجاره، مقاطعه، حق امتیاز و سرمایه‌کاهی تمرکز می‌کند که مستلزم شرکت‌دادن بنگاه خصوصی در ارائه خدمات به خانوارها و بنگاه‌ها است. در این کتاب، ترتیباتی که شرکت‌های خصوصی، آب حجیم یا تصفیه فاضلاب به شرکت دولتی ارائه می‌کنند ملاحظه نمی‌شود. همچنین آن ترتیباتی که شرکت‌های خصوصی، خدمات منتخب‌ از قبیل توزیع قبوض یا جمع‌آوری وجوه‌ را به شرکتی که هنوز تحت مدیریت عمومی است ارائه می‌کنند ملاحظه نمی‌شود.
چون تمرکز کتاب، کمک به بخش دولتی است تا ترتیبات حاکم بر مشارکت خصوصی طراحی شود به مسائل مهم در سایر زمینه‌ها نیز پرداخته نمی‌شود مسائلی از قبیل:
• طراحی ترتیبات پیمانی که بر روابط بین مشارکت‌کنندگان خصوصی در یک پروژه حاکم است (از قبیل رابطه بنگاه و وام‌دهندگان به آن) به استثنای زمانی که این ترتیبات آثار و تبعاتی بر سیاست‌گذاری دولتی دارد.
• برخی مسائل که در هر دو حالت عرضه عمومی و خصوصی آب به یک اندازه مهم است (از قبیل ساختار تعرفه و مدیریت منابع آب).
• مسائل کلانی که نه فقط برای ارائه‌کنندگان خصوصی خدمات آب بلکه برای همه بنگاه‌های خصوصی اهمیت دارد (از قبیل ثبات اقتصاد کلان، قوانین حاکم بر اشتغال و ضمانت اجرای پیمان‌های معمولی).
پس هدف این است تا مشارکت خصوصی در هر دو حوزه عرضه آب و فاضلاب را با استفاده از ترتیباتی نشان دهیم که از پیمان‌های مدیریت گرفته تا سرمایه‌کاهی در شهرهای کوچک و بزرگ را شامل می‌شود. با توجه به فضای محدود صفحات کتاب، روی موضوعاتی تمرکز می‌کنیم که در همه این ترتیبات مشترک هستند. این کتاب از یک مرور کلی و نه فصل مستقل تشکیل شده است که گزینه‌های پیش روی دولت برای طراحی مشارکت خصوصی را تشریح و تحلیل می‌کند.
نه فصل کتاب به شرح زیر هستند:
• فصل ۱ مروری بر مشارکت خصوصی در خدمات آب دارد و این که انتظار داریم چه چیزهایی از «مشارکت خصوصی» به دست آوریم.
• فصل 2 مروری بر فرآیندهایی دارد که دولت‌ها معمولا هنگام استفاده از مشارکت خصوصی دنبال می‌کنند.
• فصل ۳ روش‌های شرکت دادن مشتریان، مشتریان بالقوه و سایر طرف‌های ذینفع در طراحی ترتیبات و روش‌های تقسیم منافع و هزینه‌های مشارکت خصوصی به منظور تقویت پشتیبانی طرف‌های ذی‌نفع را به بحث می‌گذارد.
• فصل 4 برخی از گزینه‌هایی که دولت‌ها برای کل بخش آب در اختیار دارند از قبیل ادغام جغرافیایی مناسب شرکت‌های دولتی و تخصیص مسوولیت‌ها بین سطوح و لایه‌های مختلف دولت را ملاحظه می‌کند.
• فصل ۵ گزینه‌های دولت‌ها برای تعیین اهداف مرتبط با دامنه پوشش‌دهی و کیفیت خدمت، نتایج این اهداف روی هزینه خدمت، گزینه‌هایی برای تکمیل درآمد تعرفه با یارانه‌های دولتی و برخی اشارات برای تامین مالی را شرح می‌دهد.
• فصل 6 توصیه‌هایی درباره تخصیص ریسک و مسوولیت بین مشتری، متصدی (بهره‌بردار) و دولت، شامل تعدیل تعرفه‌ها و سایر قواعد تاثیرگذار بر تخصیص ریسک ارائه می‌دهد.
• فصل ۷ به انتخاب و طراحی نهادها می‌پردازد شامل دادگاه‌ها، هیات‌های داوری و میانجی‌گر، کارشناسان مستقل و نهادهای تنظیمی که قوانین را برای کل طول عمر ترتیبات تفسیر کرده و به کار می‌برند.
• فصل 8 بررسی می‌کند کدام ابزارهای حقوقی (قوانین، مقررات، پیمان‌ها) باید در قواعد بازی گنجانده شود با توجه به اینکه گاهی اوقات، طرفین پیمان انگیزه نقض قواعد را دارند.
• فصل ۹ رویکردهایی را مرور می‌کند که دولت‌ها برای گزینش بهره‌بردار می‌توانند استفاده کنند.
ترجمه مقدمه این کتاب در ادامه آمده است: