عدالت در تخصیص منابع
نظام بودجه‌ریزی در ایران و ساختار بودجه عمومی دولت، در دهه‌های گذشته از مسائل و آسیب‌هایی رنج برده است. تشدید تحریم‌های ظالمانه و افزایش شوک‌های خارجی در یک سال گذشته، نقاط آسیب‌پذیری ما در این عرصه را بیش از پیش دارای اهمیت کرده و توجه نظام سیاست‌گذاری کشور را به خود معطوف کرده است. کسری بودجه پایدار دولت، فقدان انضباط مالی و افزایش بی‌رویه هزینه‌های جاری، وابستگی منابع بودجه به فروش نفت خام و نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر رویه‌های گذشته و نه بر مبنای عملکرد، از جمله آسیب‌ها و بیماری‌های ساختاری بودجه در ایران است که یک‌شبه پدیدار نشده و طبیعی است امکان از بین رفتن یک‌شبه آن نیز وجود ندارد. بااین‌حال، با توجه به افزایش تحریم‌ها و فشار به بخش تامین منابع عمومی دولت، کاهش و مدیریت این نقاط آسیب‌پذیر در بودجه در افق کوتاه مدت، ضروری است.
نگاه طرح پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه به عدالت
یکی از فروض اصلی که در این اصلاح و مدیریت باید مورد توجه قرار گیرد، رعایت اصلاح بودجه عمومی دولت حسب قاعده عدالت اجتماعی است. طرح پیشنهادی سازمان برنامه، هدف سوم از اجرای این برنامه را، «ارتقای عدالت اقتصادی و بهبود معیشت عمومی» دانسته است. ضمن تمجید از بیان این اصل در اهداف برنامه پیشنهادی، چند اشکال اساسی در نگاه برنامه به مقوله عدالت اجتماعی وجود دارد:
اولا، این برنامه نیز همچنان گرفتار تئوری‌های دهه‌های گذشته دانش اقتصاد در تزاحم میان رشد اقتصادی با برابری است. در صفحه سوم این طرح، نویسندگان برنامه تصریح می‌کنند: «درنهایت، لازم است در این برنامه، بهبود معیشت عمومی و ارتقای عدالت مدنظر قرار گیرد؛ زیرا در کوتاه‌مدت ممکن است برخی برنامه‌های اصلاحی منجر به افزایش نابرابری شوند؛ پدیده‌ای که تخفیف آن بر اساس اصول اقتصادی و نیز توجه به عدالت اقتصادی اسناد بالادستی از اولویت‌های نظام جمهوری اسلامی است.»
این جملات یادآور سخنان نیم‌قرن پیش اقتصاددانان مبتنی بر «منحنی کوزنتس» است که در برنامه‌های اصلاحی جهت رشد اقتصادی، در کوتاه‌مدت نابرابری افزایش پیدا می‌کند ولی به‌تدریج با افزایش رشد اقتصادی، نابرابری کاهش می‌یابد. این تلقی و باور ساده‌انگارانه، دهه‌هاست که طرفداران خود را از دست داده است. رشد منهای عدالت، نه پایدار و نه مولد خواهد بود و تنها به تعمیق رکود در بلندمدت منجر خواهد شد. از این‌رو در تئوری‌های اخیر دانش اقتصاد، از برابری و عدالت اجتماعی، به‌عنوان زیرساخت هرگونه رشد اقتصادی یاد می‌شود.
ثانیا، رویکرد این برنامه به مقوله عدالت اجتماعی، رویکردی صرفا توزیعی و پسینی بوده و به موضوع عدالت با رویکرد فرآیندی و مستمر توجهی ندارد. به همین جهت است که تصریح عدالت اجتماعی به‌عنوان هدف سوم، صرفا ناشی از تاکید اسناد بالادستی نظام بوده و غرض آن، جلوگیری از فشار بر معیشت عموم افراد و جلوگیری از نارضایتی عمومی جهت بسترسازی اصلاحات اقتصادی است. ضمن احترام به این سطح از رویکرد به مقوله عدالت اجتماعی، به نظر می‌رسد طرح حاضر رویکرد انفعالی و حداقلی به مقوله حیاتی عدالت اجتماعی داشته است.
ثالثا، نتیجه و پیامد این رویکرد نسبت به عدالت، توصیه به سیاست‌هایی است که چندان گره از وضعیت معیشت طبقات متوسط و ضعیف باز نخواهد کرد و اجرای برخی از این سیاست‌ها، تاثیر نگران‌کننده‌ای بر وضعیت توزیع درآمد دارد. شاخص «ضریب جینی» به‌عنوان یکی از شاخص‌های مطرح در برآورد میزان نابرابری توزیع درآمد (اگرچه خود این شاخص نیز دارای نواقصی است و به‌تنهایی عمق نابرابری موجود در اقتصاد ایران را نشان نمی‌دهد) در دهه ۹۰ شمسی، روند نگران‌کننده‌ای را طی کرده است. درحالی‌که این شاخص در سال ۱۳۹۰معادل ۳۷۳۹/ ۰ بود، این شاخص طی یک‌روند صعودی مستمر (به‌غیر از سال ۱۳۹۴ نسبت به ۱۳۹۳) در دهه ۱۳۹۰ روزبه‌روز بیشتر شده و در سال ۱۳۹۶ به ۴۰۰۸/ ۰ رسیده است. متاسفانه وزارت امور اقتصادی و دارایی، طی روزهای گذشته در برآورد‌ی اولیه اعلام کرد ضریب جینی در سال ۱۳۹۷ به رشد خود ادامه داده و نماگر این شاخص به عدد ۴۱۳۱/ ۰ رسیده است. این افزایش در ضریب جینی همراه با افزایش نرخ و شدت فقر مطلق و نسبی در سال ۱۳۹۷، حساسیت بیشتر دولت در اتخاذ سیاست‌های معطوف به معیشت جامعه را طلب می‌کند.
سیاست‌های شکست‌خورده؛ مسیرهای رفته
در برنامه پیشنهادی سازمان برنامه، بدون تاکید اساسی و ضروری جهت ساماندهی نظام یکپارچه اطلاعات اقتصادی خانوار به‌عنوان زمینه اصلی هرگونه برنامه اصلاحی، تنها بر درآمدزایی دولت از محل دستکاری قیمت حامل‌های انرژی مانند بنزین، گازوئیل و برق و بازتوزیع نقدی آن میان خانوار تاکید شده است. درحالی‌که تجربه قانون هدفمندی یارانه‌ها نشان داد در میان‌مدت، دستکاری قیمت حامل‌های انرژی تاثیر ملموسی بر سطح قدرت خرید خانوار نخواهد داشت. رویکرد اصلی سازمان برنامه‌وبودجه، در بسیاری از محورهای پیشنهادی، تامین منابع برای پوشش کسری بودجه و نه اصلاح ساختاری اقتصاد ملی است. نمونه بارز آن در پیشنهاد تغییر سیاست ارز ترجیحی و اصلاح نظام یارانه انرژی مشهود است. به‌واقع دولت، با گره‌زدن سیاست انرژی با سیاست توزیعی و بودجه‌ای، به‌صورت واضحی در جست‌وجوی منابع جدید درآمدی از محل اصلاح قیمتی است. غلبه نگرش درآمدی بر اصلاحات بودجه‌ای و ساختاری، در بلندمدت هزینه‌های زیادی را بر اقتصاد ملی کشور تحمیل خواهد کرد. دنبال کردن نگرش درآمدی در حوزه اصلاحات اقتصادی، در بلندمدت موجب تشدید کسری بودجه دولت خواهد شد.
این برنامه که حول چهار محور «تقویت نهادی بودجه»، «هزینه‌کرد کارآ»، «درآمدزایی پایدار» و «ثبات اقتصاد کلان»، اقدام به ارائه سیاست‌هایی در افق کوتاه‌مدت و بلندمدت کرده و در بخش مدیریت هزینه‌ها، اولین برنامه کوتاه‌مدت را چنین بیان کرده است: «تامین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی».
اولا این محور با کارکرد مدیریت هزینه‌ها نوعی ناسازگاری ذاتی دارد و خود به نوعی منجر به افزایش تعهدات و بار مالی بودجه عمومی دولت می‌شود. ثانیا قید «برای عموم مردم»، اگر به معنای ادامه روند غیرهدفمند موجود در روش‌های حمایتی باشد که تغییر و اصلاحی رخ نداده است. فقدان اشراف اطلاعاتی دولت بر وضعیت بودجه خانوار، هرگونه برنامه اصلاحی در این زمینه را با دشواری روبه‌رو کرده و خواهد کرد و برخی برنامه‌ها مانند «رویکرد حذف یارانه خانوارهای برخوردار» که در چند سال گذشته نیز دنبال شده، عملا اثربخشی نداشته و نخواهد داشت. به‌واقع در اینجا برنامه، به سیاستی توصیه می‌کند که در سال‌های گذشته با شکست روبه‌رو شده است. تا زمانی که مقوله اطلاعات خانوار به‌عنوان زیرساخت اصلی در نظام هدفمند کردن یارانه‌ها مورد اهتمام قرار نگیرد، چنین برنامه‌هایی با انحراف شدید روبه‌رو خواهد شد. درحالی‌که در بخش عمده این طرح پیشنهادی، توصیه و سیاست عملی کمتری دیده می‌شود، در بخش مدیریت هزینه‌ها، به‌صورت دقیق پیشنهاد خود را چنین مطرح می‌کند:
«برنامه‌ای ارائه خواهد شد که متضمن پرداخت نقدی به خانوارها از محل منابع پایدار و بدون نیاز به دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی باشد و حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و مخصوصا طبقات محروم را تضمین کند. درواقع تامین درآمد پایه برای هر فرد ایرانی که مبتنی بر نظریات اقتصاد توسعه بوده و در برخی از کشورهای توسعه‌یافته دنیا نیز اجراشده است؛ و از سوی دیگر با آموزه‌های دینی و عدالت‌محور نیز سازگارتر است، از الزامات اصلی چنین برنامه‌ای است. درصورتی‌که بتوان با استفاده از پایگاه‌های اطلاعاتی موجود دهک‌های پایین درآمدی را با دقت بالایی تشخیص داد تا منابع صرفا به این اقشار تخصیص یابد، کارآیی این سیاست بالاتر خواهد بود، اما حتی درصورتی‌که در ابتدا امکان چنین شناسایی وجود نداشته باشد، پرداخت نقدی (یا از طریق کارت اعتباری خانوار که توسط بانک مرکزی طراحی‌شده) به همه افراد جامعه نیز پیشنهاد می‌شود».
در اینجا اگر از ایرادات طرح درآمد پایه برای هر ایرانی بگذریم که در جای خود نیازمند بحث مفصلی است، مجددا از امکان اغماض در توزیع هدفمند این پرداخت نقدی مستقل از پایگاه‌های اطلاعاتی سخن گفته‌شده است که در جای خود عجیب به‌نظر می‌رسد. همان‌طور که اشاره شد، لازمه اصلی اجرای چنین طرح‌هایی، شکل‌دهی نظام یکپارچه اطلاعات اقتصادی خانوار و توزیع منابع برحسب آن است. ضمن اینکه اگرچه کارآیی یارانه نقدی بر یارانه کالایی و قیمتی، امری موردقبول است، اما تسری این منطق به تمام یارانه‌ها نادرست است و در ثانی این طرح به پیامدهای تورمی تغییر نوع پرداخت یارانه‌ها و میزان فشار بر معیشت طبقات متوسط و ضعیف جامعه اشاره نکرده است و تنها از عبارت کلی تضمین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم سخن گفته‌شده است. پرسش و ابهام در اینجا آن است که حداقل‌های معیشتی چیست و چقدر است؟ برخی محاسبات در مورد حداقل‌های معیشتی خانوار در سال‌های اخیر اعداد بزرگی است که با افزایش سطح قیمت‌ها، میزانی باورنکردنی خواهد شد. حال پرسش این است که آیا برای دولت اساسا مقدور است از محل منابع پایدار چنین پرداخت نقدی انجام دهد؟ یا همچنان بر مدار پیوند سیاست بازتوزیع و قیمت حامل‌های انرژی حرکت خواهد کرد؟
بودجه عادلانه را در کجا باید جست‌وجو کرد؟
آنچه این طرح پیشنهادی را از مدار عدالت، بیشتر خارج می‌سازد، تاکید بر کاهش برخی هزینه‌های اجتماعی دولت مانند هزینه طرح تحول سلامت یا خرید تضمینی گندم است. این پیشنهادها، اگرچه فشار هزینه‌ای را از دولت برمی‌دارد، اما احتمال افزایش فشار بر زندگی روزمره و معیشت طبقات متوسط و کم‌درآمد را افزایش می‌دهد. این مورد در تناقض برای کاهش فشار تحریم بر بودجه خانوار است. برنامه حاضر با این نگرش بسیط و حداقلی، عملا از محورهای اصلاحی و ساختاری به‌صورت جدی غفلت کرده یا در حد بیان سیاست کلی باقی مانده است.
یکی از مواردی که می‌تواند بودجه دولت را در تراز منصفانه‌تری قرار دهد، اصلاح نظام مالیاتی با رویکرد تحقق عدالت افقی و عمودی در نظام مالیاتی کشور است. بسط پایه‌های مالیاتی ازجمله این سیاست‌ها است که نیازمند برنامه‌ای عملیاتی و مشخص است. علاوه بر آن، متاسفانه برنامه دولت، نسبت به مالیات صرفا به‌مثابه ابزار درآمدزایی نگاه می‌کند؛ درحالی‌که مالیات، بیشتر از ابزار کسب درآمد، سازوکاری برای تنظیم‌گری و ایجاد شفافیت در اقتصاد است. در نظر گرفتن این رویکرد، پیشنهادهای دیگر و اصلاحات متفاوتی را نیز به ارمغان خواهد آورد. طرح مالیات با نرخ صفر درصد بر سپرده‌ها و تراکنش‌های بانکی، معاملات ارز و طلا از موارد شفاف‌سازی است که در طرح حاضر مورد غفلت قرارگرفته است. ضمن اینکه نگرش جامعی در طرح «مالیات بر عایدی سرمایه» دیده نمی‌شود و اثری هم از مالیات بر ثروت‌های بادآورده نیست.
ارسال نظر