بی‌نظمی جدید جهانی

فصل ۷: قطعاتی از یک فرآیند

وقتی در بخش «حکومت» دانشکده کندی در دانشگاه‌ هاروارد تدریس می‌کردم، یک موضوع متداول این بود که ۹۰ درصد زندگی در بخش عمومی را «اجراییات» تشکیل می‌دهد. طراحی سیاسی هم البته مهم است و توافق در اصول البته مطلوب اما آنچه بیشتر به حساب می‌آید همان چیزی است که واقعا انجام شده است. من این را مورد تاکید قرار می‌دهم زیرا مشروعیت و نظم تابع فرآیند و سیاست هستند. عصر پساجنگ سرد ظاهرا با توافقی بزرگ بر سر هر دو همراه بود زیرا بیشتر جهان در شورای امنیت سازمان ملل گرد آمدند تا حمله صدام و الحاق کویت به عراق را رد کنند. اما این موفقیت تا حد زیادی به دو دلیل میسر شد: حمایت گسترده‌ای که از مفهوم سنتی حاکمیت وجود داشت و شدت عملی که صدام انجام داد. در حقیقت، اگر هریک از ۴ عضو دیگر شورای امنیت دیدگاه متفاوتی داشتند و آماده استفاده از حق وتو برای «به هوا فرستادن» طرح آمریکا بودند، ایالات‌متحده به شورای امنیت روی نمی‌آورد چنانکه در تمام طول بحران چنین کرد. به تعبیر دیگر، مشروعیتی که از حمایت شورای امنیت به‌دست آمد بیش از آنکه از سوی واشنگتن «الزامی» تلقی شود، به‌عنوان امری «مطلوب» مورد قضاوت قرار گرفت.

همین مساله در بحبوحه تلاش‌ها برای تضمین واکنش بین‌المللی به آنچه در اروپا و ایالات‌متحده به‌طور گسترده‌ای به منزله رفتار ناعادلانه و غیراخلاقی صرب‌ها انگاشته می‌شد هم مطرح شد. وقتی روشن شد که روسیه می‌خواهد از حق وتو برای محدود کردن حمایت سازمان ملل از حمله مسلحانه به صربستان استفاده کند، ایالات‌متحده در کنار بریتانیا و فرانسه مساله را به ناتو محول کردند. این «محکمه اقدام» [forum shopping] روش عملی برای ایجاد حمایت چندجانبه و میزانی از مشروعیت برای یک تلاش بود اما از سوی دو گروه مورد مخالفت قرار گرفت: کسانی که با این سیاست مورد بحث مخالفت می‌کردند و کسانی که این کار را به منزله خط پایان سازمان‌هایی می‌دانستند که به باورشان در توانایی مشروعیت بخشیدن منحصربه‌فرد بودند. در مورد جنگ عراق در سال ۲۰۰۳، ایالات‌متحده کار را با همکاری شورای امنیت شروع کرد اما در آخر، این شورا را کنار گذاشت و اساسا با حمایت اندک بین‌المللی (رسمی یا غیررسمی) وارد جنگ شد. درست یک دهه بعد، روسیه در شبه جزیره کریمه مداخله کرد، این بار هم بدون توسل به شورای امنیت بود. سازمان ملل جلسه‌ای در مورد کریمه گذاشت اما این جلسه در پاسخ به آن چیزی بود که رخ داد نه دلیل تراشی یا ارائه مجوز به آنچه روسیه انجام داد.

چند نتیجه‌گیری می‌توان در اینجا انجام داد. اولین نتیجه‌گیری این است که هیچ کشوری، از جمله یک قدرت بزرگ، آماده چشم فرو بستن بر فرصت اقدام در راستای آنچه که منافع ملی‌اش نامیده می‌شود نیست چراکه از سازمان ملل رضایت ندارد. وضعیت بالکان یک مورد قابل اشاره است. می‌توان استدلال کرد که آنچه دولت صربستان انجام داد براساس قانون یا ارزش‌های بین‌المللی غیرقانونی و نامشروع بود و آنچه ایالات‌متحده و اروپا انجام دادند ذاتا مشروع و قانونی بود. اما امتناع روسیه در همراهی به این معنا بود که این اقدام نمی‌تواند مشروعیت لازم برخاسته از تایید مرجعی را به‌دست آورد که به‌طور سنتی می‌تواند این مشروعیت را ارائه بدهد. بی‌تردید یک دوراهی بود. این موضوع نشان می‌دهد اگر اجماعی بر هنجارها یا قواعد وجود نداشته باشد، تعریف مشروعیت براساس «فرآیند» صرف میسر نیست. یک تنش روشن در اینجا وجود دارد: تنشی میان آنچه که مشروعیت مبتنی بر اصل است و آنچه که مشروعیت مبتنی بر فرآیند است. ایالات‌متحده مدافع اولی است؛ دولت‌های ضعیف هم مدافع دومی هستند به این دلیل که به آنها ابزارهایی برای محدود کردن آنچه قدرت‌های بزرگ انجام می‌دهند، به‌دست می‌دهد.  یک مساله مرتبط این است که خود شورای امنیت سازمان ملل شایسته به تن کردن خرقه توزیع‌گر مشروعیت نیست با توجه به اینکه مشروعیت خودش محل سوال است. مشکل شورای امنیت- چنان‌که به تازگی این‌گونه پیکربندی شده- این است که نماینده جهان امروز نیست. تعجبی ندارد که این نهاد بازتاب تصمیمات تصمیم‌سازانی باشد که طی جنگ جهانی دوم گرد هم نشستند تا تصویری از جهان پساجنگ و انتظاری که از آن داشتند ترسیم کنند. اروپا- در کنار فرانسه و بریتانیا به‌عنوان اعضای دائمی شورای امنیت- مسلما دارای نمایندگان بیش از حدی است. همزمان می‌توان گفت اروپایی که در آن آلمان یا اتحادیه اروپا وجود نداشته باشد دارای نمایندگان اندک است یا درحال رنگ باختن است. نه ژاپن (که همراه با آلمان به این دلیل که در جنگ جهانی دوم دشمن انگاشته می‌شدند اساسا مطرود شدند)، نه هند (که در آن زمان یک کلونی بود) کرسی دائم ندارند. تلاش‌ها برای اصلاح شورای امنیت راه به جایی نبرد همان طور که پیشنهاد پشت پیشنهاد راه به جایی نبرد و به هیچ گرفته شدند. تبیین این پیامد خیلی سخت نیست زیرا هر پیشنهاد قابل تصوری به نفع برخی اعضای دائمی و به ضرر دیگرانی است که نظاره‌گر هستند. تعجبی ندارد آنهایی که تغییرات پیشنهادی را زیان‌آور می‌بینند روشن ساخته‌اند که مانع این تغییرات خواهند شد. نتیجه، گرایش روزافزونی است به انجام راه‌حل‌های جایگزین [work-arounds] برای حل مشکل.