طرح بخشودگی بهای برق کم مصرف‌ها زیرذره‌بین
بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی طرح پیشنهادی «بخشودگی برق مشترکان خانگی کم‌مصرف» را از سه منظر «شکلی»، «مالی» و «حقوقی» مورد تحقیق و بررسی قرار داده است. مطابق با بررسی‌ها، اولا اجرای این طرح منجر به تشدید معضلات مالی صنعت برق خواهد شد، به‌طوری‌که درآمدها کاهش خواهد یافت که این موضوع مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی است؛ دوم اینکه به لحاظ شکلی دارای ابهاماتی در محاسبه بهای برق مصرفی مشترکان و همچنین مقدار بهای تمام‌شده و مرجعی که بر آن صحه بگذارد است؛ سوم اینکه چون وزارت نیرو متولی قیمت‌گذاری برق است ورود مجلس به امر قیمت‌گذاری مغایر با قوانین مزبور است؛ چهارم اینکه مفاد این طرح منطبق بر ماده (۱۰) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی است و قانون‌گذاری مجدد تلقی می‌شود و پنجم اینکه در مقدمه طرح پیشنهادی «اهمیت الگوی مصرف و به‌منظور حفظ منابع و جلوگیری از اسراف» مورد اشاره قرار گرفته است. به اذعان مسوولان صنعت برق بیش از ۸۵درصد از مشترکان برق در حد الگوی مصرف، برق مصرف می‌کنند. این درحالی است که بررسی مساله بدمصرفی و ارائه راهکار برای رفع آن بی‌پاسخ مانده است. بدمصرفی یا خوشمصرفی مشترکان مستقل از میزان مصرف آنان است. بدمصرفی مشترکان منجر به بروز بحران برق در تابستان و ایجاد ضرورت برای سرمایه‌گذاری برای تامین برق برای مدت محدودی از سال می‌شود. بنابراین رسیدگی به مساله اصلاح بدمصرفی و تشویق به خوشمصرفی به‌عنوان یکی از راهکارهای مدیریت سمت تقاضا، در اولویت بالاتری نسبت به مساله مدنظر این طرح قرار دارد.
یکی از اقدام‌های ضروری برای بهبود وضعیت مالی صنعت برق، اصلاح نرخ و تعرفه برق به‌ویژه تعرفه مشترکان خانگی است. اصلاح قیمت برق مشترکان خانگی از نظر اصلاح توزیع یارانه‌های ضمنی، توزیع هزینه تامین برق و همچنین اصلاح الگوی مصرف حائز اهمیت بسیار است. ضرورت تحقق این امر، هدف طرح بخشودگی بهای برق مشترکان خانگی کم‌مصرف است. اما بررسی‌های کارشناسی صورت‌گرفته نشان می‌دهد با وجود نارسایی‌های جدی در این طرح نه‌تنها اهداف مذکور محقق نمی‌شود، بلکه مشکلات بسیاری را برای صنعت برق ایجاد خواهد کرد. علاوه‌بر این، طرح بخشودگی بهای برق، دارای ابهام‌هایی نظیر شیوه محاسبه بهای تمام‌شده برق و همچنین بهای برق مصرفی مشترکان در مناطق مختلف است. در پیشنهادهایی که برای اصلاح نرخ فروش برق تدوین و ارائه می‌شود، هر یک بخشی از اهداف را مورد تاکید قرار می‌دهند که غالبا مبتنی‌بر اقتضای شرایط موجود است. در حال حاضر، تعرفه برق باید به‌گونه‌ای اصلاح شود که منجر به تشویق رعایت الگوی مصرف و توزیع منصفانه یارانه‌های ضمنی میان مصرف‌کنندگان شود. این مهم مورد توجه طرح پیشنهادی باعنوان «بخشودگی بهای برق مشترکان خانگی کم‌مصرف» قرار گرفته است. به موجب این طرح مقرر شده است، مشترکان خانگی که ماهانه کمتر از ۳۰۰ کیلووات ساعت برق مصرف می‌کنند، از پرداخت بهای برق مصرفی معاف شوند. همچنین مشترکانی که نتوانند سقف الگوی مصرف یاد شده را رعایت کنند تا ۵۰۰ کیلووات ساعت در ماه، یک‌سوم بهای تمام‌شده و تا ۷۰۰ کیلووات ساعت یک‌دوم بهای تمام‌شده و بالاتر از ۷۰۰ کیلووات ساعت در ماه کل بهای تمام‌شده برق مصرفی را پرداخت کنند.
بررسی شکلی طرح
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد این طرح تفاوتی میان ماه‌های گرم و غیرگرم قائل نشده است. همچنین به نظر می‌رسد، مفاد ماده‌واحده برای مصرف مشترکان در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم تدوین شده است. براساس تبصره «۱» ماده واحده، وزارت نیرو باید الگوی مصرف برای مشترکان مناطق گرمسیری تعیین کند. براساس این تبصره، وزارت نیرو صرفا سقف الگوی مصرف را برای مناطق گرمسیری تعیین خواهد کرد، بنابراین تعیین نرخ برای هر یک از بازه‌های مصرف در آن مناطق محل ابهام است.
از سوی دیگر، بهای تمام‌شده برق با توجه به روش محاسبه آن شامل روش حسابداری، روش سازمان ملل یا روش هزینه نهایی، مقادیر متفاوتی خواهد داشت. ضمن اینکه تعیین مقادیر برخی پارامترها در هر یک از روش‌های مزبور محل ابهام است که در این میان می‌توان به نرخ تسعیر ارز اشاره کرد. در بخش دیگری از این طرح آمده است: «هزینه مابه‌التفاوت بودجه‌ای از طریق افزایش قیمت سایر مصرف‌کنندگان به‌صورت پلکانی تامین خواهد شد.» چنانچه منظور از سایر مصرف‌کنندگان، مشترکان خانگی با مصرف ماهانه بالاتر از ۳۰۰ کیلووات ساعت و همچنین مشترکان سایر تعرفه‌ها اعم از تجاری، عمومی، صنعتی، کشاورزی باشد، اصلاح قیمت برق برای تمامی مشترکان تا حدی که هزینه‌های اجرای این طرح را پوشش دهد، رقم خواهد خورد. از سوی دیگر، چنانچه تامین هزینه مابه‌التفاوت بودجه‌ای از طریق افزایش بهای برق سایر مشترکان خانگی باشد، نیاز به برقراری موازنه میان درآمدهای حاصل از مصرف مشترکان بالاتر از ۳۰۰ کیلووات ساعت و هزینه ناشی از اعمال معافیت در پرداخت بهای برق توسط مشترکان خانگی است. بنابراین باید در این خصوص رفع ابهام صورت گیرد.
ابعاد مالی طرح
با توجه به ابهام‌های مطرح شده، سناریوهای مختلفی برای نتایج مالی اجرای این طرح قابل ذکر است. دو سناریو با توجه به نرخ در نظر گرفته شده برای قیمت تمام شده برق مورد تحقیق و بررسی قرار گرفته است. با توجه به عدم تعیین مقادیر بازه‌های مصرف و نرخ فروش متناظر با آن، محاسبات صورت گرفته در این بخش محدود به ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم شده است. هرچند نتایج قابل تسری به سایر مناطق گرمسیری است. درحال حاضر، مصرف برق مشترکان برق خانگی در ماه‌های غیرگرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم در حدود ۵۳ میلیارد کیلووات‌ساعت (معادل ۶۰ درصد از کل مصرف برق در بخش خانگی) است.
در بررسی سناریوی اول، برخی نکات حائز اهمیت است. در این سناریو، قیمت تمام شده براساس روش حسابداری مدنظر قرار گرفته که معادل ۹۶۷ ریال در سال ۱۳۹۷ بوده است. درصورت اجرای طرح، درآمد حاصل از فروش برق در تمامی بازه‌های مصرف نسبت به وضع موجود معادل ۳۳ هزار میلیارد ریال کاهش خواهد یافت. با توجه به کاهش بهای برق مصرفی مشترکان، می‌توان انتظار داشت که عوارض برق دریافتی از مشترکان برق خانگی در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم نیز کاهش خواهد یافت. این مهم به کاهش منابع برای توسعه و نگهداری شبکه برق روستایی و برق تجدیدپذیر منجر خواهد شد.
بررسی سناریوی دوم نیز از وجود برخی نکات حکایت دارد. در این سناریو، قیمت تمام شده برق براساس روش هزینه نهایی بلندمدت مدنظر قرار داده شده که مقدار آن براساس نرخ سوخت ۱۱ سنت دلار و نرخ تسعیر ارز ۱۱۰هزار ریال، معادل ۶۵۵۷ ریال در نظر گرفته شده است. در صورت اجرای این طرح، درآمد حاصل از فروش برق در تمامی بازه‌های مصرف (به‌استثنای مصرف تا ۳۰۰ کیلووات ساعت) نسبت به وضع موجود افزایش پیدا خواهد کرد. در این حالت مجموع دریافتی‌های صنعت برق بالغ بر ۴۴۰۰ میلیارد تومان خواهد شد که حدود ۴۱۰ میلیارد تومان بیشتر از وضع موجود است. با توجه به اینکه در این روش بهای سوخت در تعرفه برق مشترکان منظور شده است، بنابراین انتظار می‌رود معادل آن به شرکت ملی گاز نیز پرداخت شود.
با احتساب قیمت گاز ۱۱ سنت دلار به ازای هر مترمکعب و ۱۱۰ هزار ریال نرخ تسعیر ارز و با فرض اینکه با مصرف هر مترمکعب گاز حدود ۵/ ۳ کیلووات‌ساعت برق تولید شود، وزارت نیرو باید برای هرکیلووات‌ساعت برق تولیدی معادل ۳۴۵۷ ریال هزینه سوخت پرداخت کند. رقم پرداختی بابت بهای سوخت برای تامین برق مشترکان برق خانگی در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم بالغ بر ۱۸۳ هزار میلیارد خواهد شد. درصورت پرداخت بهای سوخت، وزارت نیرو با کسری ۱۳۹ هزار میلیارد ریالی مواجه خواهد شد، به‌عبارتی مرکز درآمد و هزینه وزارت نیرو منفی خواهد شد.
بررسی حقوقی
با احتساب قیمت تمام‌شده برق مطابق تبصره بند «ج» ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، درآمد عمومی دولت کاهش خواهد یافت. بنابراین این طرح مغایر با اصل ۷۵ قانون اساسی است. مفاد این طرح منطبق بر ماده (۱۰) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب اسفند ۱۳۸۹ است. بنابراین نیازی به قانون‌گذاری مجدد برای تحقق اهداف مذکور در طرح وجود ندارد. مطابق با ماده (۹) قانون سازمان برق ایران مصوب تیر ۱۳۴۶، قیمت‌گذاری برق برعهده وزارت نیرو گذاشته شده است. قانون موخر برای این موضوع ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب دی ۱۳۸۸ است که در آن دولت مکلف به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی شده است. بنابراین ورود مجلس به امر اصلاح نرخ تعرفه حامل‌های انرژی مغایر با قوانین است. چنانچه قیمت تمام شده در این طرح مطابق روش ذکر شده در سناریوی دوم مدنظر قرار گیرد، مغایر با تبصره بند «ج» ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها خواهد بود. ضمن اینکه هر روشی غیر از روش حسابداری مبنای تعیین هزینه تمام شده قرار گیرد، نیاز به نهاد تنظیم‌گر بوده که تاکنون این نهاد در کشور ایجاد نشده است.
بنابراین، تصویب این طرح با توجه به دلایل گفته شده قابل دفاع نیست و بنابراین پیشنهاد می‌شود، نظارت و ارزیابی بر حسن اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف و اتخاذ تدابیری برای مدیریت سمت تقاضا از طریق اصلاح رفتار بدمصرفی مشترکان خانگی مورد تاکید قرار گیرد.
