زمینه‌‌‌‌‌های مخل تجارت در فاصله سال ۹۵ تا بهار ۹۹ بررسی شد
سردرگمی تجار با ۱۲۱۰ بخشنامه
کالبدشکافی ۱۲۱۰ بخشنامه گمرکی
تعدد صدور بخشنامههای گمرکی و روند رو به افزایش آن به‌‌‌‌‌ویژه طی چهار پنج سال اخیر، چالش‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایی برای فعالان اقتصادی و تجاری کشور فراهم کرد. بررسی‌‌‌‌‌های صورت‌‌‌‌‌گرفته از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌‌‌های بازرگانی نشان می‌‌‌‌‌دهد که از سال 95 تا سه‌‌‌‌‌ماهه اول سال99 تعداد 1210 بخشنامه و دستورالعمل صادر شده است.
این گزارش به موشکافی این بخشنامه‌‌‌‌‌ها پرداخته و آنها را از 6 منظر بررسی کرده است: «تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی»، «محورهای قانون امور گمرکی»، «دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی صادرکننده بخشنامه و دستورالعمل»، «ابزارهای سیاستی»، «موضوعات و محورهای موردتاکید در بخشنامه‌‌‌‌‌ها» و «پوشش کالایی.» ارزیابی‌‌‌‌‌ها نشان می‌‌‌‌‌دهد؛ خروج آمریکا از برجام و شروع تحریم‌‌‌‌‌ها از اردیبهشت سال 1397 و بروز محدودیت‌‌‌‌‌های اقتصادی، نهادها و سازمان‌‌‌‌‌های متولی را برآن داشته به‌‌‌‌‌منظور مدیریت و کنترل بازار داخلی و کاهش آثار تحریم‌‌‌‌‌ها، اقدام به صدور دستورالعمل‌‌‌‌‌ها و بخشنامههای مختلف در حوزه گمرک و بخش تجارت خارجی کنند، اما تعدد این بخشنامه‌‌‌‌‌ها و در برخی موارد تناقض آنها، آثار سوئی را بر بخش تولید و تجارت خارجی داشته است. افت تجارت خارجی طی چند سال اخیر اگرچه از یک بعد حاصل محدودیت‌‌‌‌‌های ناشی از تحریم بوده، اما از ابعاد دیگر به دلیل نبود راهبردهای کلان در حوزه سیاست‌‌‌‌‌های صنعتی و تجاری است. این شرایط موجب انحراف از مسیر درست تولید و تجارت در اثر اتخاذ سیاست‌‌‌‌‌های کنترلی با اهداف کوتاه‌‌‌‌‌مدت شده است.
در مطالعه صورت‌‌‌‌‌گرفته از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌‌‌های بازرگانی، ضمن تشکیل بانک اطلاعات بخشنامههای گمرکی (برای دوره زمانی سال 1395 تا سه‌‌‌‌‌ماهه اول سال 1399)، مفاد هر بخشنامه از ابعاد مختلف بررسی شده و نتایج مورد تجزیه و تحلیل قرارگرفته است. این بانک اطلاعاتی مربوط به بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌های گمرکی طی دوره زمانی (1395 تا بهار 1399) است. این بانک اطلاعاتی مشتمل بر مفاد بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌ها و ویژگی‌‌‌‌‌های مختلف آن از جمله ارتباط هر بخشنامه یا دستورالعمل با محورها و بندهای قانون امور گمرکی کشور، نهادها و سازمان‌‌‌‌‌های اجرایی صادرکننده یا ابلاغ‌‌‌‌‌کننده، ارتباط با حوزه تجارت (صادرات یا واردات)، نقش تسهیل کنندگی یا محدودکنندگی در حوزه تجارت، حوزه کالایی تحت‌‌‌‌‌پوشش و ابزارهای سیاستی است.
بررسی تعداد بخشنامههای صادر شده: روند کلی صدور بخشنامههای گمرکی حاکی از آن است که در مجموع 1210 بخشنامه و دستورالعمل طی سال‌‌‌‌‌های 1395 تا 1398 و سه‌‌‌‌‌ماهه نخست سال1399 صادرشده که روند صدور آنها از سوی نهادهای ذی‌‌‌‌‌ربط تا سال 1397 صعودی بوده و با توجه به تشدید محدودیت‌‌‌‌‌های ناشی از تحریم از 156مورد در سال1395 به 495 مورد در سال1397 افزایش یافت. بررسی روند ماهانه صدور بخشنامههای گمرکی نشان می‌‌‌‌‌دهد که اوج صدور بخشنامه‌‌‌‌‌ها، سال 1397 بوده است. این موضوع به‌‌‌‌‌دنبال خروج آمریکا از برجام، افزایش نرخ ارز و عدم‌‌‌‌‌توازن در بازار داخلی (افزایش قیمت‌‌‌‌‌ها) و صلاحدید سیاستگذاران و نهادهای برنامه‌‌‌‌‌ریزی بر ضرورت کنترل صادرات و مدیریت واردات کشور صورت پذیرفته است. با این حال با توجه به ایجاد ثبات نسبی در بازارها، تعداد بخشنامههای ابلاغی از سوی گمرک در سال1398 نسبت به سال1397، به 228بخشنامه کاهش یافت. در کل، حدود 41درصد بخشنامههای صادر شده طی دوره مورد بررسی مربوط به سال 1397 بوده است.
شناسایی 378 بخشنامه منقضی شده
طی دوره مورد بررسی، تعداد 832 بخشنامه (8/ 68درصد) جاری بودند که بدون توجه به زمان صدور آنها از سال 1395 تا پایان بهار سال 1399 در فرآیند تجارت و تولید کشور اثرگذار هستند، اما در این میان، تعداد 378بخشنامه (2/ 31درصد) عملا منقضی شده و اثری بر حوزه تجارت کشور نداشتند. 191مورد به دلیل ابلاغ بخشنامه تکمیلی جدید، 164مورد به دلیل اتمام دوره زمانی و 23 مورد نیز مربوط به بخشنامه سالانه قابل‌‌‌‌‌اعمال در کتاب قانون مقررات صادرات و واردات سال آتی هستند که همگی قابلیت حذف از فهرست بخشنامههای گمرکی را دارند.
کالبدشکافی بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌ها
در این گزارش، مفاد بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌ها به‌‌‌‌‌منظور شناسایی زمینه‌‌‌‌‌های ایجاد اخلال در فرآیند تجارت، از 6 بعد مختلف به دقت بررسی شد. کالبدشکافی بخشنامه‌‌‌‌‌ها از لحاظ جایگاه در محورهای مختلف قانون امور گمرکی کشور، دستگاه‌‌‌‌‌ها و نهادهای صادرکننده هر بخشنامه، ارتباط با صادرات، واردات یا تجارت، نقش تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی در تجارت کشور؛ کالاها و محصولات تحت‌‌‌‌‌پوشش و ابزار سیاست تجاری به‌‌‌‌‌کار رفته در صدور بخشنامه‌‌‌‌‌ها انجام شده است.
ارتباط بخشنامه‌‌‌‌‌ها با حوزه تجارت: از منظر تجارت، بخشنامههای صادرشده در دو حوزه صادرات (43 درصد) و واردات (41 درصد) تقریبا یکسان بوده است و 17درصد نیز مرتبط به کل تجارت یا هر دو حوزه صادرات و واردات است. از منظر تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی بخشنامههای صادرشده در حوزه تجارت، بخش عمده بخشنامه‌‌‌‌‌ها (638 مورد، 53درصد) با هدف ایجاد محدودیت و مابقی (566 مورد، 47درصد) به‌‌‌‌‌منظور ایجاد تسهیل در تجارت صادر شده است. در این میان، عمده بخشنامههای صادره در حوزه صادرات (73درصد) با هدف ایجاد محدودیت پیش‌‌‌‌‌روی صادرات بوده است، اما در مقابل در عمده بخشنامههای صادره مربوط به حوزه واردات (75درصد) با هدف ایجاد تسهیل در مسیر واردات بوده است.
بررسی بخشنامه‌‌‌‌‌ها براساس محورهای اصلی قانون امور گمرکی: بررسی وضعیت بخشنامه‌‌‌‌‌ها بر اساس محورهای اصلی قانون امور گمرکی نشان می‌‌‌‌‌دهد که از کل 1210 بخشنامه و دستورالعمل ابلاغی گمرک از ابتدای سال1395 تا پایان بهار سال1399، در مجموع مفاد و مضمون 538 بخشنامه (44درصد) مرتبط با محور تشریفات و کنترل‌‌‌‌‌های گمرکی بوده است. از لحاظ فراوانی، بخشنامههای مرتبط با موضوع معافیت‌‌‌‌‌ها و ممنوعیت‌‌‌‌‌ها با 175مورد (14درصد) و همچنین مواد مرتبط با شرایط و مقررات عمومی واردات و صادرات با 142بخشنامه (12درصد) در رتبه‌‌‌‌‌های بعدی قرار دارند.
دستگاه‌‌‌‌‌ها و نهادهای اجرایی: با بررسی منشأ صدور بخشنامههای گمرکی ملاحظه‌شد وزارت صنعت، معدن و تجارت با صدور بالغ بر 361 بخشنامه و دستورالعمل مختلف (30درصد کل)، وزارت اقتصاد با صدور 359 بخشنامه مختلف (30درصد کل بخشنامه‌‌‌‌‌ها) و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز (زیرمجموعه ریاست‌‌‌‌‌جمهوری) با صدور 157بخشنامه (13درصد از کل) رتبه‌‌‌‌‌های اول تا سوم را در بین 6 دستگاه و نهاد مسوول صدور بخشنامههای گمرکی به خود اختصاص داده‌‌‌‌‌اند.
ابزارهای سیاستی: کالبدشکافی بخشنامه‌‌‌‌‌ها از لحاظ ابزارهای سیاستی مورد استفاده نشان می‌‌‌‌‌دهد که از میان 1210بخشنامه طی دوره مورد بررسی 30درصد بخشنامه‌‌‌‌‌ها مرتبط با استاندارد و 24درصد مربوط به رویه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل بوده است. عمده بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌ها به‌جز موارد مرتبط با مالیات، ارزش‌‌‌‌‌گذاری و مشوق و بسته‌‌‌‌‌های حمایتی، صادره در سال1397 و همزمان با خروج آمریکا از برجام، ایجاد شرایط بی‌‌‌‌‌ثبات در اقتصاد کشور و ضرورت مدیریت واردات و صادرات در راستای تنظیم بازار داخلی بوده است. بخشنامههای مرتبط با مقررات ارزی در سال 1397 به بیش از 97 مورد افزایش یافت که این تعداد قابل‌‌‌‌‌توجه است. اگرچه برخی حوزه‌‌‌‌‌ها با تعدد زیاد بخشنامه‌‌‌‌‌ها در سال 1397 روبه‌‌‌‌‌رو بودند، در سال1398 تعداد بخشنامه‌‌‌‌‌ها در آن حوزه کاهش شدیدی را تجربه کرده است. به‌‌‌‌‌عنوان مثال در سال1398، بخشنامههای مرتبط با مقررات ارزی 97درصد، رویه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌ها حدود 60 درصد، تعرفه و حقوق ورودی 50درصد و مجوزها 50درصد کاهش یافت.
موضوعات و محورهای موردتاکید در بخشنامه‌‌‌‌‌ها: بر اساس این محورها، بخشنامه‌‌‌‌‌ها به 16 بخش تقسیم شدند و مشاهده شد که 35درصد بخشنامه‌‌‌‌‌ها مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی بوده است. بخشنامههای صادرشده در زمینه ساماندهی صادرات با 21درصد و مقررات صادرات و واردات با 16درصد به ترتیب در رتبه‌‌‌‌‌های دوم و سوم قرار گرفته‌‌‌‌‌اند. به‌جز بخشنامههای مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی و ساماندهی صادرات و مقررات صادرات و واردات، سایر بخشنامه‌‌‌‌‌ها صادره در سال 1397 و در شرایط بی‌‌‌‌‌ثباتی اقتصاد کشور در آن سال و همزمان با خروج آمریکا از برجام و در نتیجه تنظیم بازار داخلی کشور بوده است. در این میان، افزایش شدید بخشنامههای مرتبط با ساماندهی و مدیریت بازار ارز، تنظیم بازار و تعیین شرایط قرنطینه‌‌‌‌‌ای محصولات کشاورزی در سال1397، قابل‌‌‌‌‌توجه است. بخشنامههایی که طبق این تقسیم‌بندی دارای سهم عمده هستند، در سال1398 با کاهش شدید روبه‌‌‌‌‌رو شدند. به‌‌‌‌‌عنوان مثال، بخشنامههای مرتبط با تعیین شرایط قرنطینه‌‌‌‌‌ای محصولات کشاورزی 97درصد، مقررات‌ارزی 96درصد و تنظیم بازار 45درصد کاهش یافت. در میان زمینه‌‌‌‌‌های موضوعی مورد تاکید بخشنامه‌‌‌‌‌ها، عمدتا تاکید بر واردات بوده و برای ایجاد محدودیت در تجارت مورد استفاده قرار گرفته است؛ اما بخشنامههای مرتبط با ساماندهی صادرات و تنظیم بازار بیشتر در زمینه صادرات و ایجاد محدودیت در تجارت بوده است. همچنین بخشنامه‌‌‌‌‌ها در خصوص تشریفات و مقررات گمرکی و ساماندهی و مدیریت بازار ارز عمدتا بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده است. بیشترین تعداد بخشنامههای منقضی شده مربوط به آنهایی بوده که در زمینه ساماندهی صادرات و اعلام لیست واحدهای مجاز صادراتی صادرشده است. این بخشنامه‌‌‌‌‌ها عمدتا با هدف ایجاد محدودیت در صادرات و توسط ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز ابلاغ شده و به دلیل صدور بخشنامه جدید تا پایان دوره مورد بررسی بیش از 66درصد آنها عملا منقضی شده است.
پوشش کالایی بخشنامه‌‌‌‌‌ها: بخشنامه‌‌‌‌‌ها بعضا در خصوص کالا یا گروه‌‌‌‌‌های کالایی خاص صادر می‌‌‌‌‌شود. کالبدشکافی بخشنامه‌‌‌‌‌ها از این حیث نشان می‌‌‌‌‌دهد بیشترین تعداد (31 درصد) مربوط به محصولات کشاورزی و دامی است. رتبه دوم مربوط به بخشنامههایی است که ویژگی عمومی داشته و مربوط به فرآیند تجارت همه کالاها است (22درصد) . محصولات نفتی و پتروشیمی (20 درصد) در رتبه سوم قرار گرفته است. همچنین بخشنامههای صادره در زمینه محصولات نفتی و پتروشیمی، کاشی و سرامیک و شیشه، محصولات فولادی و لوله و پروفیل، شمش و روی، سیمان، قراضه آهن و ضایعات فلزات و محصولات معدنی بیشتر متمرکز بر حوزه صادرات این محصولات بوده است. علاوه‌‌‌‌‌بر این، بخشنامههای صادره درخصوص مجموع کالاهای تجاری و به‌‌‌‌‌طور خاص خودرو و قطعات منفصله آن، ماشین‌‌‌‌‌آلات، قطعات و تجهیزات خطوط تولیدی و کالاهای اساسی بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده‌‌‌‌‌اند.
در این مطالعه سعی شده است ضمن ایجاد بانک اطلاعاتی بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌های گمرکی، بررسی و تجزیه و تحلیل مفاد و مضامین آنها انجام و پیشنهادات اصلاحی ارائه شود.
1. شناسایی تعداد 889 مورد (73درصد) بخشنامه از میان 1210 بخشنامه موجود در سایت گمرک ایران از ابتدای سال 1395 تا پایان بهار 1399 که قابلیت ساماندهی در قالب سامانه‌‌‌‌‌های مختلف را دارند.
2. شناسایی تعداد 250 مورد بخشنامه مربوط به موضوع واحدهای مجاز صادراتی در حوزه محصولات نفتی و پتروشیمی توسط سازمان مبارزه با قاچاق کالا و ارز.
3. شناسایی تعداد 63 مورد بخشنامه در خصوص تعیین شرایط قرنطینه‌‌‌‌‌ای محصولات کشاورزی از سوی وزارت جهادکشاورزی.
4. شناسایی تعداد 69 مورد بخشنامه صادرشده توسط ستاد تنظیم بازار.
5. شناسایی تعداد 27 بخشنامه مربوط به معرفی نماینده و کارشناس که در این میان وزارت جهادکشاورزی 10 مورد، وزارت نفت 8 مورد، وزارت صنعت، معدن و تجارت 6 مورد، وزارت امور اقتصادی و دارایی 2 مورد و کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان یک مورد نقش داشتند.
6. شناسایی تعداد 417 مورد بخشنامه مرتبط با تشریفات گمرکی که عمدتا توسط وزارت اقتصاد (251 مورد)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (64 مورد)، ریاست‌‌‌‌‌جمهوری (ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز 26مورد و هیات‌دولت 24مورد)، وزارت جهادکشاورزی (17مورد) و سایر دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی (35مورد).
7. شناسایی 378 بخشنامه منقضی دربرگیرنده 31درصد کل بخشنامههای گمرکی که 63 مورد آن در بین بخشنامههای شناسایی‌شده فوق نیست.
8. شناسایی تعداد 103مورد بخشنامه تکراری در میان 1210بخشنامه که برای اصلاح و تکمیل بخشنامههای قبلی ابلاغ شده یا جنبه تذکر و تاکیدی بر دستورالعمل‌‌‌‌‌های قبلی داشته‌‌‌‌‌اند.
9. شناسایی برخی دستورالعمل‌‌‌‌‌ها و بخشنامههای متناقض (1- بخشنامه مربوط به ضوابط جدید صادرات میوه و تره‌‌‌‌‌بار در تاریخ 28/ 2/ 1398 که اجرای آن به دلیل نبود زیرساخت‌‌‌‌‌های لازم در گمرکات مرزی در تاریخ 15/ 10/ 1398 با صدور بخشنامه دیگر به ایجاد زیرساخت‌‌‌‌‌ها لازم موکول شد، 2- بخشنامه مربوط به اخذ مابه‌‌‌‌‌التفاوت نرخ ارز از واردکنندگان در تاریخ 16/ 5/ 1397 و صدور 5 بخشنامه در پی آنکه سردرگمی تجار را در پی داشته است. 3- بخشنامه مورخ 25/ 6/ 1398 مربوط به احتساب مالیات علی‌‌‌‌‌الحساب چهار‌‌‌‌‌درصد واردات کالا که به تصویب هیات مقررات‌‌‌‌‌زدایی رسید، درحالی‌که به‌اعتقاد کارشناسان باید توسط وزیر اقتصاد ابلاغ می‌‌‌‌‌شد).
پیشنهادها و توصیه‌ها
این گزارش هشت پیشنهاد و توصیه را نیز در برمی‌‌‌‌‌گیرد. نخست؛ استفاده از سامانه جامع تجارت وزارت صنعت، معدن و تجارت و همچنین سامانه جامع امور گمرکی وزارت امور اقتصاد و دارایی در جهت ساماندهی بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌های دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی که توسط گمرک کشور ابلاغ می‌‌‌‌‌شوند.
دوم؛ بررسی امکان‌سنجی ایجاد یک پورتال واحد به‌‌‌‌‌منظور بارگذاری بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌های گمرکی با هماهنگی دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی مرتبط.
سوم؛ پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود یک سامانه برای اعلام لیست واحدهای مجاز صادراتی در حوزه محصولات نفتی و پتروشیمی توسط سازمان مبارزه با قاچاق کالا و ارز ایجاد شود تا 250 مورد بخشنامه ابلاغی فعلی در این‌‌‌‌‌خصوص و همچنین بخشنامههای آتی در این‌‌‌‌‌خصوص ساماندهی شود.
چهارم، پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود یک سامانه جهت اعلام رویه‌‌‌‌‌های و فرآیندهای اداری گمرکی توسط گمرک (وزارت امور اقتصادی و دارایی) شامل رویه‌‌‌‌‌های گمرکی مدنظر گمرک و سایر دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی و با هماهنگی آنها ایجاد شود.
در این‌صورت 417مورد بخشنامه فعال و بخشنامههای آتی می‌‌‌‌‌تواند در قالب آن به‌‌‌‌‌طور منسجم ارائه شده و ضمنا امکان اصلاح و بازبینی رویه‌‌‌‌‌ها و رفع موارد تناقض نیز فراهم می‌‌‌‌‌شود. پنجم، پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود یک سامانه جهت تعیین شرایط قرنطینه‌‌‌‌‌ای محصولات کشاورزی توسط وزارت جهادکشاورزی راه‌‌‌‌‌اندازی شود تا شرایط قرنطینه همه محصولات کشاورزی در آن بارگذاری شده و ضمن حذف 63مورد بخشنامه مرتبط فعلی از صدور بخشنامههای بعدی در این‌‌‌‌‌خصوص جلوگیری به‌عمل آید.
ششم، پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود یک سامانه مستقل و متصل به سامانه گمرک درخصوص مصوبات ستاد تنظیم بازار ایجاد و ضمن پوشش 69 بخشنامه متعدد فعلی، سایر مصوبات مرتبط با تجارت کشور را در خود جای داده و بدین ترتیب امکان رصد و پایش تصمیمات ستاد را توسط مسوولان، کارشناسان و محققان فراهم شود.
هفتم، پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود با توجه به شناسایی 27 مورد بخشنامه مربوط به معرفی نماینده و کارشناس، در جهت رفع انحصار و ایجاد فضای رقابتی، تدابیری برای نظام‌‌‌‌‌مند کردن حوزه‌‌‌‌‌های مربوطه اندیشیده شود.
هشتم پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود که مانیتورینگ بخشنامه‌‌‌‌‌ها و دستورالعمل‌‌‌‌‌های گمرکی به‌‌‌‌‌منظور کمک به تصمیم‌‌‌‌‌گیری و سیاستگذاری در جهت ساماندهی فرآیند تجارت و تولید کشور به‌‌‌‌‌طور مداوم و مستمر انجام پذیرد.
