وحدت دو قوه در تصمیمات غیر اقتصادی
دولت در بخشنامه بودجه، وعده تهیه بودجه برنامه‌ای را داد که این کار را نکرد و حتی اگر آن را تهیه می‌کرد، مجلس آن را به بودجه غیرکارآ و سنتی تغییر می‌داد. با شکل‌گیری ترکیب دولت سیزدهم و همسویی اولیه آن با ترکیب نمایندگان مجلس، این انتظار به وجود آمد که همسویی کامل مجلس و دولت، دستاوردهای مهمی را حداقل در حوزه‌های سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و تحلیل نهایی اجرایی خواهد داشت. با تقدیم لایحه بودجه سال 1401 که از ابتدا دارای اشکالاتی اساسی بود، این نگرانی وجود داشت که به دلیل همسویی کامل مجلس با دولت، قانون بودجه با کمترین تغییر نسبت به لایحه به تصویب خواهد رسید و اشکالات لایحه رفع نخواهد شد. در حال حاضر، با تغییراتی که کمیسیون تلفیق در لایحه اعمال کرده، نگرانی قبلی تغییر کرده و به طرز تفکر و جهت‌گیری کلی مجلس در مورد مهم‌ترین سند اقتصادی، مالی و اجرایی دولت بدل شده است.
دولت با هدف تحقق 8درصد رشد اقتصاد کشور، لایحه بودجه 3631هزار میلیارد تومانی سال 1401 را که نسبت به سال قبل 12درصد رشد داشت، تنظیم و تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. بودجه عمومی دولت 1505هزارمیلیارد تومان است که به‌اشتباه با بودجه شرکت‌های دولتی به مبلغ2231هزارمیلیارد تومان جمع زده می‌شود و رقم 3631هزارمیلیارد تومان نتیجه این اشتباه است. در لایحه، بودجه عملیاتی دولت که شامل درآمدها و هزینههای جاری است، 301هزارمیلیارد تومان (معادل 31درصد هزینههای جاری) کسری دارد. در سال‌های 1400 و 1399 میزان کسری بودجه عملیاتی به‌ترتیب 464هزارمیلیارد تومان (50درصد هزینههای جاری) و 147هزارمیلیارد تومان (34درصد هزینههای جاری) بوده است که از محل مازاد منابع حاصل از واگذاری داراییهای سرمایه‌ای (نظیر صادرات نفت‌خام) و داراییهای مالی (نظیر فروش اوراق بهادار و سهام دولتی) تامین مالی می‌شود.
نظام تنظیم و تصویب بودجه (دولت و مجلس) در سال 1399 با اعتقاد به اینکه در ابتدای سال 1400 توافق هسته‌ای به نتیجه خواهد رسید، در برآورد هزینههای جاری، اتکای بودجه را بر منابع حاصل از صادرات نفت قرار داده بودند، به همین دلیل نیز کسری 50درصدی بودجه جاری را از محل مازاد بودجه سرمایه‌ای و مالی تامین کردند. پس از اینکه توافق صورت نگرفت، دولت با کسری بسیار زیادی مواجه شد؛ اما باور نظام تنظیم بودجه (دولت) در تنظیم بودجه 1401 ادامه وضع موجود و عدم‌اتکای کامل به درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام و استفاده از درآمدهای عمدتا مالیاتی بوده است. دولت سهم درآمدهای مالیاتی را در مجموع منابع بودجه عملیاتی از 3/ 25درصد در سال 1400 به 4/ 38درصد در سال 1401 افزایش داد و بهطور عمده افزایش ایجادشده را از محل افزایش مالیات بر بنگاههای بخش غیردولتی (بیش از 148درصد) محاسبه کرد. مالیات بر عملکرد اشخاص حقوقی در سال 1401 نسبت به برآورد عملکرد آن در سال 1400 بیش از 84درصد افزایش یافته است. با توجه به پیش‌بینی کاهش 5درصدی نرخ مالیات بر عملکرد اشخاص حقوقی و رکودی که در بازارهای کسب‌وکار و بنگاههای اقتصادی در سال 1400 وجود دارد، تحقق درآمدهای مالیاتی مطابق با ارقام لایحه بعید به نظر می‌رسد، این در حالی است که کمیسیون تلفیق، مبلغ 20هزار میلیارد تومان به درآمدهای مالیاتی افزوده است؛ در این صورت، رقم مصوب کمیسیون نسبت به برآورد عملکرد سال 1400 بیش از 91درصد افزایش یافته است که تحقق آن امکان‌پذیر نیست.
دولت سیزدهم با شعار گره نزدن اقتصاد کشور به نتایج توافقات هسته‌ای و با فرض تداوم تحریمهای بین‌المللی، صادرات نفت‌خام را روزی یک‌میلیون و 200هزار بشکه با قیمت 60دلار و با نرخ 23هزارتومان برای تسعیر دلار پیش‌بینی کرده که تحقق آن با تردید مواجه است و در صورت عدم‌تحقق این پیش‌بینی به همراه عدم‌تحقق درآمدهای مالیاتی، کسری بودجه بسیار شدیدی را پدید خواهد آورد. در بررسی‌‌‌های کمیسیون تلفیق و با پیگیری گروه‌‌‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ، درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام با افزایش صادرات به میزان یک‌میلیون و 400هزار بشکه در روز و قیمت هربشکه نفت‌خام در بازارهای بین‌المللی به میزان 70دلار افزایش یافته که از محل آن به مصرف هزینههای جدیدی که مدنظر کمیسیون است، برسد.
برنامه (اشتباه) اعطای تسهیلات تکلیفی که از بیش از سه‌دهه گذشته و از طریق تصویب قانون در مجلس یا تصویب در هیات‌وزیران با تکیه بر باور اشتباهی که کلیه وجوه در اختیار بانک‌ها را متعلق به دولت می‌دانست، به اجرا درآمد و شکل‌گیری بحران‌های موجود در نظام بانکی نتیجه آن است که از سوی دولت، به‌گونه‌ای در تبصره «16» لایحه مطرح شد و از سوی کمیسیون تلفیق با شدت بیشتری به تصویب اولیه رسید. در تبصره «16» لایحه، بانک‌های دولتی و حتی خصوصی (که دارای سهامداران خصوصی هستند) مکلف شده‌اند تا از محل سپردههای قرض‌الحسنه و سپردههای جاری، مطابق با دستورالمل مصوب هیات‌وزیران، وام‌های قرض‌الحسنه پرداخت کنند. نه‌تنها حکمرانی بانک‌های خصوصی، تابع نظام حاکمیت شرکتی و مطابق با صرفه و صلاح سهامداران خصوصی آنهاست، حتی کارآیی بانک‌های دولتی هم در گرو رعایت اصول فنی بنگاهداری و بانکداری و حاکمیت شرکتی است. کمیسیون تلفیق با افزایش وام‌های ودیعه مسکن و ازدواج و اختصاص تسهیلات تکلیفی برای بخش مسکن به میزان 440هزارمیلیارد تومان و مکلف کردن بانک‌ها به اعطای تسهیلات به میزان 200هزار میلیارد تومان برای اشتغال، اجرای برنامه غیرکارآ و مضر اعطای تسهیلات تکلیفی از سوی بانک‌ها را به گونه‌ای وسیع‌تر در دستور کار قرار داد.
در دهه 1370 و پس از تصویب قانون نحوه واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و کارگران که به‌گونه‌ای با هدف متوقف‌کردن برنامه در حال اجرای خصوصیسازی تصویب شد، به دلیل مشکلات پدیدآمده ناشی از قانون مزبور، واگذاری سهام به صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی و برخی بنیادها و نهادهای عمومی غیردولتی با هدف تهاتر بدهی‌‌‌های دولت به این نهادها از طریق انتقال سهام دولتی و متعلق به دولت در تبصره‌‌‌های قوانین بودجه سنواتی مطرح شد و به تصویب رسید و در دستور کار قرار گرفت. البته بعد از آن در دیگر قوانین دائمی هم این راهکار تصویب شد که نقطه آغازی برای شکل‌گیری بخش بی‌هویت (با توجه به مفاد قانون اساسی) شبه‌دولتی (و به لفظ عامیانه خصولتی) است. انتقال سهام دولتی به نهادهای مزبور، نه‌تنها به تحقق اهداف مورد انتظار از اجرای برنامه خصوصیسازی منجر نمی‌شود، بلکه به تشدید مشکل مدیریتی برای آن نهادها و مهم‌تر برای شرکت‌های انتقال‌یافته ایجاد می‌کند. رد دیون دولت با تهاتر سهام دولتی، خصوصیسازی نیست و حل مشکلات گردش وجوه در صندوق‌های بازنشستگی نیز که ناشی از چند دهه مدیریت غیرکارآ و تعامل خسارت بار آنها با دولت و مشکلات مزمن ناشی از فضای اقتصاد کلان است، مستلزم انجام اصلاحات اساسی در صندوق‌های مزبور، عملکرد دولت در مورد آنها و تغییر فضای محیطی اقتصادی برای آنهاست. کمیسیون تلفیق در مصوبه اخیر خود دولت را ملزم کرده است که مبلغ 130هزارمیلیارد تومان سهام دولتی را با هدف حل مشکل مالی صندوق‌های بازنشستگی، به آنها انتقال دهد.
در ادامه روند گذشته و روشی که برای تنظیم و تصویب بودجه پیگیری می‌شود و آن هم تهیه فهرست هزینهها در مرحله اول و سپس درج درآمد و منبع برای تامین مالی آنهاست، اخذ مالیات بر سود سپردههای بانکی اشخاص حقوقی نیز برای تامین مالی هزینههای جاری دولت در دستور کار قرار گرفته است. برخلاف بسیاری از کشورهای پیشرفته که اگر وجهی به بانک سپرده شود و طی مدتی مشخص، سپرده‌‌‌گذار وجه مربوط را به گردش درنیاورد، بانک از وی هزینه نگداری پول اخذ می‌کند، در نظام بانکی ایران به دلیل تداوم تورم مزمن و کاهش مستمر ارزش پول، به سپرده‌‌‌گذار بابت وجهی که در میان‌‌‌مدت و بلندمدت در بانک سپرده کرده است، سود تعلق می‌گیرد و بانک‌ها در رقابت برای جذب نقدینگی‌‌‌ای که به حل مشکلات گردش وجوه خود اختصاص دهند، در ارائه نرخ سود به سپرده‌‌‌گذار پیشنهادهای مختلف ارائه می‌دهند. نقدینگی در اختیار بنگاههای اقتصادی یا ناشی از انباشت سود آنهاست که مالیات آن قبلا پرداخت شده یا ناشی از وجوهی است که تحت عناوین پیش‌دریافت و دیگر عناوین تحت سرفصل داراییهای جاری شرکت‌ها که در مقابل بدهی نیز برای شرکت‌هاست، در سرفصل‌‌‌های ترازنامه‌‌‌ای آنها قرار می‌گیرد. نمونه بارز آن، وجوه سپردههای شرکت‌های بیمه تجاری است که از محل حق بیمه‌‌‌های دریافتی و طبق اصول حرفه‌ای در شرکت‌های فعال در صنعت بیمه ذخیره و برای ایفای تعهدات آتی شرکت‌ها مصرف می‌شود. البته با رایزنی شرکت‌های بیمه، آنها از این حکم مستثنی شده‌اند؛ ولی وضع مالیات بر سود سپرده‌ای بانکی اشخاص حقوقی فاقد پشتوانه فنی و منطقی و اشتباهی اساسی است که هم در بازارهای کسب‌وکار و هم در نظام بانکی پیامد نامطلوبی دارد.
لایحه بودجه 1401 بهطور عمده با باور تداوم تحریمهای بین‌المللی حداقل در سال 1401 تنظیم شده است، پیش‌بینی کاملا خوش‌بینانه از درآمدهای مالیاتی و رشد حداقل در هزینههای جاری و در نتیجه وابستگی کمتر بودجه جاری به منابع سرمایه‌ای و داراییهای مالی، صورت کلی بودجه را انقباضی شکل داده که با هدف تحقق رشد 8درصدی اقتصاد کشور مغایر است و در مقابل، کمیسیون تلفیق رفع تحریم‌ها و افزایش درآمدهای ارزی را ملاک پیش‌بینی‌های خود قرار داده و با افزایش مصارف و هزینههای مختلف، منابع جدیدی را خوش‌بینانه در بودجه افزایش داده است. به دلیل عدم‌اطمینان و ریسک‌‌‌هایی که به دلیل رویدادهای محیطی تحقق ارقام منابع را با تردید مواجه کرده است و در مقابل کشش‌‌‌ناپذیری هزینههای (خصوصا جاری) پیش‌بینی شده، به نظر می‌رسد در سال آینده نیز دولت برای تامین مالی هزینهها بهطور طبیعی اقدامات گذشته را در دستورکار قرار دهد؛ نتیجه این اقدامات بدون تردید، موجب افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و کاهش میل به سرمایه‌گذاری و توسعه می‌شود.
مجموعه اقدامات صورت‌گرفته تاکنون در مجلس، اصول جامعیت و وحدت بودجه را خدشه‌دار کرده است و بیش از پیش، ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی احساس می‌شود. بازنگری در شرح وظایف دولت و ماموریت‌های آن، اصلاح و ارتقای روش‌های تنظیم و آرایش بودجه و ایجاد تحول در فرآیند بودجه‌ریزی و از همه مهم‌تر، تبیین مجدد جایگاه و نقش قانون‌گذار در فرآیند تصویب بودجه از ضرورت‌های اساسی است. در اصلاحاتی که انجام می‌شود، باید مشخص شود حدود اختیارات قانون‌گذار در تصویب بودجه به چه میزان است. در حال حاضر، مجلس در سطوح جزئیات و کارشناسی، بودجه را تغییر می‌دهد که بدیهی‌ترین نتیجه آن از بین رفتن انسجام سند بودجه است. باید به گونه‌ای نظام بودجه‌ریزی اصلاح شود که قانون‌گذار در حد اهداف و راهبردها و ارقام کلی، بودجه را تحت‌تاثیر قرار دهد و به تصویب برساند و دولت وظیفه تدوین برنامه‌های عملیاتی و اجرایی را داشته باشد.
