مزیت طبیعی در طراحی ترتیبات نهادی

داگلاس نورث، جان والیس باری وینگاست

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

بخش پایانی

من از مثال سیاست اقتصادی کلان استفاده می‌کنم چون این حوزه‌ای است که اقتصاددانان تفکرات بسیار زیادی درباره پیش شرط‌‌های نهادی کرده اند و جایی که آنها اثربخشی قابل توجهی داشته‌اند. نوع مشابه تفکر که غنای نهادی دارد، در چندین حوزه دیگر نیز گسترش یافته است- همچنین در سیاست آموزشی و در تنظیم مخابرات؛ اما در بسیاری حوزه‌‌های دیگر چنین تفکری یا کاملا خام بوده یا اصلا وجود ندارد. من سیاست تجاری و سیاست صنعتی را به عنوان مثال‌‌هایی از نخستین و دومین دسته‌بندی به ترتیب ذکر می‌کنم. در سیاست تجاری، حمایت بسیار ماندگار مشاوران خارجی از قوانین تعرفه‌ای یکسان (یا تعهدات بیرونی) نوعا به خاطر پیش مقدمات نهادی و سیاسی با طراحی بسیار ضعیف بوده است و در سیاست صنعتی، نگاه غالب- که اساسا بر زمینه‌‌های ماقبل تجربه استوار است- این طور به نظر می‌رسد که طراحی و اجرای ترتیبات نهادی بایسته، ناممکن است، حتی وقتی چنین سیاستی اصولا مطلوب و خواستنی است.

همان‌طورکه مثال بانک‌داری مرکزی نشان می‌دهد، اقتصاددانان می‌توانند نقش زیادی در تفکر راجع به چنین مسائلی در حوزه‌‌های سیاستی خاص داشته باشند. درک آنها از مسائل اساسی، دلبستگی حرف‌های آنها به انگیزه‌ها، و خبره بودن در شناخت پیامد‌های پیش‌بینی نشده، به آنها مزیت طبیعی در طراحی ترتیبات نهادی می‌دهد تا اهداف مربوطه را پیش ببرند در حالی‌که اختلالات رفتاری را به حداقل برسانند. میزان معینی دانش محلی، بسیار ضروری است. اقتصاددانان باید بستر و موقعیت محلی را به حد کافی درک کنند تا محدودیت‌ها در دامنه امکانات را تشخیص داده و موانع احتمالی را در نظر داشته باشند. اما انجام این‌کار در بستر رفع یک محدودیت در یک حوزه سیاستی خاص- حال چه سیاست پولی، سیاست تجاری، سیاست صنعتی یا سیاست آموزشی باشد- به نظر می‌رسد ترتیبی از حد و اندازه باشد که ساده‌تر از طراحی اصلاح قانونی تمام عیار یا تدارک دیدن حرکت ضد فساد اثربخش به صورت فراگیر باشد و همان‌طور که در بالا استدلال کردم، هر جا که به رشد اقتصادی ربط پیدا می‌کند، اثربخش‌تر نیز هست.

۴ - نیفتادن در دام بهترین اعمال طراحی ترتیبات نهادی مناسب، مستلزم دانش محلی و خلاقیت است. آنچه در یک محیط، عمل می‌کند بعید است که در محیط دیگر نتیجه دهد. در دنیای بهینۀ دوم (یعنی دنیای واقعی) ماهیت محدودیت الزامی و تعاملات آنها با سایر اختلالات بر ترتیبات مطلوب تاثیر می‌گذارد. آزادسازی واردات به عنوان روش ادغام شدن در اقتصاد جهانی زمانی پسندیده است که گروه‌‌های رقیب واردات، قدرتمند نباشند و احتمال اضافه ارزش پیدا کردن پول کشور بعید باشد، اما یارانه‌‌های صادراتی یا مناطق ویژه اقتصادی در سایر شرایط بسیار بهتر عمل می‌کنند. استقلال بانک مرکزی هنگامی ایده جالبی است که بی‌ثباتی پولی محدودیت الزامی باشد، اما هنگامی که نبود رقابت‌پذیری چالش واقعی است نتیجه عکس می‌دهد. کارآفرینی در شرایطی به خوبی تحریک می‌شود که موانع ورود حذف شوند یا به متصدیان امر یارانه داده شود، بستگی به اینکه محدودیت الزامی، نبود رقابت یا نبود رانت‌‌های شومپیتری است.

متاسفانه نوع اصلاحات نهادی که سازمان‌‌های چند جانبه‌گرا مثل بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول یا سازمان بازرگانی جهانی تشویق می‌کنند در عوض به سمت مدل بهترین اعمال گرایش دارد. آنها فرض می‌گیرند که امکان تعیین مجموعه منحصربه‌فردی از ترتیبات نهادی مناسب پیش از وقوع وجود دارد و همگرایی به سمت این ترتیبات را ذاتا مطلوب تصور می‌کنند. یکی از مزایای آشکار این رویکرد، امکان دادن به مقایسات بین کشوری و محک‌زنی است: عملکرد نهادی را می‌توان مثلا با محاسبه تعداد روز‌هایی که لازم است تا یک بنگاه در کشور‌های مختلف به ثبت برسد یا یک اختلاف تجاری در دادگاه حل و فصل شود، اندازه‌گیری کرد. این شیوه اندیشیدن ریشه در چارچوب ذهنی بهینه اول دارد که نقش اولیه ترتیبات نهادی را حداقل ساختن هزینه‌‌های معادلاتی در قلمرو فورا مرتبط فرض می‌گیرد- بدون توجه به ماهیت محدودیت الزامی یا تعامل‌‌های بالقوه یا ویژگی‌‌های نهادی که در جا‌های دیگر سیستم داریم.

نکته کلی‌تری که این ملاحظات برجسته می‌سازند، این است که هیچ روش منحصر به فرد، غیر موقعیتی خاصی برای رسیدن به برونداد‌های نهادی مطلوب وجود ندارد. برون‌داد‌های نهادی اثربخش بر طراحی‌‌های نهادی منحصربه‌فرد منطبق نمی‌شوند. کارکرد نهادی، شکل نهادی را تعیین نمی‌کند و چون هیچ نگاشت منحصربه‌فردی از کارکرد به قالب وجود ندارد، بیهوده است که به دنبال قانونمندی‌‌های تجربی غیرمشروط باشیم که قواعد نهادی خاص را به برون‌داد‌های اقتصادی پیوند می‌دهند. آنچه نتیجه می‌دهد بستگی به محدودیت‌ها و فرصت‌‌های محلی دارد. نهاد‌های بهینه اول برحسب تعریف، غیربافتاری بوده و این پیچیدگی‌ها را درنظر نمی‌گیرند. مادامی که آنها فهرست انتخاب‌‌های نهادی در دسترس اصلاح‌طلبان را محدود می‌کنند، به جای اینکه وسعت می‌بخشند، خدمتی به آرمان حکمرانی نمی‌کنند.

۵ - بده-بستان‌ها

یک فایده ایجاد تمایز بین حکمرانی در جایگاه یک هدف و حکمرانی در جایگاه یک وسیله این است که ما را قادر به تشخیص بده-بستان‌هایی می‌کند که در غیر این صورت از تیررس توجه ما می‌گریزند. برخی مثال‌ها را مجددا ملاحظه کنید.

فرض کنید اقتصاددانان رشد، کارکرد ضعیف نظام حقوقی و نااطمینانی همراه آن را به عنوان یکی از محدودیت‌‌های الزامی بر رشد شناسایی می‌کنند. یک راه‌حل از نوع «حکمرانی در نوع کوچک» «برون‌سپاری» بخشی از نظام حقوقی کشور به دنیای خارج است. برای مثال دولت می‌تواند این کار را با امضای یک پیمان سرمایه‌گذاری دوجانبه با شرکای تجاری اصلی جامه عمل بپوشاند. این توافقات نوعا بند‌های داوری دارند که سرمایه‌گذاران خارجی را قادر به رفع مشکل تحت حوزه‌‌های قضایی خارجی در شرایط گوناگون می‌سازد. می‌توان فرض گرفت که چنین بند‌های قانونی، عامل آسوده خاطری برای سرمایه‌گذاران خارجی می‌شود و آنها بنابراین بر محدودیت شناسایی شده رشد فائق خواهند آمد. اما آیا این راهبرد برای حکمرانی به عنوان یک هدف نیز خوب است؟ احتمالا خیر. جدای از ایجاد یک تمایز ناسالم بین سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی- به این صورت که خارجی‌ها از حمایت بیشتری برخوردارند که داخلی‌ها ندارند- چنین برون‌سپاری قدرت حقوقی، هیچ کمکی به تقویت نهاد‌های حقوقی داخلی نمی‌کند. تا آنجا که برون‌سپاری، یک منبع مهم فشار برای اصلاحات حقوقی را از بین می‌برد، چنین اقدامی حتی باعث می‌شود تا برپایی یک قوه‌قضائیه سالم به تاخیر افتد.تنش مشابهی با بسیاری از اشکال تعهدات بیرونی یا درونی به‌وجود می‌آید که هدفشان بهتر ساختن محیط سرمایه‌گذاری داخلی است: قوانین بودجه‌ای، استقلال بانک مرکزی، الزامات تعرفه‌ای در سازمان بازرگانی جهانی، توافقات تجاری منطقه‌ای، شروط صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی. اینها کمترین مشکلات را دارند زمانی که در اشتیاق دولت به محدود ساختن رفتار آتی خویش با توجه به مسائل استاندارد ناسازگاری زمانی ریشه دارند. اما اغلب به همان اندازه نیز انگیزه وجود دارد تا رفتار آتی خودشان را مهار نکنند، بلکه قدرت گروه سیاسی رقیب یا مخالفان، درصورتی که آنها قدرت را به دست گیرند، مهار کنند. اینها شاید در کوتاه مدت برای رشد موثر باشند، دلالت‌‌های حکمرانی گسترده‌تر چنین تعهداتی، نگران کننده هستند. یا تاسیس مناطق تجاری خارجی را در نظر بگیرید که بنگاه‌ها اجازه دارند تحت رژیم‌‌های مالی مختلف فعالیت کنند و قوانین کارگری با دردسرزایی کمتری دارند. یک‌بار دیگر اینها می‌تواند به عنوان سیاست‌‌های رشد موثر باشد، اما پرسش‌‌های مهمی را مطرح می‌سازد که به استاندارد‌های حکمرانی مرتبط هستند.وقتی که چنین بده-بستان‌هایی مطرح می‌گردند، هیچ راه‌حل آشکار و روشنی وجود ندارد. بهترین حالتی که می‌توان امید داشت، این است که مشاوران سیاستی و کارفرمایان آنها انتخاب‌‌هایشان را صورت دهند در عین حال که نسبت به آنها کاملا مطلع باشند.

۶ - اشارات پایانی

حکمرانی خوب فی‌نفسه امر خوبی است و برای رشد نیز می‌تواند خوب باشد، زمانی که به نحو مناسبی به سمت محدودیت الزامی هدفگذاری شود. برای اکثر کشورها، دستورکار‌های «حکمرانی خوب» و «حکمرانی به خاطر رشد» احتمالا تفاوت قابل ملاحظه‌‌ای دارند. اقتصاددانان درباره چگونگی رسیدن به نخستین مورد، حرف با ارزش اندکی برای گفتن دارند، اما می‌توانند کمک بسیار زیادی به دومی بکنند. از نقطه نظر رشد، این خطر هست که دستور کارحکمرانی، زندگی مجزایی برای خودش پیدا کند و از چالش‌‌های حکمرانی خاص که ارتباط بسیار نزدیکی با تحریک و حفظ رشد اقتصادی دارد، فاصله بگیرد.