پاسخ به یک ضرورت

ساختمان بیمه‌ایران

در بررسی تاریخچه بیمه‌های اجتماعی در ایران- به‌عنوان یکی از مولفه‌‌های مهم سیاست‌های اجتماعی- می‌توان گفت اولین اقدام محدود صورت گرفته در این عرصه، به سال ۱۲۸۶ باز‌می‌گردد که در این سال طرحی برای حمایت از بازماندگان کارگران شاغل در حوزه خدمات عمومی- با توجه خاص به کارکنان دولت- تصویب شد. در سال ۱۳۰۱ با تصویب اولین قانون استخدام کشوری، یک صندوق بازنشستگی برای کارکنان دولت تشکیل شد که در سال‌های بعد سازمان بازنشستگی کشوری از دل آن بیرون آمد. مهم‌‌ترین سازمان و نهادی که در این حوزه دچار تحول شده و به‌صورت وسیع‌تر و عام ‌تری حضور داشته و تغییرات آن را می‌توان پیگیری کرد، سازمان تامین اجتماعی امروزی است که سابقه تشکیل آن به‌صورت نظری به ساخت و سازها و برنامه‌های عمرانی سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ در دوران حکومت رضا‌شاه پهلوی باز می‌گردد.

نوسازی اتفاق افتاده در این دوران، سبب شکل‌‌گیری تعدادی از کارخانه‌ها و طرح‌های عمرانی بزرگ شد درحالی‌که تا قبل از آن حوزه کارگری ایران تنها محدود به کارگاه‌های کوچک بود. با افزایش جمعیت کارگری متشکل، به‌صورت طبیعی نیازهای جامعه کارگری و نحوه پاسخگویی به این نیاز‌ها نیز مورد توجه قرار گرفت. با آغاز برنامه ایجاد خط راه‌‌آهن سراسری که کارگران زیادی را در سراسر کشور جذب کرد، وزارت طرق و شوارع آیین‌‌نامه‌‌ای برای تشکیل صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع تدوین کرد که در اسفند ۱۳۰۹ به تصویب رسید و از ابتدای سال ۱۳۱۰ اجرایی شد. نگاه عمده در این صندوق، پیش‌بینی ارائه خدمات درمانی به حادثه‌دیدگان احتمالی ناشی از کار، حمایت از خانواده‌‌های کارگران فوت شده و حمایت از کارگران در صورت از کار افتادگی ناشی از کار بود. در دهه دوم این دوره اصلاحاتی در این قانون صورت گرفت و برخی کارکنان حوزه‌‌های دولتی هم مشمول این حمایت‌ها شدند.

با خروج رضا شاه‌پهلوی از ایران در اسفند ماه ۱۳۲۰ لایحه بیمه کارگران دولتی و غیر دولتی تقدیم مجلس شد که به سبب تغییرات جدی سیاسی و اجتماعی و هرج‌ومرج ناشی از دوران جنگ جهانی دوم مسکوت ماند تا آنکه در آبان ماه ۱۳۲۲ گروهی از کارشناسان بیمه ایران مسوول بررسی این موضوع و انجام محاسبات مورد نیاز شدند و در نهایت در مجلس قانونی تصویب شد که به موجب آن کارگران نزد بیمه ایران، بیمه می‌‌شدند و خدمات این بیمه هم عمدتا معطوف به بحث از کارافتادگی و فوت و نظارت بر محیط‌‌های کار از نظر بررسی سلامت نیروی کار و ارزیابی توان کارگران برای انجام کارهای محوله بود.

در سال ۱۳۲۵ بحث بنگاه رفاه اجتماعی مطرح شد که بخشی از اولین پیش‌‌نویس قانون کار کشور بود. در آن قانون دو صندوق به نام‌های صندوق بهداشت و صندوق تعاون پیش‌بینی شده بود که قرار بود برای هدایت و مدیریت صندوق تعاون، بنگاه رفاه‌ اجتماعی تاسیس شود. در همین بحث محدودیت ۴۸ ساعت کار هفتگی و شرایط کار زنان و کودکان نیز برای نخستین‌بار مورد توجه قرار گرفت. در سال ۱۳۲۶ آیین‌‌نامه بیمه کارگران مطرح شد که به بحث معاینه کارگران و ارائه خدمات درمانی به کارگران می‌‌پرداخت. در سال ۱۳۲۸ مجلس وقت، تاسیس صندوق تعاون و بیمه کارگران را تصویب کرد که در واقع ادامه همان بحث بنگاه رفاه اجتماعی بود و تغییر ساختار جدی نداشت. مهم‌ترین تحول را شاید بتوان مربوط به سال ۱۳۳۱ دانست که با اختیاراتی که مرحوم مصدق توانسته بود از مجلس اخذ کند، لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران در هیات دولت تصویب شد. در این قانون برای نخستین بار بحث بیمه‌‌های اجتماعی به مفهوم بازنشستگی و بیمه‌‌های بیکاری در کنار بحث بیمه‌‌های درمانی و حمایت از کارگران مصدوم و حادثه‌‌دیده و خانواده‌‌های بازمانده آنان، مورد تاکید قرار گرفت.

در پی تصویب این قانون، سازمان بیمه‌‌های اجتماعی کارگران در اردیبهشت ۱۳۲۲ تاسیس شد. با وقوع کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و الغای لوایحی که به موجب اختیارات ویژه دکتر مصدق تصویب شده بود. این قانون با تغییراتی جزئی مجددا مورد تصویب مجلس قرار گرفت. در سال ۱۳۳۹ با استفاده از همکاری کارشناسان سازمان بین‌المللی کار که برای اولین بار به ایران آمدند، بیمه‌‌های اجتماعی مورد بازنگری قرار گرفت. سازمان بیمه‌‌های تامین‌اجتماعی با پشت‌سر گذاشتن مسیر پرفراز و نشیب ناشی از تحولات اقتصادی و اجتماعی ناشی از هجوم نیروی کار به شهرها و شکل‌‌گیری کارخانه‌های جدید به فعالیت خود ادامه داد و در سال ۱۳۴۷ واژه کارگران از قانون و سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران حذف شد و به سازمان بیمه‌های اجتماعی تبدیل شد تا برخی کارکنان حوزه‌‌های دولتی هم به جمع مشمولان آن اضافه شوند. در سال ۱۳۴۸ قانون تشکیل صندوق بیمه روستاییان تصویب شد و سازمان‌ بیمه‌‌های اجتماعی روستاییان در همین سال تاسیس شد که چندان دوام نیاورد و در سال ۱۳۵۴ در ساختار تامین اجتماعی ادغام شد.

بعد از افزایش درآمدهای نفتی و بازبینی برنامه پنجم، در سال ۱۳۵۴ قانون تامین‌اجتماعی تصویب و سازمان تامین‌اجتماعی جایگزین سازمان بیمه‌‌های اجتماعی شد. سازمان بازنشستگی کشوری هم در همین سال، شکل کنونی‌اش سامان پیدا کرد و وزارت رفاه هم در همین سال شکل گرفت که بعد از کمتر از یک سال منحل شد. اتفاق مهم بعدی به تشکیل دوباره وزارت رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳ باز می‌‌گردد. ایجاد این وزارتخانه در واقع با توجه به تکلیف ماده ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران موردتوجه قرار گرفت تا ساختاری ایجاد شود که همه آحاد جامعه را تحت پوشش خدمات حمایتی، بیمه‌ای و امدادی قرار دهد و جامعیت، کارآمدی و کفایت خدمات را تضمین کند.

می‌‌توان تاریخچه شکل‌‌گیری بیمه‌‌های اجتماعی و درمانی در کشور را به ۴ دوره مشخص تقسیم کرد. دوره اول که نقطه اوج آن سال ۱۳۰۹ بود، با نگاه از بالا شکل گرفت و رویکرد حاکم یک رویکرد توسعه‌‌ای بود. در سال ۱۳۳۱ با شکل‌‌گیری خواست عمومی ناشی از آزادی‌‌های نسبی و اهمیت پیدا کردن بحث رفاه و تامین‌اجتماعی برای مردم، انتظارات شکل گرفته در افکار عمومی باعث تحولی از پایین شد و موضوع رفاه اجتماعی به مثابه حق مردم به رسمیت شناخته شد. در ۱۳۵۴ با افزایش درآمدهای نفتی، مجددا تحولی براساس رویکرد توسعه‌‌ای و با نگاه از بالا را شاهد بودیم. در سال ۱۳۸۳ در دولت اصلاحات که مدعی تکیه بر مردم و خواست مردم بود، یک بار دیگر شاهد آن بودیم که دولت، تامین‌اجتماعی را حق مردم و وظیفه دولت می‌‌شناخت و توجه به رفاه اجتماعی و تامین‌اجتماعی را ناشی از حق مردم و خواست مردم می‌دانست.

بیمه‌‌های اجتماعی در برنامه‌‌های توسعه ایران

اولین برنامه توسعه ایران در سال ۱۳۲۷ شکل گرفت. از ۱۳۲۴ بحث بیمه‌‌های اجتماعی در شورای اقتصاد شروع شد. در آن مقطع چند وزیر از حزب توده در کابینه حضور داشتند که با توجه به رویکرد‌های خاص این حزب به کارگران، موضوع بیمه‌های اجتماعی کارگران از سوی آنان و با نگاهی به تحولات جهانی پیگیری می‌‌شد. به‌رغم بحث‌‌های جدی در این مورد در شورای اقتصاد، در برنامه نخست توسعه ایران هیچ اشاره‌‌ای خاصی به بیمه‌های اجتماعی نشد اگرچه در حوزه‌‌های دیگر اجتماعی مثل درمان تدابیری اندیشیده شده بود. در برنامه‌‌های دوم و سوم توسعه هم هیچ اشاره‌‌ای به بیمه‌‌های اجتماعی وجود نداشت؛ اما در برنامه چهارم، فصل رفاه اجتماعی شکل گرفت. در این برنامه، تحقق رفاه اجتماعی به عهده دولت گذاشته شد و به‌عنوان حق عمومی مردم رسمیت یافت. بیمه‌‌های اجتماعی، رفاه خانواده، رفاه جوانان، رفاه روستاییان و حتی تحقیقات در حوزه رفاه اجتماعی جزو موضوعاتی بودند که در این برنامه در فصل رفاه اجتماعی مورد‌توجه قرار گرفتند.

مهم‌‌ترین سرفصل هم در حوزه رفاه اجتماعی، موضوع بیمه‌های اجتماعی بود که تعمیم بیمه‌‌ها تا ۴۵درصد کل حقوق‌‌بگیران هدف‌‌گذاری شده بود. یکی از نکات مهمی که در آن مقطع در برنامه چهارم توسعه ایران مطرح شد و هنوز هم برای کشور مساله‌ساز است، پرداخت بدهی‌‌های دولت بود. در این برنامه مقرر شده بود که در طول سال‌‌های اجرای این برنامه دولت باید ضمن پرهیز از ایجاد بدهی بیمه ‌ای جدید، کل بدهی قبلی خود را تسویه کند. در برنامه پنجم- ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۶-هم این روال ادامه یافت و در این برنامه، ضمن تاکید جدی بر گسترش پوشش بیمه‌‌های درمانی، افزایش فراگیری بیمه‌های اجتماعی تا ۷۰ درصد کل مزد و حقوق‌بگیران تکلیف شده بود. در فصل رفاه و تامین اجتماعی برنامه پنجم توسعه پیش از انقلاب اسلامی، مفصل‌‌ترین مباحث برای توسعه پوشش بیمه‌‌ای، شفاف‌‌سازی نرخ‌های حق بیمه و اصلاح سازوکارهای بیمه‌‌ای و درمانی مطرح شده بود.

بعد از پیروزی انقلاب در برنامه اول توسعه و در حوزه رفاه اجتماعی، به تعیین اهداف کلی برای گسترش بیمه‌ها و اصلاح سازو‌کارها توجه شد. در برنامه دوم استقرار نظام جامع تامین‌اجتماعی در کانون توجه قرار گرفت که تا برنامه چهارم محقق نشد. بیمه صاحبان حرف و مشاغل آزاد هم در این برنامه، مورد توجه بود که سازمان تامین‌اجتماعی هم در سال‌های اجرای این برنامه، به‌صورت جدی‌تر به گسترش بیمه‌های اجتماعی به صاحبان حرف و مشاغل آزاد پرداخت. اصلاح قوانین برای جلوگیری از بازنشستگی‌های پیش از موعد هم از جمله پیش‌بینی‌‌های ارزشمند این برنامه بود که حدود ۱۲ سال اخیر قوانین کاملا در جهت عکس این پیش‌‌بینی حرکت کرده‌اند. در سال ۱۳۵۴ وقتی در قانون تامین‌اجتماعی سن بازنشستگی برای آقایان ۶۰ سال و برای خانم‌ها ۵۵ سال در نظر گرفته شد، متوسط امید به زندگی حدود ۵۴ سال بود و امروز همان سن درحالی در قانون هست که متوسط امید به زندگی بالای ۷۰ سال است درحالی‌که براساس اصول علمی، سن بازنشستگی باید متناسب با افزایش امید به زندگی تعدیل شود.