از بحران‌های مالی دوره قاجار تا شکل‌گیری نظام بانکی ایران
اوضاع نابسامان
شاهد دیگری از اوضاع نابسامان مالی در این دوران، کتاب مورگان شوستر آمریکایی است. در سال ۱۹۱۱ (۱۲۹۰ شمسی) واقعه شوستر پیش آمد. دولت ایران، مورگان شوستر جوان لیبرال آمریکایی را با اختیارات زیاد خزانه‌دار کل کرد. شوستر مردی درستکار و کم‌تجربه و ایده‌آلیست بود و راه و رسم مدیریت در اوضاع و احوال ایران را نمی‌دانست. هم هیات حاکمه ایران را خشمگین کرد هم دولت جابر و قاهر روس را که در شمال ایران تقریبا حکومت می‌کرد. وقتی هم که روس‌ها، به مناسبت پاره‌ای از اقدامات شوستر، از دولت ایران خواستند که عذرخواهی کند، خون ملت و نمایندگان مجلس به جوش آمد و طبل آمادگی برای شهادت نواخته شد. در جایی که می‌شد با یک ژست فروتنانه آتش خشم روس‌ها را فرونشاند، واکنش تند و بی‌حساب ملت غیور سبب شد که روسیه تزاری لشکر خود را در شمال با تهدید به اشغال تهران به حرکت درآورد. در نتیجه و در آخرین لحظات، دولت ایران به خفت‌بارترین نحوی مجبور شد به تقاضاهای بعدی و صد بدتر و شدیدتر روس‌ها- از جمله عزل و اخراج شوستر از ایران- تن در دهد و باز هم از روی ناچاری، مجلس محترم را منحل کند. مورگان شوستر که فقط حدود هشت‌ماه در ایران خدمت کرد بلافاصله پس از بازگشت، تجربیات خود را در کتابی به چاپ رساند که وضعیت مالی دولت ایران را در آن دوران روشن می‌کند. وی می‌نویسد: «در ۱۳ خرداد ۱۲۹۰ شمسی، من با مستر وود، رئیس کل بانک شاهنشاهی ترتیبی دادم که علی‌الحساب ۲۵۰هزار تومان از وام جدید پرداخت شود.» طبیعی است که در بیشتر مواقع دولت قادر به بازپرداخت نبود و مجبور بود امتیازی را به بانک بدهد. در قسمت دیگری اوضاع نابسامان مالی ارتش مشخص است: «هنگامی که سپهدار فرصتی پیدا کرد اشاره‌ای به نیازهای مالی وزارت جنگ کرد. وزیر از زبان رئیس گفت: «پول نرسد جان ما هم در امان نیست.» طبیعی است این سیاست‌های اشتباه از نگاه‌های تیزبین علما و مردم پنهان نمانده و هر از چند به طرق مختلف واکنش نشان می‌دادند. شوستر می‌نویسد: «وقتی علما اسکناس‌های بانک شاهنشاهی را نجس خواندند، مردم برای تعویض آنها با سکه دولتی به بانک هجوم بردند و یک روزه ۲۰هزار تومان اسکناس را پس دادند.»
واقعه فوق شبیه به الغای امتیاز تنباکو بود که قبل از آن رخ داده بود و در آن زمان هم نقش اصلی را دولت انگلیس و رویتر بازی کرده بودند و منجر به دادن امتیاز دیگری برای انگلیس شد. دکتر زرین‌کوب می‌نویسد:
«الغای این امتیاز (تنباکو)، برای روسیه هم که تفوق انگلستان در دریافت امتیاز بیشتری برایش قابل تحمل نبود، مایه خرسندی شد. از این رو برای پرداخت خسارتی که دولت از این بابت برعهده داشت، از طریق بانک استقراضی اظهار آمادگی کرد. انگلستان با شرایط مناسب‌تری در پرداخت این خسارت به ایران وام داد و گمرک فارس را هم به ضمانت گرفت و با این طریق چیزی از تفوق سیاسی و قسمتی از حیثیت خود را که در باطل شدن لغو امتیاز به شدت لطمه دیده بود، جبران کرد.»
عصر امتیازات در دوران قاجار پس از قتل امیرکبیر آغاز شد و تاسیس دو بانک شاهی و استقراضی در سال‌های بعد آن را تسریع کرد.
نکته مهم در مورد فعالیت‌های دو بانک شاهی و استقراضی این بود که این دو بانک تنها هدف صرافی نداشتند، بلکه عمده نظر آنها معادن کشور بودند. به همین خاطر است که رویتر توانست امتیاز استخراج نفت را هم به‌دست آورد یا بانک استقراضی در 9 ربیع‌الاول 1331 قمری امتیاز کشیدن خط آهن جلفا - تبریز را از دولت ایران گرفت.
یکی دیگر از دلایل اوضاع نابسامان مالی در این دوره، سفرهای پرهزینه و اغلب بی‌حاصل شاهان قاجار به اروپا بود و البته راحت‌ترین راه برای تامین مالی سفر هم، استقراض از بانک شاهی یا استقراضی بود. در واقع هرج‌ومرج مالی و اداری دولت بعد از کشته شدن ناصرالدین‌شاه هر روز بیشتر می‌شد و کم‌کم انقلاب مشروطه داشت پا می‌گرفت. پس از انقلاب مشروطه که به واقع از نقاط عطف مهم در تاریخ ایران است، در بین برخی از مشروطه‌خواهان تمایلات حرکت به سوی مدرنیسم زنده شد [مدرنیسم نگرش منسجمی است از علم و جامعه که به تدریج از تحولات اروپا در دو قرن گذشته پدید آمده است.] مشروطه‌خواهان متجدد اواخر قرن نوزدهم و بعد از آن، دو هدف عمده داشتند: حاکمیت قانون و نوسازی. تصور آنها این بود که وقتی قانون حاکم شد، نوسازی کار دشواری نخواهد بود. اگرچه تعبیر نوسازی یا مدرنیزه کردن حتی امروزه معنا و مفهوم چندان روشنی ندارد، این مشروطه‌خواهان نوگرا بی‌گمان خواستار نوسازی صنایع، ادارات، آموزش و پرورش، خدمات بهداشتی، راه‌ها و امثال آن بودند. ولی شاید بزرگ‌ترین موهبت‌هایی که حسرتشان را می‌خوردند، اول راه‌آهن و دوم یک بانک ملی بود که نشانه‌های ترقی و تمدن به شمار می‌رفتند. کار مدرنیزه‌سازی پس از مشروطه شروع شد، ولی به دلیل هرج‌ومرج موجود در دوران مشروطه رشد خوبی نداشت، اما پس از بازگشت ثبات نسبی به خصوص در 10 سال اول حکومت رضاخان (رضاشاه) مظاهر مدرنیسم مثل ژاندارمری، بانکداری، عدلیه، راه‌آهن و... به سرعت گسترش یافت. در دوره رضاشاه صادرات نفت به تدریج جای خاصی را در اقتصاد ایران اشغال کرد و درآمد نفت بیشتر صرف واردات اسلحه شد. بنابراین بحران‌های مالی دولت ایران در اواخر دوره مشروطه و تمایلات برخی از مشروطه‌خواهان باعث شد تا فکر تاسیس یک بانک ایرانی در ذهن‌ها ایجاد شود و در دوره رضاخان (شاه)، جامه عمل بر تن کند.
طرح تاسیس بانک ملی توسط مجلس اولِ مشروطه
رژیم نوپای مشروطه از همان بدو تاسیس دچار بحران‌های مالی شد. این امر دلایل زیادی داشت که بیشتر از عملکرد رژیم قاجاریه در مواجهه با مشکلات اقتصادی ناشی می‌شد. از اواسط قرن نوزدهم تدریجا بنیان‌های مالی و اقتصادی کشورهای روس و انگلیس در ایران شکل گرفته بود. هجوم اقتصاد تجاری روسیه و انگلیس به ایران در دوره ناصری و مظفری که با تضعیف و نهایتا نابودی اقتصاد کشور و وابسته کردن آن به اقتصاد خارجی همراه بود، دولت ایران را در آستانه وقوع انقلاب مشروطیت در مضیقه شدید اقتصادی قرار داد. به کارگیری سیاست‌های ویژه از سوی حکومت ناصری و مظفری (نظیر فروش املاک خالصه و اعطای امتیازات به کشورهای خارجی) نتوانست بار مالی حکومت قاجاری را بر دوش کشد. رقابت‌های تجاری- اقتصادی دو کشور روس و انگلیس هم بیش از پیش اقتصاد داخلی را به تحلیل برد. تاسیس بانک‌های استقراضی و شاهنشاهی توسط روس و انگلیس در ایران پیش از آنکه کمکی به اقتصاد بیمار کشور کند، پایگاهی برای رواج کالاهای این دو کشور در ایران و خروج نقدینگی از کشور شد.
از همان نخستین جلسات تشکیل مجلس دوره اول مشروطه، مذاکرات نمایندگان درباره مسائل مالی دولت در دستور کار آنها قرار گرفت. در این زمان که میرزا نصرالله‌خان مشیرالدوله در رأس دولت قرار داشت، در واقع مذاکراتی درباره اخذ وام با کشورهای دوگانه یادشده به عمل آورده بود، اما از آنجا که مجلس تاسیس شده بود، دولت مجبور به رایزنی با آن شد. در واقع جو مجلس به‌گونه‌ای بود که نمایندگان با هرگونه دست‌اندازی مجدد خارجیان به کشور مخالفت می‌کردند و سعی داشتند در حد امکان در برآوردن نیازهای اعتباری دولت کمتر به منابع خارجی متوسل شوند. به همین دلیل به مخبرالسلطنه فشار آوردند تا تقاضای آنان را به اطلاع هیات‌دولت برساند. با وجود این دولت به این بهانه که فرصت چندانی برای باز پرداخت بدهی‌های خود ندارد، از ارسال عایدی و خرج دولت برای مجلس طفره رفت و رسیدگی به آن را به وقت دیگری موکول کرد.
با تشکیل مجلس و لزوم تصویب قراردادها از سوی این نهاد تازه تاسیس شده به نظر می‌رسد که دولت با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو شده بود. از مهم‌ترین ابتکارات مجلس در این برهه، تصمیم به تاسیس و تشکیل بانک ملی بود تا از این طریق، از یکسو نفوذ اقتصادی خارجیان در ایران کندتر شود و از سوی دیگر با پشتیبانی و تکیه بر عرق ملی تجار و ثروتمندان داخلی، مبلغ مورد درخواست دولت را از منابع داخلی تامین کند. در میان نمایندگان اقشار مختلف، طبقه تجار رغبت بیشتری به تاسیس بانک ملی داشتند؛ به ویژه اینکه با تمکن مالی که نسبت به سایر نمایندگان داشتند موضع‌گیری ایشان در این باره جدی‌تر می‌نمود. پیشنهاد داده شد تا اوراق قرضه ملی در اختیار افراد کشور قرار گیرد تا با سپردن سرمایه‌هایشان به بانک، پایه‌های مالی آن را تحکیم بخشند و حتی در گوشه و کنار کشور از این طرح نمایندگان استقبال به عمل آمد تا جایی که «چند نفر نیز لایحه‌هایی به مجلس فرستادند که بانک ملی تشکیل بدهید، ما چند نفر گمنام یکصد هزار تومان فعلا موجود کرده‌ایم.» تردیدی نیست که طرح تاسیس بانک ملی از جمله اقدامات مهم مجلس اول مشروطه بود؛ اما اینکه در کوتاه‌مدت بتواند به مشکلات دولت پاسخ دهد و آن را از فشارهای مالی برهاند، نتوانست دولت وقت را قانع کند. دولت که از مذاکره مخبرالسلطنه با نمایندگان مجلس طرفی نبسته بود، ناصرالملک وزیر مالیه را مامور کرد تا تقاضاهای مالی خود را دوباره در مجلس مطرح کند. ناصرالملک پس از حضور در مجلس بر لزوم اخذ وام از دولتین روس و انگلیس تاکید ورزید. وی شرایط پیشنهادی را که حاکی از پیش‌شرط‌های سنگین‌تری نسبت به دفعات قبل بود، قرائت کرد. این بار دولت انگلیس علاوه بر وثیقه‌ها و رهن‌ها و شروط قبلی اداره ضرابخانه کشور را نیز بر تضمین‌های قبلی افزوده بود. از سوی دیگر دولت هم تقاضای خود را از چهارکرور به پنج کرور افزایش داده بود. با این حال هنوز نمایندگان، مصر به تشکیل بانک ملی بودند و در پاسخ به تقاضاهای مالی دولت وعده داد که «اگر صد کرور پول هم لازم باشد» تهیه خواهند کرد و از نماینده دولت یعنی ناصرالملک تقاضا کردند که دولت در تهیه پیش‌نویس و قانون‌نامه تاسیس بانک ملی با مجلسیان همکاری کند.
همزمان با تلاش‌های نمایندگان مجلس برای یافتن منابع اعتباری مطمئن‌تر به‌منظور اخذ وام، در سرتاسر کشور اقشار مختلف مردم تلاش‌هایی برای همراهی با مجلس آغاز کرده بودند. هر آن، مکتوبی به دست نمایندگان مجلس می‌رسید که حاکی از اعلام آمادگی مردم برای همراهی در ادای قرضه ملی یا تاسیس بانک ملی بود.
حتی زنان نیز در این راه بر مردان پیشی می‌گرفتند و با فرستادن مکتوباتی به مجلس، آمادگی خود را برای «ادای قرض و رفع احتیاجات دولت» اعلام می‌کردند. با این حال نمایندگان انتظار داشتند تا جلوی سودجویی‌های افراد متنفذ نظیر شاهزادگان و حکام را سد کنند تا از تلاش جدیدی که با همکاری مجلس و ملت در شرف انجام گرفتن بود، نتیجه‌ای خوشایند نصیب کشور شود. ارسال نامه‌هایی از این نوع در دلگرمی هر چه بیشتر نمایندگان تاثیر بسیار داشت و آنان را به ادامه سیاست یادشده (تاسیس بانک ملی) مصمم‌تر می‌ساخت. امام جمعه تهران نیز ضمن ارسال نامه‌ای به مجلس، آمادگی خود را در همراهی با تاسیس بانک ملی اعلام کرده و قول داده بود شخصا پنج‌هزار تومان به خزانه واریز کند. سعدالدوله که از نمایندگان طبقه اعیان در مجلس شورای ملی بود، تصریح کرد هر فردی که قصد دارد در تاسیس بانک ملی مشارکت کند، حداقل لازم است همان مبلغ پنج‌هزار تومان را به صندوق بانک بپردازد. از سوی دیگر، افرادی تاسیس بانک ملی به شیوه فوق را چندان عملی نمی‌دانستند و استدلالشان این بود که کشور با کمبود نقدینگی روبه‌رو است و در نتیجه مبلغ مورد نیاز برای تاسیس بانک قابل جمع‌آوری نیست و همچنین در این لایحه تصریح شده بود که اخذ وام از کشورهای خارجی نیز به هیچ‌وجه به سود کشور نخواهد بود. بنابراین پیشنهاد می‌کردند از سوی دولت «تذکره به قیمت یک تومان» بر مبنای تعداد جمعیت کشور تهیه شود و در یک حرکت دسته‌جمعی و در سطح کشور به قرضه ملی از تمام مردم کشور به طور یکسان متوسل شوند تا از این طریق بر اساس بیست کرور جمعیت کشور (ده میلیون نفر) بیست کرور تومان جمع‌آوری کند تا دولت بتواند دیون خود را بپردازد و هزینه‌های جاری کشور کارسازی شود.
پیش از این، پیشنهاد تاسیس بانک از سوی مجلس توسط صدر اعظم به اطلاع شاه رسیده و وی آن را تایید کرده بود. در مرحله ابتدایی، سرمایه اولیه بانک را 30 کرور تومان قرار دادند. تعداد موسسان بانک در ابتدای امر بالغ بر صدنفر بود که هر یک از آنها متعهد شده بودند از پنج تا 50هزار تومان به خزانه بانک واریز کنند؛ ولی برای عموم مردم کشور از طبقات گوناگون حداقل سهم شراکت در این بانک پنج تومان تعیین شده بود تا مردم با فراغت و اشتیاق بیشتری در خرید سهام آن مشارکت کنند. به نظر می‌رسید که در بیرون از مجلس و در درون جامعه عناصری وجود داشتند که در راه تاسیس بانک اشکال ایجاد می‌کردند که در این میان می‌توان نمایندگان سیاسی و اقتصادی کشورهای روس و انگلیس را نام برد که با تبلیغات سوء در میان مردم، خطرهای سرمایه‌گذاری در بانک ملی (پیشنهادی) را به آنها گوشزد می‌کردند. به همین دلیل یکی از نمایندگان (محقق‌الدوله) از نمایندگان علما تقاضا کرد تا با استفاده از منابر و مجالس عمومی بین مردم آنها را به سرمایه‌گذاری در این بانک تشویق کنند؛ به ویژه اینکه روحانیون در میان عامه مردم از اعتبار و احترام خاصی برخوردار بودند.
به هرحال پس از تعلل‌ها و کش و قوس بسیار، امتیازنامه بانک ملی در مجلس با جرح و تعدیلاتی به تصویب رسید و برای توشیح و صحه‌گذاری شاه ارسال شد و پس از امضای شاه به مجلس عودت داده شد. نظام‌نامه بانک ملی نهایتا در دوازده فصل تنظیم و تدوین شد و به توشیح محمدعلیشاه رسید.
به‌رغم تصویب نظام‌نامه، به نظر می‌رسید دولت و دیگر متنفذان و درباریان در راه آن اشکال‌تراشی می‌کردند و همزمان نمایندگان هم نتوانستند مبلغ کافی برای تاسیس بانک را جمع‌آوری کنند. نهایتا رجوع به رای علمای طرفدار مشروطه برای تاسیس بانک ملی در واقع آخرین تکاپوهای مجلس نوپای مشروطه به شمار می‌رفت. با تمام این احوال تدریجا مساله تاسیس بانک ملی از اذهان نمایندگان زدوده شد و هرچه به اواسط سال 1326 ه.ق نزدیک‌تر می‌شدند حال و هوای مجلسیان و دولت از مسائلی نظیر تاسیس بانک، اعانه ملی و... به مسائل دیگری معطوف شد تا اینکه بالاخره در تاریخ 23 جمادی‌الثانی 1326 ه. ق با بمباران مجلس و پایان یافتن قهرآمیز و اجباری دوره اول مجلس شورای ملی، اندیشه تاسیس و تشکیل بانک ملی نیز همراه با آن از میان رفت.
از مقاله‌ای به قلم دکتر صادق بافنده ایمان دوست، استادیار دانشگاه پیام نور مشهد
