تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامه‌ریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ۱۳۲۷-۱۳۰۴ه.ش)
اصلاح و نوسازی اقتدارگرایانه
دیکتاتوری رضاشاه، روند اصلاحات اقتصادی را دگرگون ساخت. برنامه‌های اقتصادی رضاشاه با هدف تبدیل ایران از فروپاشی به سوی امنیت و استحکام فرآیند اصلاح و نوسازی را به شکلی اقتدارگرایانه و از بالا در ابعاد گسترده‌تری ادامه داد. تاسیس وزارت اقتصاد ملی در دوره رضاشاه در همین راستا قابل ارزیابی و مداقه است، هرچند تبعات اجتماعی اصلاحات اقتصادی وی از جهاتی برای توسعه اجتماعی- سیاسی کشور بیش از توسعه اقتصادی آن اهمیت داشت. رضاشاه در هنگام افتتاح مجلس هشتم اظهار امیدواری کرده بود که پارلمان جدید اقتصادی خواهد بود.
نخستین سابقه برنامه‌ریزی توسعه در ایران که به‌زعم بسیاری به دنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای مالیه او به اصلاحات اقتصادی صورت گرفت، تنظیم یک برنامه عمرانی هفت ساله برای کشور و ارائه آن در کتابی مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی است. مهندس علی زاهدی نخستین اندیشمندی است که یک برنامه هفت ساله را با آغازی در سال ۱۳۱۱ برای ایران پیشنهاد کرد. وی می‌نویسد: «به طور خلاصه نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته مالی، فنی و اداری صنایع را رسم نموده از اقدامات متشتت و بی‌اساس و بی‌رویه جلوگیری نموده، باعث شود با قلیل استعداد مالی که ما داریم منتهای نتیجه عملی را پس از چند سال به دست آوریم.» در اینجا آنچه لازم به مداقه است نحوه ارائه ایده برنامه‌ریزی از سوی زاهدی است؛ زیرا بهرغم آنکه زاهدی بعدها پس از تشکیل نخستین شورای اقتصاد عضو این شورا بود؛ اما وی اندیشه خود را صرفا به صورت یک پیشنهاد علمی ارائه کرده و مورد توجه و امعان‌نظر هیچ یک از مقامات و مسوولان وقت قرار نگرفته و در شورای اقتصاد نیز مطرح نشد. به این ترتیب امکان تحلیل و ارزیابی عکس‌العمل دستگاه حاکمه درخصوص طرح زاهدی وجود ندارد.
در سال ۱۳۱۶ نخستین اقدام جدی و عملی در راستای برنامه‌ریزی تاسیس شورای اقتصاد به پیشنهاد اداره کل تجارت بود که وظیفه طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن را به عهده داشت. شورای اقتصاد بهرغم تشکیل چند جلسه و بررسی برخی مسائل کشور نظیر کمبود کارگر برای توسعه صنایع و کشاورزی، موارد بهداشتی و مسائل عمرانی کارون در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد، جدا از اینکه موافقت رضاشاه را در بادی امر کسب کرده بود بدون آنکه موفق به تنظیم برنامه‌ای شود با شکست مواجه شد. ابوالحسن ابتهاج که ریاست دبیرخانه شورای اقتصاد را برعهده داشت علت شکست آن را عدم اعتقاد محمود بدر وزیر مالیه وقت به برنامه‌ریزی و از همه مهم‌تر عدم اعتقاد رضاشاه به تمرکز کارهای عمرانی می‌داند و یادآور می‌شود: «به عقیده او رضاشاه کلیه کارهایی که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی ایران لازم بود به عمل آید می‌بایستی به ابتکار و دستور او باشد.» ابتهاج همچنین در سال ۱۳۱۸ پیشنهاد خود مبنی بر تمرکز کارهای اقتصادی و داشتن برنامه را به نخست‌وزیر وقت احمد متین‌دفتری ارائه کرد اما جوابی دریافت نکرد. بعدها متین دفتری عدم دریافت پاسخ از دفتر رضاشاه را دلیل بدون جواب ماندن نامه ابتهاج بیان کرده بود. به این ترتیب متاثر از طرز عمل دیکتاتوری رضاشاه که تجلی این‌گونه افکار را در قالب نهادهای مستقل برنمی‌تافت، هرگونه فکر برنامه‌ریزی طی این دوران به مقصود نرسیده و با شکست مواجه می‌شد.
تحولات منجر به استقرار نظام برنامه‌ریزی و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران
ضرورت اصلاح مالی و اقتصادی در ایران پس از کناره‌گیری رضاشاه از سلطنت همچنان احساس می‌شد، امری که مردم و جامعه ایران نیز به آن واقف بودند، چنان‌که به قول میلسپو: «خود ایرانی‌ها معمولا جزو اولین کسانی هستند که به نابسامانی‌های مالی و اداری خود اقرار می‌کنند.» نابسامانی‌های مالی که استخدام مستشار به منظور اصلاح اوضاع مالی ایران را ضروری می‌نمود پس از ۱۵ سال دوباره میلسپو را به ایران آورد. بهرغم اینکه طی این دوران افراد تحصیلکرده و متخصص در کشور وجود داشتند که قادر به گرداندن چرخ لنگ اقتصاد ایران بودند اما سابقه خوب میلسپو و شاید هم اعمال نفوذ آمریکا، که در آن موقع به دلیل کمک‌های بی‌دریغ خود به متفقین سمت سروری داشت، دوباره دولت ایران را قانع کرد تا میلسپو را برای اداره امور مالی استخدام کند. این ماموریت میلسپو در راستای ارائه برنامه‌ای برای مدیریت اقتصاد ایران در این زمان، تاثیر مثبتی از خود برجای نگذاشت.
روزنامه اطلاعات در مرداد ۱۳۲۳ در سلسله مقالاتی تحت عنوان «اقتصاد بعد از جنگ و ایران» به قلم دکتر علی‌اکبر اخوی ضمن انتقاد از عدم توجه به اقتصادیات و نبود سودای شایستگی در امور اقتصادی به تلاش مکرر خویش در گوشزد کردن نتایج شوم «بی‌نقشگی و بی‌توجهی به اصول اقتصادی» توجه می‌دهد. پانزدهم فروردین ماه ۱۳۲۵ همین روزنامه در مقاله‌ای دیگر ضمن اشاره به تکرار موضوع برنامه‌ریزی در گذشته، نخستین شرط اجرای اصلاحات اساسی در کشور را داشتن برنامه و هدف و تاکتیک از سوی دولت بیان می‌کند. همچنین چند روز بعد در بیست‌و‌دوم همین ماه روزنامه اطلاعات در مقاله‌ای تحت‌عنوان «نقشه پنج ساله» نوشت: از مدت‌ها پیش ما هر وقت درباره اصلاحات کشور بحث کردیم، متذکر شدیم که برای اصلاحات نقشه و برنامه چند ساله لازم است و بدون نقشه و برنامه ممکن نیست که بتوان اصلاحاتی را که لازم است در این کشور عمل کرد و مردم را از فقر فاقه و مشکلات گوناگون مادی و معنوی نجات داد، بنابراین به‌تدریج توجه به موضوع برنامه‌ریزی برای ترسیم آینده اقتصادی و اجتماعی از میان روشنفکران و افراد تحصیلکرده به میان عامه مردم نیز آمده و به یک مساله فراگیر تبدیل شده بود؛ چنان‌که یکی از موضوعات مهم روزنامه‌ها شده و جراید به آن پرداخته بودند.
طی قرن بیستم متاثر از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بین‌المللی، روند توسعه فکر برنامه‌ریزی و نهادسازی در راستای برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی در ایران نیز تشدید شد. اگر‌چه در ایران مکتب اقتصادی کلاسیک و تئوری دست نامرئی بازار هیچ‌گاه حاکم نبود و دولت همواره نقش مستقیم در اقتصاد داشت؛ اما شکل‌گیری و گسترش دیدگاه‌های کینز در نظام سرمایه‌داری تحولات اقتصادی ایران را نیز متاثر ساخت. همچنان که فرمانفرمائیان می‌گوید: تز سازمان برنامه و ما این بود که به‌وسیله دولت می‌توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم.
در دوران مورد‌بحث بهرغم بهبود درآمدهای ارزی کشور، اوضاع اقتصادی رو به وخامت گذاشت، بنابراین اصلاحات اقتصادی برای بهبود سطح زندگی و موقعیت سیاسی ایران ضروری به‌نظر می‌رسید؛ بنابراین در ۲۳ مرداد ۱۳۲۳ه.ش در کابینه ساعد با تشکیل مجدد شورای اقتصاد دوباره طرح برنامه‌های اقتصادی به‌منظور تثبیت وضعیت اقتصادی کشور آغاز شد. این شورا که این‌بار شورای‌عالی اقتصاد خوانده شد، مرکب از ۲۴ نفر شامل ۱۸ نفر از افراد مطلع و بصیر در امور اقتصادی به پیشنهاد نخست‌وزیر بود که توسط هیات‌وزیران برای مدت ۳ سال و ۶ نفر دیگر با اکثریت دو‌ثلث آرای ۱۸نفر مزبور برای همان مدت تعیین می‌شدند. ریاست عالیه شورا نیز با شخص نخست‌وزیر بود، اما شورای‌عالی اقتصاد نیز همانند شورای اقتصاد پیشین دستاورد چندانی نداشت. در این زمان بهبود وضع کارخانه‌های دولتی توسط بانک صنعتی و معدنی پیگیری می‌شد؛ بنابراین می‌توان گفت این بانک عملا وظایف سازمان برنامه بعدی را انجام می‌داد. همچنان‌که رضا نیازمند می‌گوید: در مراجعت از آمریکا متوجه‌شدم که بنگاه صنعتی و بانک صنعتی همه تعطیل شده و به‌جای آن سازمانی به‌نام سازمان برنامه تشکیل شده است. شمیم نیز یادآور می‌شود: پس از تصویب لایحه برنامه هفت ساله اول سازمان برنامه به‌وجود آمد و وظایف بانک صنعتی و معدنی ایران به عهده سازمان برنامه گذاشته شد.
طی همین دوران ابتهاج که سال‌ها مشوق و هوادار اصلی برنامه‌ریزی بود و در پشت صحنه اغلب افت‌وخیزهای استقرار برنامه‌ریزی در ایران حضور داشت، در نامه‌ای به نخست‌وزیر وقت محسن صدر (صدرالاشراف) لزوم تهیه برنامه را به‌منظور بهبود اوضاع کشور گوشزد کرد. آن‌گونه که ابتهاج می‌گوید این نامه نیز با کارشکنی محمود بدر وزیر دارایی سرانجامی نیافت. نخست‌وزیری قوام در بهمن ماه ۱۳۲۴ قدمی تازه به سمت برنامه‌ریزی بود. ابتهاج مجددا اهمیت برنامه‌ریزی را برای قوام و سهام‌السلطان بیات وزیر مالیه بیان کرد. در شرایطی که تداوم حضور نیروهای کمونیست در ایران آینده مبهمی را برای کشور رقم زده بود، قوام و اعضای کابینه‌اش به نظرات ابتهاج نسبت به برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی اقبال بیشتری نشان دادند. ابتهاج به اعضای دولت اعلام کرد صرف‌نظر از اینکه چه اتفاقی رخ داده است، تنها راه نجات ایران برنامه‌ریزی است. کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی که در این زمان به فرمان قوام تشکیل شد؛ سوای همکاری وزارتخانه‌های داخلی، در صورت نیاز امکان بهره‌گیری رایگان از کمک‌های فکری کمیته اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل‌متحد و استفاده از مساعدت کارشناسان این کمیسیون برای مشاوره و کمک به تدوین برنامه‌ها را داشت. سرانجام هیات‌وزیران بر اساس پیشنهاد وزارت دارایی در هفدهم فروردین ماه ۱۳۲۵ طی تصویب‌نامه‌ای هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور را به دبیر‌کلی دکتر علی امینی و به ریاست وزیر دارایی تشکیل داد و چند روز بعد از تشکیل این هیات، وزارت خارجه گزارش حسین علا سفیر ایران در واشنگتن مبنی بر ضرورت اصلاحات اقتصادی در کشور را جهت مطالعه لازم برای آنها فرستاده بود. همچنین گرشام مستشار اقتصادی وزارت دارایی نیز درباره نحوه استفاده از سرمایه خارجی برای پیشرفت اقتصاد کشور با امینی دبیرکل هیات مکاتبه کرده است. حاصل کار هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی پس از سه ماه، تشکیل هیات‌عالی برنامه در نوزدهم مرداد ۱۳۲۵ با تصویب هیات‌وزیران بود. مواد اول، دوم و سوم تصویب‌نامه به ترکیب هیات‌عالی برنامه اشاره داشت و ماده چهارم آن شرح‌وظایف این هیات بود که ریاست عالیه آن به عهده نخست‌وزیر بود. در واقع می‌توان این تصویب‌نامه را نخستین و مهم‌ترین گام در جهت تشکیل سازمان برنامه در ایران دانست.
نویسندگان: علی شهوند و حبیب‌الله سعیدی‌نیا
برگرفته از کتاب: تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامه‌ریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ۱۳۲۷-۱۳۰۴ه.ش)
