تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامه‌ریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران(دوره پهلوی اول)
چند دیدگاه متناقض
جلسه جمعی از دست‌اندرکاران اصل چهار ترومن در تهران
یوجین بلک رئیس بانک در این‌خصوص می‌گوید: بانک به همین اندازه به محیط اقتصادی کشوری که وام می‌گیرد، توجه دارد. بانک در مذاکرات مربوط به وام همواره درخواست‌کننده را به تسویه دیون معوقه خارجی و اتخاذ یک سیاست سالم اقتصادی و مالی و تبدیل سرمایه‌گذاری عمومی به وسیله‌ای برای به جریان انداختن سرمایه خصوصی، نه وسیله‌ای برای کارشکنی در راه آن، ترغیب کرده است. این موضع بانک موجب شد تا توسعه در خاورمیانه پس از جنگ را مجموعه‌ای از طرح‌های سرمایه‌گذاری بخش عمومی به عنوان پیش‌شرطی برای دریافت کمک از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه و دولت آمریکا محسوب کنند. به‌عبارت دیگر، برنامه‌ریزی و گرایش به آن خصوصا در کشورهای در حال توسعه پس از جنگ‌جهانی دوم به سفارش آژانس‌های کمک بین‌المللی نظیر بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه نسبت داده شده است. سازمان‌هایی که اساسا شکل‌گیری آنها در راستای اهداف جهان سرمایه‌داری قابل‌ارزیابی است.
به‌رغم اینکه دولت ایران نتوانست هیچ‌گونه وامی از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه دریافت کند اما در راستای تامین نظر بانک در تاریخ ۲۶ آذر ماه ۱۳۲۵، هفدهم دسامبر ۱۹۴۶ با شرکت مهندسان مشاور موریسننودسن وارد مذاکره و عقد قرارداد شد. نمایندگان شرکت مزبور تحت دستور و مساعدت ابوالحسن ابتهاج که از طرف قوام به عنوان نماینده رسمی دولت ایران درامور مربوط به قرارداد تعیین شده بودند، به ایران آمدند. آنها با تامین امکانات لازم از منابع مختلف، پس از مطالعه طرح پیشنهادی ایران و تحقیقات گوناگون، در ۳ ماهه دوم سال ۱۳۲۵ه.ش گزارشی باعنوان برنامه توسعه و عمران ایران به دولت وقت تسلیم کردند. به این ترتیب نقش بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه و انعقاد قرارداد با شرکت آمریکایی در این زمان موجب شد ایجاد سازمان برنامه در ایران را پس از جنگ‌جهانی به آنها نسبت دهند.
گزارش شرکت موریسننودسن مبنایی برای تهیه برنامه عمرانی اول شد که دکتر حسن مشرف نفیسی از سوی قوام در آبان ماه ۱۳۲۶ با سمت وزیر مشاور و معاون نخست‌وزیر و با همکاری هیات‌عالی برنامه مامور عملیاتی کردن آن شد. برنامه اولیه معروف به گزارش مشرفنفیسی که حاوی خلاصه نظریات هیات‌عالی برنامه بود، در اردیبهشت ۱۳۲۷ پس از تصویب در دولت حکیمی به مجلس ارائه شد. مجلس نیز لایحه برنامه را در کمیسیونی به ریاست امیراشرف افخمی و با حضور مشرفنفیسی و ابتهاج بررسی کرد. در حالی‌که لایحه برنامه در مجلس در دست بررسی بود، در شهریور ۱۳۲۷ دولت با تصویب ۲۵ میلیون ریال اعتبار جهت تکمیل کارهای سازمان موقت برنامه، اداره‌ای به‌نام اداره‌کل برنامه به ریاست مشرفنفیسی تاسیس کرد. لایحه برنامه نیز در بهمن ماه ۱۳۲۷ اندکی پس از برکناری مشرفنفیسی از ریاست اداره‌کل برنامه و در نخست‌وزیری ساعد تصویب شد.
ابتهاج درخصوص تغییر و ترمیم دولت طی فرآیند تصویب برنامه می‌نویسد: در مدت نزدیک به سه‌سال و نیم از اولین تقاضای کتبی من از دولت دایر بر تنظیم برنامه عمرانی تا تاریخ تصویب لایحه برنامه هفت ساله در مجلس یعنی از شهریور ۱۳۲۴ تا بهمن ۱۳۲۷، شش کابینه روی کار آمدند، شش‌بار دولت‌ها ترمیم‌شدند و هشت‌بار وزیر مالیه تغییر کرد. در تمام این مدت اشخاص بدبین مایوس که با نهایت تاسف اکثریت طبقه حاکمه را تشکیل می‌دادند، از انتقاد و منفی‌بافی و ایجاد بدبینی نسبت به برنامه عمرانی خودداری نمی‌کردند. ماده ۸ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس‌شورای ملی، تشکیل سازمان برنامه را پیش‌بینی کرده بود. در این ماده از قانون آمده: نظارت و مراقبت در اجرای برنامه به‌وسیله سازمان مخصوصی که به اسم سازمان برنامه تاسیس می‌شود، انجام خواهد گرفت. سازمانی که ماموریت داشت طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی را قبل از اجرا مورد بررسی قرار دهد، در ابتدا عملکرد و روند تصمیم‌گیری‌های آن مستقل از دخالت‌های دولت بود.
در شرایطی که لایحه برنامه هنوز به تصویب مجلس نرسیده بود، به توصیه بانک‌جهانی و در پی نیاز دوباره به وام، دولت ایران قراردادی با شرکت ماورا‌بحار در شهریور ماه ۱۳۲۷ امضا کرد. شاه ماموریت شرکت ماورا‌بحار را بررسی توسعه اقتصادی و نحوه مصرف عایدات معتنابه نفت برای انجام تحولات اساسی و احیای صنایع ایران بیان کرده است. پس از انعقاد این قرارداد دولت آمریکا اعتباری ۲۵ میلیون دلاری در اختیار ایران گذاشت؛ امری که موجب شد آوری آغاز عصر برنامه‌ریزی اقتصادی ایران را با یاری دلارهای آمریکایی بداند. به‌نظر می‌رسد مخبرالسلطنه نیز عبارت کنایه‌آمیز «منتظر نتیجه‌ایم و چشم‌به‌راه مساعدت همسایه» درخصوص برنامه هفت ساله را به همین منظور به‌کار برده است. محمدرضا پهلوی در این رابطه گفت: مساله تحقق برنامه هفت سالهای را که در نظر داشتیم مورد توجه قرار دادم و کار را در حالی آغاز کردم که اوضاع چندان بر وفق مراد نبود. مطالعات مقدمانی انجام شده توسط گروه مشاوران آمریکایی ماورا‌بحار حدود سه میلیون دلار خرج برداشته بود و نیز ۲۵میلیون دلار لازم داشتیم تا بتوانیم اجرای طرح‌های عمرانی مورد‌نظر را آغاز کنیم، ولی ایالات‌متحده از پرداخت این مبلغ به ما طفره می‌رفت.
طی همین دوران یک مشاور صنعتی آمریکا به نام مکس وستون تورنبرگ، که خود را به‌عنوان یک مشاور غیررسمی به هیات برنامه‌ریزی تحمیل کرده بود، در واقع از سوی سفارت آمریکا در تهران مشغول بررسی فرآیند برنامه‌ریزی و رایزنی در خصوص استخدام مشاوران خارجی بود. تورنبرگ از درخواست ایران به مشاوران ماورا‌بحار حمایت کرد و خود بعدها ریاست هیات مستشاران فنی را که رابط بین کنسرسیوم و برنامه هفت ساله بود بر عهده داشت. با توجه به توصیه شرکت موریسننودسن در تامین مالی از طریق وزارت خارجه آمریکا، تلاش تورنبرگ در انعقاد قرارداد با شرکت ماورا‌بحار در راستای سیاست وزارت‌خارجه آمریکا در امر برنامه‌ریزی در ایران قابل‌ارزیابی است. البته تورنبرگ خود به تفاوت برنامه‌ریزی و برنامه هفت ساله در ایران با برنامه‌های رفورمی اروپا هم از نظر قانونی و اقتصادی اذعان کرده و دلیل آن را در انجام برنامه‌ریزی در ایران توسط سیاسیون می‌داند. امری که لوتز، رئیس هیات متخصصان شرکت ماورای بحار در مصاحبه مطبوعاتی آن را مذموم دانسته و گفته بود: «کار برنامه و اجرای آن باید به کلی از سیاست روز مصون بوده، یعنی به هیچ وجه سیاست در آن دخیل نگردد.» تورنبرگ همچنین به حضور یک قاضی برجسته آمریکایی جهت بازبینی فعالیت قانون‌گذاری مجلس درخصوص برنامه هفت‌ساله طی همین دوران اشاره می‌کند. سوای سرچشمه داخلی اندیشه برنامه‌ریزی در ایران، طی دوران پیشرفت و تدوین نخستین برنامه، چهار جریان خارجی بانک جهانی، سفارت آمریکا در تهران، دو شرکت مشاوره آمریکایی و یک شهروند آمریکایی به نام مکس وستون‌‌تورنبرگ در نتیجه نهایی نقش‌آفرینی کردند.
به‌رغم توسعه زمینه‌ها و گرایش به برنامه‌ریزی در داخل، به‌زعم بسیاری از منابع برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران تلاشی آگاهانه ازسوی دولت به‌منظور بهبود اوضاع اقتصادی نبود بلکه باید برنامه‌ریزی اقتصادی طی این دوران را ابزار مدرن سرمایه‌داری غرب در راستای استعمار و استمرار روند استثمار اقتصادی در کشورهای در حال توسعه محسوب کرد. به این ترتیب این‌گونه دیدگاه‌ها، نظام برنامه‌ریزی و استفاده از دانش تخصصی شرکت‌های آمریکایی در استقرار آن و تشکیل سازمان برنامه در ایران را در جهت برنامه‌های استعماری نظام سرمایه‌داری غرب خصوصا آمریکا می‌دانند که بخشی از طبقه وابسته به استعمار در ایران – که فاتح جنگ و ارباب جدید و قوی خود را در استعمار آمریکایی می‌دید – به همکاری با آن پرداخت. مهم‌ترین اقدام برای تسلط بر اقتصاد ایران، تشکیل سازمان برنامه و برنامه‌های عمرانی بود تا جهت حرکت اقتصاد ایران به‌صورت منظم و دقیقی ازسوی استعمار سرمایه‌داری تعیین و به اجرا گذاشته شود. برخی دیگر انگیزه سیاسی تشکیل سازمان برنامه را به مثابه یک وزنه متقابل در برابر تبلیغات مطبوعات علیه شاه و دولت‌های خارجی که تصور می‌شد شاه را برای تامین مقاصد خود در قدرت نگه داشته‌اند، ارزیابی کرده‌اند. آوری ضمن اینکه برنامه عمرانی هفت‌ساله را به‌دلیل فراهم نبودن بودجه، بی‌موقع به‌حساب می‌آورد، از آن به‌عنوان یک حرکت سیاسی سودمند در جلب موافقت مجلس برای تصویب قرارداد الحاقی نفت یاد می‌کند.
به این ترتیب با نظر به منافع بریتانیا از تصویب قرارداد الحاقی نفت می‌توان تحلیل کرد که آوری به نقش بریتانیا در پیدایش نظام برنامه‌ریزی نیز معتقد است. البته همراهی بریتانیا با منافع ایالات‌متحده دور از نظر نیست، چه آنکه برنامه‌های ایران در این زمان هم‌جهت با دیدگاه‌های بریتانیا در چارچوب سیاست‌های اقتصادی بود که کشورهای خاورمیانه باید برای افزایش سطح عمومی زندگی، در مناطقی که در خط مقدم مقابله با نفوذ کمونیسم داشتند، به اجرا می‌گذاشتند. حتی سفیر بریتانیا در تهران ماموریت یافته بود تا علاقه کشورش را برای کمک به ایران اعلام کند. سوای اینکه برخی منابع نیز ابوالحسن ابتهاج، مبتکر اصلی برنامه‌ریزی را دست‌نشانده معلوم‌الحال انگلیس معرفی کرده‌اند. این در حالی است که بالدوین برخورد سفارت بریتانیا را عاقلانه‌تر و بی‌تفاوت‌تر ارزیابی کرده و می‌نویسد: «آنها (بسیاری از ایرانیان) به‌درستی متوجه شده بودند که این سازمان در شیوه‌های سنتی کسب‌وکار در ایران مداخله کرده و هرگونه تغییری احتمالا خلاف منافع اقتصادی بریتانیا خواهد بود.»
اوج توجه به نقش آمریکا در برپایی نظام برنامه‌ریزی در ایران، این بود که اقتصاد ایران پیشرفت پس از جنگ خود را از طریق برنامه‌ریزی و با کمک ایالات‌متحده آغاز کرده بود. برخی معتقدند که در این هنگام توسعه و عمران بیشتر به‌صورت یک شعار درآمده بود تا یک حقیقت؛ و آن را افسونی می‌دانند که به‌وسیله آن بتوان سیل دلارها را به ایران جاری کرد. شاه درخصوص کمک‌های خارجی در این زمان می‌گوید: «در سال ۱۳۲۷ برای پیشرفت و توسعه اقتصادی کشور برنامه هفت ساله اول را با مشورت متخصصان آمریکایی و تصویب مجلس شورای ملی ایران به مورد اجرا گذاشتم. عزم من آن بود که به آمریکا و دنیا ثابت کنم که کشور ایران هرگونه کمکی را دریافت کند به مصارف سودمند و نافع خواهد رساند.»
در حالی‌که شاه از نقش خود در اجرای برنامه هفت‌ساله اول سخن رانده، در جایی دیگر در توجه ویژه‌اش به برنامه‌ریزی چنین می‌گوید: «باید دید به چه کیفیت می‌توان دموکراسی اقتصادی منظور را با سرعت در کشور مستقر ساخت. قدم اول برای حصول این منظور تهیه نقشه و برنامه است؛ زیرا در دنیای کنونی اقتصادی کشور جز با تهیه طرح‌های جامع و اساسی پیشرفت نخواهد کرد.» اما مجیدی در خاطرات خود از عدم‌توجه محمدرضا پهلوی به برنامه تا برنامه سوم سخن گفته و می‌نویسد: «شاه اصلا اعتقاد نداشت به برنامه‌ریزی به آن معنایی که ما فکر می‌کردیم.» رواسانی اکثرا متخصصان و مهندسان ایرانی که در اداره سازمان برنامه نقش اساسی داشتند را به‌طور عمده از کسانی می‌داند که در رابطه مستقیم با استعمار سرمایه‌داری قرار داشته و جزئی از طبقه حاکم وابسته بودند. به این ترتیب وی استخدام در سازمان برنامه را نیز در راستای اهداف استعمار ارزیابی کرده است. آوری نیز برنامه‌ریزی عمرانی را زمینه‌ای برای جذب و استخدام افراد حرفه‌ای ناراضی در سازمان برنامه می‌داند که دستگاه فربه دولت قادر به جذب و استخدام آنان نبود.
دیدگاهی دیگر استقرار نظام برنامه‌ریزی در ایران را در راستای برنامه اصل چهار ترومن تحلیل کرده و اقدامات این سازمان را عملا کارهایی دانسته که اداره اصل چهار قصد داشت صورت دهد. ترومن چهار اصل معروف خود را در ژانویه ۱۹۴۹/ دی ۱۳۲۷ زمانی که برای بار دوم به ریاست‌جمهوری انتخاب شد به کنگره اعلام کرد و چهارمین اصل آن را کمک به قابل‌دسترسی کردن پیشرفت علمی و صنعتی و کمک مالی و اقتصادی به‌منظور تسریع رشد کشورهای در حال توسعه قرار داد تا به این وسیله این کشورها را از افتادن در دام کمونیسم شوروی دور نگه دارد. بنابراین اصل چهار ترومن زمانی اعلام شد که برنامه هفت ساله در ایران تصویب و سازمان برنامه شکل گرفته بود. همچنین نخستین موافقت‌نامه هیات آمریکایی برای کمک فنی به ایران نیز در ۲۷ مهر ۱۳۲۹ به امضای گریدی سفیر آمریکا و رزم‌آرا نخست‌وزیر ایران رسید که تا پایان فعالیت اصل چهار در ایران تحت‌عناوین هیات عملیات اقتصادی آمریکا در ایران، اداره همکاری فنی آمریکا برای ایران و کمیسیون مشترک ایران و آمریکا فعالیت می‌کرد. البته آنچه در این خصوص لازم به مداقه است اینکه در بهمن ۱۳۲۹ ازسوی نخست‌وزیر، سازمان برنامه به‌عنوان مرکز اصلی اداره امور مربوط به اصل چهار و هماهنگ‌کننده اداره اصل چهار و دستگاه‌های دولتی قرار می‌گیرد که به‌نظر می‌رسد از مسوولیت تعریف‌شده برای سازمان برنامه در برنامه هفت ساله اول نشات گرفته باشد.
در میان دیدگاه‌هایی که زمینه استفاده از نظام برنامه‌ریزی در ایران را در راستای اهداف نظام سرمایه‌داری و خصوصا ایالات‌متحده می‌دانند آنچه بیشتر قابل مداقه است، مقابله با نفوذ کمونیسم از آغاز جنگ سرد در ۱۹۴۶ میلادی است. موضوعی که برخی تحقیقات جدید با نادیده گرفتن تلاش‌های نخستین ایرانیان در امر برنامه‌ریزی، تحولات جهانی پس از جنگ جهانی دوم، کسب آگاهی سیاسی توسط کشورهای توسعه‌نیافته، تلاش این کشورها در جهت توسعه و رقابت دو بلوک قدرت برای جذب کشورهای توسعه‌نیافته را زمینه‌ساز ظهور برنامه‌ریزی در ایران دانسته‌اند. سوای اینکه ایالات‌متحده طی جنگ جهانی دوم در راستای استراتژی مقابله با آلمان نازی اصلاحات گسترده‌ای در نظام حمل‌و‌نقل ایران و در تجهیزات شرکت نفت ایران و انگلیس به عمل آورد و کارخانه‌هایی برای مونتاژ هواپیما، کامیون و بشکه نفت ساخت، طی همین دوران نیز در جلوگیری از تلاش‌های شوروی برای به‌دست آوردن امتیاز نفت و افزایش نفوذ خود در آذربایجان در سال ۱۹۴۴م/ ۱۳۲۳ش از هیچ کوششی فروگذار نکرد.
جنگ سرد نیز که نتیجه رویارویی دو قدرت بزرگ جهانی آمریکا و شوروی بود تمامی معادلات سیاسی و اقتصادی نظام بین‌الملل را به‌خود معطوف کرد. ایران نیز در این رویارویی نقش مهمی داشت و سیاست قدرت‌های بزرگ طی این دوران در قبال ایران عمدتا براساس قواعد جنگ سرد تدوین و اجرا می‌شد. درواقع می‌توان شکل‌گیری حکومت‌های خودمختار کردستان و آذربایجان در ایران را نخستین نمود جنگ سرد دانست که از ایران شروع شد و ایالات‌متحده را متوجه خطر نفوذ کمونیسم در ایران کرد؛ موضوعی که از سالهای قبل از جنگ جهانی اهمیتی فوق‌العاده یافته بود. جالب آنکه انعقاد قرارداد با شرکت موریسن نودسن که نخستین حضور کارشناسی غرب در استقرار نظام برنامه‌ریزی در ایران بود، پنج روز پس از نجات آذربایجان در آذر ۱۳۲۵ صورت گرفت.
همان‌گونه که اشاره شد خاستگاه تاریخی برنامه‌ریزی، نظام کمونیستی و کشور روسیه بود که این کشور را از کسادی بزرگ مصون نگه داشت. ازسوی دیگر تحولات بین‌المللی و گسترش اندیشه دخالت دولت در اقتصاد، گرایش به برنامه‌ریزی در حوزه سرمایه‌داری با هدف اشتغال کامل را نیز موجب شده بود. به این ترتیب تحولات اقتصادی بین دو جنگ و پس از آن تا پایان جنگ جهانی دوم، شکل‌گیری دو شیوه برنامه‌ریزی کمونیستی و غربی با ویژگی‌های خاص هر یک را به‌دنبال داشت. بنابراین قرن بیستم، اوج توجه به مفهوم و نقش برنامه‌ریزی محسوب می‌شود و تبلور تمایل به دنبال کردن توسعه اقتصادی، در پذیرش تقریبا عام برنامه‌ریزی به‌عنوان مطمئن‌ترین و مستقیم‌ترین راه دست یافتن به پیشرفت اقتصادی بود. چنان‌که طی این دوران بیش از هر زمان دیگری شاهد تاکید و امعان‌نظر در کاربرد برنامه‌ریزی به‌منظور توسعه اقتصادی و اجتماعی هستیم. پس از آنکه کشورهای در حال توسعه به‌منظور بهبود اوضاع اقتصادی به برنامه‌ریزی روی آوردند؛ ناچار یکی از دو شیوه فوق را الگو قرار دادند. تجربه موفق شوروی در برنامه‌ریزی موجب شد تا برنامه‌ریزی در بسیاری از کشورها ازجمله ایران هواخواهانی بیابد. در این میان بلوک غرب و تکیه‌گاه اصلی ایدئولوژیک آن یعنی ایالات‌متحده در راستای مبارزه با نفوذ کمونیسم برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران را که از سال‌ها قبل میان روشنفکران جوانه زده و به‌تدریج همگام با تحولات بین‌المللی در میان سایر اقشار جامعه نیز طرفدارانی یافته بود تحت‌کنترل درآوردند.
رواسانی می‌نویسد: «مساله این بود که این برنامه‌ها در جهت احتیاجات استراتژی جهانی آمریکا و در مبارزه علیه جنبش‌های ضداستعماری و توسعه نفوذ دولت شوروی تنظیم و به‌دست عوامل استعمار یا نمایندگان مستقیم سرمایه‌های خارجی اداره شوند.» درواقع کوشش کشورهای توسعه‌یافته خصوصا آمریکا در برخورد با پدیده توسعه‌نیافتگی برآمده از فضای پس از جنگ جهانی دوم در راستای ممانعت از پذیرش نظام سوسیالیستی توسط کشورهای توسعه‌نیافته قرار داشت. اعتقاد دین آچسون، وزیر امور خارجه ایالات‌متحده آن بود که توسعه اقتصادی بهترین امید ایران برای حفظ استقلال سیاسی خود است و سیاست اعلام‌شده ما برای ارائه کمک اقتصادی باید به‌طور کامل به اجرا درآید. به‌نظر می‌رسد که در اینجا مقصود آچسون ممانعت از توسعه نفوذ کمونیسم در ایران بود. درنهایت گرچه نمی‌توان از نقش بسیاری از عوامل خارجی در تسریع و تا حدودی هدایت روند استقرار نظام برنامه‌ریزی در ایران چشم پوشید، اما آغاز این فرآیند کاملا ایرانی بود. با این همه می‌توان گفت برنامه‌ریزی و سازمان برنامه اهدافی نبودند که متعاقب خواست، اراده و فشار عوامل بیگانه به ایران تحمیل شده باشند.
