نگاهی به اصلاحات اقتصادی قبل از جنگ جهانی دوم
فرازوفرود ایده برنامه‌ریزی در ایران
میلسپو می‌نویسد: ایرانیان می‌دانستند که اصلاحات مالی شرط قبلی هرگونه پیشرفت داخلی و ترقی کشور است. مجلس اصلاح کلاف سردرگم نظام مالی ایران را ضمن توجه به رقابت‌های استعماری دول خارجی در آبان ماه ۱۲۸۹ با استخدام مستشار مالی از آمریکا جهت سامان بخشیدن به اوضاع آشفته خزانه‌داری «قرون وسطایی» کشور مورد توجه قرار داده بود. ضرورت اصلاحات مالی و جلوگیری از حیف‌و میل اموال عمومی در بیانیه رهبر سیاسی کودتای سوم اسفند، که در واقع اولین برنامه دولتی در دوره قاجار محسوب می‌شود، نیز مورد تاکید قرار گرفته است. همچنین توجه نمایندگان مردم به اصلاحات اقتصادی در مجلس پنجم منجر به تشکیل کمیسیون شش نفره اقتصادیات برای حل مسائل و مشکلات اقتصادی بعضا با حضور مسوولان اقتصادی کشور شده بود.
دیکتاتوری رضاشا، روند اصلاحات اقتصادی را دگرگون ساخت. برنامه‌های اقتصادی رضاشاه باهدف تبدیل ایران از فروپاشی به سوی امنیت و استحکام فرآیند اصلاح و نوسازی را به شکل اقتدارگرایانه و از بالا در ابعاد گسترده‌تری ادامه داد. تأسیس وزارت اقتصاد ملی در دوره رضاشاه در همین راستا قابل ارزیابی و مداقه است.هر چند تبعات اجتماعی اصلاحات اقتصادی وی از جهاتی برای توسعه اجتماعی- سیاسی کشور بیش از توسعه اقتصادی آن اهمیت داشت، رضاشاه، در هنگام افتتاح مجلس هشتم اظهار امیدواری کرده بود که پارلمان جدید اقتصادی خواهد بود.
نخستین سابقه برنامه‌ریزی توسعه در ایران که به‌زعم بسیاری به دنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای مالیه او به اصلاحات اقتصادی صورت گرفت، تنظیم یک برنامه عمرانی هفت ساله برای کشور و ارائه آن در کتابی مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی است. مهندس علی زاهدی نخستین اندیشمندی است که یک برنامه هفت ساله را با آغازی در سال ۱۳۱۱ برای ایران پیشنهاد کرد. وی می‌نویسد: به طور خلاصه نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته مالی، فنی و اداری صنایع را رسم کرده از اقدامات متشتت و بی‌اساس و بی‌رویه جلوگیری کرده باعث شود با قلیل استعداد مالی که ما داریم منتها نتیجه عملی را پس از چند سال به دست آوریم. در اینجا آنچه لازم به مداقه است نحوه ارائه ایده برنامه‌ریزی از سوی زاهدی است؛ زیرا به رغم آنکه زاهدی بعدها پس از تشکیل نخستین شورای اقتصاد عضو این شورا بود اما وی اندیشه خود را صرفا به صورت یک پیشنهاد علمی ارائه کرده و مورد توجه و امعان نظر هیچ یک از مقامات و مسوولان وقت قرار نگرفته و در شورای اقتصاد نیز مطرح نشد. به این ترتیب امکان تحلیل و ارزیابی عکس‌العمل دستگاه حاکمه در خصوص طرح زاهدی وجود ندارد.
در سال ۱۳۱۶ نخستین اقدام جدی و عملی در راستای برنامه‌ریزی تاسیس شورای اقتصاد به پیشنهاد اداره کل تجارت بود که وظیفه طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن را به عهده داشت. شورای اقتصاد به رغم تشکیل چند جلسه و بررسی برخی مسائل کشور نظیر کمبود کارگر برای توسعه صنایع و کشاورزی، موارد بهداشتی و مسائل عمرانی کارون در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد جدا از اینکه موافقت رضاشاه را در بادی امر کسب کرده بود بدون آنکه موفق به تنظیم برنامه‌ای شود با شکست مواجه شد. ابوالحسن ابتهاج که ریاست دبیرخانه شورای اقتصاد را بر عهده داشت علت شکست آن را عدم اعتقاد محمود بدر وزیر مالیه وقت به برنامه‌ریزی و از همه مهم‌تر عدم اعتقاد رضاشاه به تمرکز کارهای عمرانی می‌داند و یادآور می‌شود: به عقیده او [رضاشاه] کلیه کارهایی که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی ایران لازم بود به عمل آید باید به ابتکار و دستور او باشد. ابتهاج همچنین در سال ۱۳۱۸ پیشنهاد خود مبنی بر تمرکز کارهای اقتصادی و داشتن برنامه را به نخست‌وزیر وقت احمد متین‌دفتری ارائه کرد، لیکن جوابی دریافت نکرد. بعدها متین دفتری عدم دریافت پاسخ از دفتر رضاشاه را دلیل بدون جواب ماندن نامه ابتهاج بیان کرده بود. به این ترتیب متاثر از طرز عمل دیکتاتوری رضاشاه، که تجلی این‌گونه افکار را در قالب نهادهای مستقل برنمی‌تافت، هرگونه فکر برنامه‌ریزی طی این دوران به مقصود نرسیده و با شکست مواجه می‌شد.
تحولات منجر به استقرار نظام برنامه‌ریزی و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران ضرورت اصلاح مالی و اقتصادی در ایران پس از کناره‌گیری رضاشاه از سلطنت همچنان احساس می‌شد امری که مردم و جامعه ایران نیز به آن واقف بودند. چنان که به قول میلسپو: خود ایرانی‌ها معمولا جزء اولین کسانی هستند که به نابسامانی‌های مالی و اداری خود اقرار می‌کنند. نابسامانی‌های مالی که استخدام مستشار به منظور اصلاح اوضاع مالی ایران را ضروری می‌نمود پس از پانزده، سال دوباره میلسپو را به ایران آورد. به‌رغم اینکه طی این دوران افراد تحصیلکرده و متخصص در کشور وجود داشتند که قادر به گرداندن چرخ لنگ اقتصاد ایران بودند اما سابقه خوب میلسپو و شاید هم اعمال نفوذ آمریکا، که در آن موقع به دلیل کمک‌های بی‌‌دریغ خود به متفقین سِمت سروری داشت دوباره دولت ایران را قانع کرد تا میلسپو را برای اداره امور مالی استخدام کند. این ماموریت میلسپو در راستای ارائه برنامه‌ای برای مدیریت اقتصاد ایران در این زمان تاثیر مثبتی از خود برجای نگذاشت.
روزنامه اطلاعات در مرداد ۱۳۲۳ در سلسله مقالاتی تحت عنوان اقتصاد بعد از جنگ و ایران به قلم دکتر علی‌اکبر اخوی ضمن انتقاد از عدم توجه به اقتصادیات و نبود سودای شایستگی در امور اقتصادی به تلاش مکرر خویش در گوشزد کردن نتایج شوم بی‌نقشگی و بی‌توجهی به اصول اقتصادی توجه می‌دهد. پانزدهم فروردین ۱۳۲۵ همین روزنامه در مقاله‌ای دیگر ضمن اشاره به تکرار موضوع برنامه‌ریزی در گذشته، نخستین شرط اجرای اصلاحات اساسی در کشور را داشتن برنامه و هدف و تاکتیک از سوی دولت بیان می‌کند. همچنین چند روز بعد در ۲۲ همین ماه روزنامه اطلاعات در مقاله‌ای تحت عنوان نقشه پنج ساله نوشت از مدت‌ها پیش ما هر وقت درباره اصلاحات کشور بحث کردیم متذکر شدیم که برای اصلاحات نقشه و برنامه عمل چند ساله لازم است و بدون نقشه و برنامه ممکن نیست که بتوان اصلاحاتی را که لازم است در این کشور عمل کرد و مردم را از فقر فاقه و مشکلات گوناگون مادی و معنوی نجات داد. بنابراین به تدریج توجه به موضوع برنامه‌ریزی برای ترسیم آینده اقتصادی و اجتماعی از میان روشنفکران و افراد تحصیل کرده به میان عامه مردم نیز آمده و به یک مساله فراگیر تبدیل شده بود. چنان که یکی از موضوعات مهم روزنامه‌ها شده و جراید به آن پرداخته بودند.
طی قرن بیستم متاثر از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بین‌المللی، روند توسعه فکر برنامه‌ریزی و نهادسازی در راستای برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی در ایران نیز تشدید شد. اگرچه در ایران مکتب اقتصادی کلاسیک و تئوری دست نامرئی بازار هیچ‌گاه حاکم نبود و دولت همواره نقش مستقیم در اقتصاد داشت، اما شکل‌گیری و گسترش دیدگاه‌های کینز در نظام سرمایه‌داری تحولات اقتصادی ایران را نیز متاثر ساخت. همچنان که فرمانفرمائیان می‌گوید: تز سازمان برنامه و ما این بود که به وسیله دولت می‌توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم.
در دوران مورد بحث به رغم بهبود درآمدهای ارزی کشور، اوضاع اقتصادی رو به وخامت گذاشت. لذا اصلاحات اقتصادی برای بهبود سطح زندگی و موقعیت سیاسی ایران ضروری به نظر می‌رسید؛ بنابراین در ۲۳ مرداد ۱۳۲۳ ه ش در کابینه ساعد با تشکیل مجدد شورای اقتصاد دوباره طرح برنامه‌های اقتصادی به منظور تثبیت وضعیت اقتصادی کشور آغاز شد. این شورا که این بار شورای‌عالی اقتصاد خوانده شد، مرکب از ۲۴ نفر شامل ۱۸ نفر از افراد مطلع و بصیر در امور اقتصادی به پیشنهاد نخست‌وزیر بود که توسط هیات وزیران برای مدت ۳ سال و ۶ نفر دیگر با اکثریت دو ثلث آرا ۱۸ نفر مزبور برای همان مدت تعیین می‌شدند. ریاست عالیه شورا نیز با شخص نخست‌وزیر بود؛ اما شورای‌عالی اقتصاد نیز همانند شورای اقتصاد پیشین دستاورد چندانی نداشت. در این زمان بهبود وضع کارخانه‌های دولتی توسط بانک صنعتی و معدنی پیگیری می‌شد. بنابراین می‌توان گفت این بانک عملا وظایف سازمان برنامه بعدی را انجام می‌داد. همچنان که رضا نیازمند می‌گوید: در مراجعت از آمریکا متوجه شدم که بنگاه صنعتی و بانک صنعتی همه تعطیل شده و به جای آن سازمانی به نام سازمان برنامه تشکیل شده است. شمیم نیز یادآور می‌شود پس از تصویب لایحه برنامه هفت ساله اول سازمان برنامه به وجود آمد و وظایف بانک صنعتی و معدنی ایران به عهده سازمان برنامه گذاشته شد.
طی همین دوران ابتهاج که سال‌ها مشوق و هوادار اصلی برنامه‌ریزی بود و در پشت صحنه غالب افت و خیزهای استقرار برنامه‌ریزی در ایران حضور داشت، در نامه‌ای به نخست‌وزیر وقت محسن صدر (صدرالاشراف) لزوم تهیه برنامه را به منظور بهبود اوضاع کشور گوشزد کرد. آن‌گونه که ابتهاج می‌گوید این نامه نیز با کارشکنی محمود بدر وزیر دارایی سرانجامی نیافت. نخست‌وزیری قوام در بهمن ۱۳۲۴ قدمی تازه به سمت برنامه‌ریزی بود. ابتهاج مجددا اهمیت برنامه‌ریزی را برای قوام و سهام‌السلطان بیات وزیر مالیه بیان کرد. در شرایطی که تداوم حضور نیروهای کمونیسم در ایران آینده مبهمی را برای کشور رقم زده بود قوام و اعضای کابینه‌اش به نظرات ابتهاج نسبت به برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی اقبال بیشتری نشان دادند. ابتهاج به اعضای دولت اعلام کرد که صرف‌نظر از اینکه چه اتفاقی رخ داده است، تنها راه نجات ایران برنامه‌ریزی است. کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی که در این زمان به فرمان قوام تشکیل شد؛ سوای همکاری وزارتخانه‌های داخلی، در صورت نیاز امکان بهره‌گیری رایگان از کمک‌های فکری کمیته اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد و استفاده از مساعدت کارشناسان این کمیسیون برای مشاوره و کمک به تدوین برنامه‌ها را داشت. سرانجام هیات وزیران براساس پیشنهاد وزارت دارایی در هفدهم فروردین ۱۳۲۵ طی تصویب‌نامه‌ای هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور را به دبیر کلی دکتر علی امینی و به ریاست وزیر دارایی تشکیل داد. چند روز بعد از تشکیل این هیات، وزارت امور خارجه گزارش حسین علا سفیر ایران در واشنگتن مبنی بر ضرورت اصلاحات اقتصادی در کشور را در جهت مطالعه لازم برای آنها فرستاده بود. همچنین گرشام مستشار اقتصادی وزارت دارایی نیز درباره نحوه استفاده از سرمایه خارجی برای پیشرفت اقتصاد کشور با امینی دبیرکل هیات مکاتبه کرده است. حاصل کار هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی پس از سه ماه تشکیل هیات عالی برنامه در نوزدهم مرداد ۱۳۲۵ با تصویب هیات وزیران بود. مواد اول، دوم و سوم تصویب‌نامه به ترکیب هیات عالی برنامه اشاره داشت و ماده چهارم آن شرح وظایف این هیات بود که ریاست عالیه آن به عهده نخست‌وزیر بود. در واقع می‌توان این تصویب‌نامه را نخستین و مهم‌ترین گام در جهت تشکیل سازمان برنامه در ایران دانست.
پس از آنکه پیش‌نویس برنامه هفت‌ساله از سوی هیات عالی برنامه به هیات وزیران ارائه شد عدم توانایی مالی کشور در اجرای این برنامه دولت ایران را بر آن داشت تا به پیشنهاد ابتهاج از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه وام بگیرد. بنابراین در سوم آبان ۱۳۲۵ سفارت ایران در واشنگتن تقاضای ۲۵۰ میلیون دلار وام را تسلیم مقامات بانک کرد. بانک نیز در پاسخ متذکر شده بود که متقاضی وام باید نوع و هزینه کارهایی که قرار است انجام بگیرد، برنامه مصرف سالانه و نحوه استرداد وام را تشریح کند. یوجین بلک رئیس بانک در این خصوص می‌گوید: بانک به همین اندازه به محیط اقتصادی کشوری که وام می‌گیرد توجه دارد. بانک در مذاکرات مربوط به وام همواره درخواست‌کننده را به تسویه دیون معوقه خارجی و اتخاذ یک سیاست سالم اقتصادی و مالی و تبدیل سرمایه‌گذاری عمومی به وسیله‌ای برای به جریان انداختن سرمایه خصوصی، نه وسیله‌ای برای کارشکنی در راه آن، ترغیب کرده است؛. این موضع بانک موجب شد تا توسعه در خاورمیانه پس از جنگ را مجموعه‌ای از طرح‌های سرمایه‌گذاری بخش عمومی به عنوان پیش‌شرطی برای دریافت کمک از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه و دولت آمریکا محسوب کنند. به عبارت دیگر، برنامه‌ریزی و گرایش به آن خصوصا در کشورهای در حال توسعه پس از جنگ جهانی دوم به سفارش آژانس‌های کمک بین‌المللی نظیر بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه نسبت داده شده است. سازمان‌هایی که اساسا شکل‌گیری آنها در راستای اهداف جهان سرمایه‌داری قابل ارزیابی است.
به‌رغم اینکه دولت ایران نتوانست هیچ‌گونه وامی از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه دریافت کند اما در راستای تامین نظر بانک در تاریخ ۲۶ آذر ۱۳۲۵ هفدهم دسامبر ۱۹۴۶ با شرکت مهندسان مشاور موریسن نودسن وارد مذاکره و عقد قرارداد شد.
نمایندگان شرکت مزبور تحت دستور و مساعدت ابوالحسن ابتهاج که از طرف قوام به عنوان نماینده رسمی دولت ایران در امور مربوط به قرارداد تعیین شده بود، به ایران آمدند. آنها با تامین امکانات لازم از منابع مختلف پس از مطالعه طرح پیشنهادی ایران و تحقیقات گوناگون، در سه ماه دوم سال ۱۳۲۵ ش گزارشی با عنوان برنامه توسعه و عمران ایران به دولت وقت تسلیم کردند. به این ترتیب نقش بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه و انعقاد قرارداد با شرکت آمریکایی در این زمان موجب شد ایجاد سازمان برنامه در ایران را پس از جنگ جهانی به آنها نسبت دهند.
گزارش شرکت موریسن نودسن مبنایی برای تهیه برنامه عمرانی اول شد که دکتر حسن مشرف‌نفیسی از سوی قوام در آبان ۱۳۲۶ با سمت وزیر مشاور و معاون نخست‌وزیر و با همکاری هیات عالی برنامه مامور عملیاتی کردن آن شد. برنامه اولیه معروف به گزارش مشرف‌نفیسی که حاوی خلاصه نظریات هیات عالی برنامه بود در اردیبهشت ۱۳۲۷ پس از تصویب در دولت حکیمی به مجلس ارائه شد. مجلس نیز لایحه برنامه را در کمیسیونی به ریاست امیراشرف افخمی و با حضور مشرف‌نفیسی و ابتهاج بررسی کرد. در حالی که لایحه برنامه در مجلس در دست بررسی بود در شهریور ۱۳۲۷ دولت با تصویب ۲۵ میلیون ریال اعتبار جهت تکمیل کارهای سازمان موقت برنامه، اداره‌ای به نام اداره کل برنامه به ریاست مشرف‌نفیسی تاسیس کرد. لایحه برنامه نیز در بهمن‌ماه ۱۳۲۷ اندکی پس از برکناری مشرف‌نفیسی از ریاست اداره کل برنامه و در نخست‌وزیری ساعد تصویب شد. ابتهاج در خصوص تغییر و ترمیم دولت طی فرآیند تصویب برنامه می‌نویسد: در مدت نزدیک به سه سال و نیم از اولین تقاضای کتبی من از دولت دایر بر تنظیم برنامه عمرانی تا تاریخ تصویب لایحه برنامه هفت ساله در مجلس یعنی از شهریور ۱۳۲۴ تا بهمن ۱۳۲۷، شش کابینه روی کار آمدند، شش بار دولت‌ها ترمیم شدند و هشت بار وزیر مالیه تغییر کرد. در تمام این مدت اشخاص بدبین مایوس که با نهایت تاسف اکثریت طبقه حاکمه را تشکیل می‌دادند، از انتقاد و منفی‌بافی و ایجاد بدبینی نسبت به برنامه عمرانی خودداری نمی‌کردند. ماده ۸ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس شورای ملی، تشکیل سازمان برنامه را پیش‌بینی کرده بود.
منبع: تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامه‌ریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ۱۳۲۷-۱۳۰۴ هجری شمسی)
نوشته علی شهروند، حبیب‌الله سعیدی‌نیا
