اصلاح نظام اداری ایران در عصر قاجار
گذار از نظام سیاسی سنتی به دیوان‌سالاری مدرن
سیر اصلاح نظام اداری قاجار تا عصر مشروطه
عصر قاجار را باید دوره گذار از نظام سیاسی ایلی و دیوان‌سالاری سنتی به نظام سلطنتی و دیوان‌سالاری مدرن نامید. در این عصر به دلیل رابطه با غرب و رفت و آمد روشنفکران ایرانی، در سیستم اداری ایران تغییر و تحولاتی رخ داد.
اولین‌بار پس از آنکه ناکارآمدی نظام سیاسی ایلی و دیوان‌سالاری سنتی بر حکومت قاجار و شخص فتحعلی‌شاه آشکار شد بنا به توصیه عباسمیرزا نایب‌السلطنه و عناصر دیوان‌سالار اصلاح‌طلب، تحولی در دستگاه دیوان‌سالاری سنتی قاجار به‌وجود آمد و پیامد اصلی آن تشکیل وزارتخانه‌های جدید به‌منظور سامان بخشیدن به معضلات گوناگون سیاسی و اقتصادی مملکت بود. براساس گزارش‌های سیاحان و سفرنامه‌نویسان متعددی که در عصر قاجار به ایران رفت و آمد داشتند، کارکنان ادارات و وزارتخانه‌ها از هر وسیله و عنوانی برای رسیدن به اهداف شخصی دریغ نورزیده و بیشتر استخدامی‌ها بدون‌توجه به تخصص و ضوابط خاصی بوده است. در ابتدای پادشاهی فتحعلی‌شاه قاجار، عالی‌ترین مقام دربار «صدراعظم» بود که کلیه امور داخلی و خارجی کشور و تمام ادارات دولتی را زیرنظر داشت. در این میان، دزدی نیز به‌شدت در دستگاه دولتی رایج بود. فتحعلی‌شاه قاجار پس از عزل و به قتل رساندن صدراعظم حاج‌ابراهیم‌خان کلانتر، تصمیم گرفت تشکیلات دیوانی و لشکری را به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای توسعه دهد. وی امور مملکت را به چهار نفر یعنی میرزا‌شفیع اعتمادالدوله، حاجی‌میرزا محمدحسین امین‌الدوله اصفهانی مستوفی‌الممالک، میرزا رضاقلی نوایی منشی‌الممالک و میرزا هدایت تفرشی وزیر‌لشکر واگذار کرد.
پس از انتخاب وزرای چهارگانه، هرکدام از آنها نیز چند نفر را وارد خدمات دولتی کردند و دستگاه اداری مملکت بیش از پیش بدون هدف و کارآیی گسترش چشمگیری یافت، چنان‌که حاج‌محمد‌حسین اصفهانی که ابتدا به کاه‌فروشی اشتغال داشت با تملق و به‌طور تصادفی توانست به بالاترین مقامات دولتی برسد. به گفته هدایت «... چاکرانش صاحب دولت و ثروت شدند و هر‌یک به حکومتی و خدمتی ممتاز آمدند.»
بنابراین تقسیم کار بین چهار دیوان‌سالار مشکلی از سیستم اداری ایران حل نکرد زیرا وزرای چهارگانه هرکدام به مسیری رفتند. با وسیع‌شدن تشکیلات اداری، موقعیت اجتماعی طبقات عالی‌رتبه دیوان‌سالاری نیز ترقی کرد تا جایی‌که به‌تدریج بسیاری از رهبران قبایل و زمین‌داران وارد دستگاه اداری شدند، چراکه مناصب عالی‌رتبه حکومتی راهی برای کسب ثروت تلقی می‌شد.
باید توجه داشت در ایران مانند دیگر جوامع آسیایی، کانون اصلی اندیشه‌های اصلاح‌طلبانه نخست در دستگاه دولت به‌وجود آمد و نوآوران اولیه از میان زمامداران و وزیران برخاستند که مسوولیت اداره کشور را بر عهده داشتند.
در زمان حکومت فتحعلی‌شاه قاجار، عباسمیرزا به‌همراه قائم‌مقام فراهانی گام‌های نخستین را برای نوسازی دستگاه‌های اداری، شناساندن تعلیم و تربیت نوین و فرهنگ اروپایی برداشتند. تمایلات اصلاح‌طلبانه عباسمیرزا که بعدها توسط امیرکبیر دنبال شد موجب نارضایتی کسانی شد که بدون هیچ‌گونه لیاقت و شایستگی به‌طور موروثی بر مناصب تکیه زده بودند، بنابراین آنان را به توطئه و کارشکنی علیه وی برانگیخت. نکته جالب‌توجه در رابطه با اصلاح‌گران اداری عصر قاجار این است که مخالفان با برچسب زدن، آنها را از میان بر‌می‌داشتند چنان‌که عباس میرزا از برادرش محمدعلی میرزا شکوه می‌کند که ایشان با برچسب زدن به وی، اصلاحاتش را مغایر با آداب و رسوم اسلامی می‌داند. بنابراین دیگر اصلاح‌طلبان اداری نیز که در ادامه به آنها خواهیم پرداخت به علت سیستم فاسد و ناکارآمد عصر قاجار با وجود تلاش فراوان نتوانستند کار چندانی از پیش ببرند. در دوره محمدشاه قاجار نیز قائم‌مقام فراهانی به‌عنوان صدراعظم، همچنان در پی اصلاح نظام اداری بود ولی با دسیسه‌چینی و توطئه‌های اطرافیان شاه، به‌ویژه حاج‌میرزا آقاسی، در این راه ناکام و سرانجام کشته شد. با آغاز صدارت حاج میرزا آقاسی اوضاع اداری ایران بیش از گذشته رو به انحطاط رفت. در زمان وی عده زیادی بدون استحقاق و بدون اینکه خدمتی انجام دهند از دستگاه دولت با عناوین مختلف حقوق، مستمری و پاداش می‌گرفتند. هر وقت ماموران کشوری و لشکری از حاج‌میرزا آقاسی درخواست اضافه‌حقوق و پاداش می‌کردند بی‌چون و چرا با تقاضای آنها موافقت می‌شد و اگر اقدامات اصلاح‌گرایانه امیرکبیر نبود یقینا سلسله قاجار منقرض و ایران تجزیه و به حکومت‌های کوچک تقسیم می‌شد. در اواخر سلطنت محمدشاه اوضاع اداری به‌حدی وخیم بود که خزانه دولت هیچ قسم نقدینه‌ای در اختیار نداشت و از پرداخت حقوق مستخدمین دولت ناتوان گشته و سررشته امور به گونه‌ای متلاشی شده بود که اگر اجل گریبان محمدشاه قاجار را نمی‌گرفت و امیرکبیر روی کار نمی‌آمد استقلال و حاکمیت ایران به مخاطره می‌افتاد. بعدها دو سال طول کشید تا امیرکبیر، مملکت از‌هم‌گسیخته دوره صدارت حاج میرزا آقاسی را سروسامان دهد.
همزمان با سلطنت ناصرالدین‌شاه قاجار فساد اداری چنان در شئونات مختلف حکومت قاجار ریشه دوانیده بود که دیوانیان و کارمندان حکومت برای انجام هر عمل ساده اداری درخواست علنی رشوه می‌کردند. آنان این مبلغ را حق‌مسلم و بدیهی خود پنداشته و هیچ ترس و بیمی هم از این کار نداشتند. این مساله موجب شد افراد طماع و فاسد بدون گرفتن هیچ حقوق مشخص و رسمی به کارهای اداری و دولتی مشغول شوند و حتی حاضر بودند ماهانه مبلغی را به روسای خود بدهند تا آنها را در زمره کارمندان دولت محسوب کنند.
طبق گزارش سفرنامه‌نویسان خارجی عصر ناصری، از طریق القاب که وسیله‌ای برای ورود به قصر سلطنتی بود، همه می‌خواستند با دسیسه و هزار دوز و کلک نزد ظل‌الله جایی برای خود دست و پا کنند. در اطراف شاه پیشخدمت‌های فراوانی بودند که حاضر نبودند موقعیت و سمت خود را در دربار با قبول حکومت‌ها در ایالت‌ها عوض کنند. این پیشخدمت‌ها مانند وزیران و سایر مقامات عالی، هر یک دستگاه عریض و طویلی داشتند و از آن سوءاستفاده می‌کردند.
اعطای لقب به مقامات کشوری که از دوران قبل مرسوم شده بود روشی برای دادن رشوه به شاه و صدراعظم در دوره ناصری بود. در دوره ناصرالدین‌شاه بعد از خالی شدن خزانه دولت، باز لقب‌فروشی و مملکت‌فروشی از سر گرفته شد. وی برای جبران کسری‌بودجه سالی یک‌مرتبه اغلب حکام را عوض می‌کرد و هرکس بیشترین پول را می‌داد ایالات را به وی می‌داد. آنها نیز برای پرداختن این مبلغ هنگفت، کارهای اداری حکومت مرکزی یا حکومت‌های جزء خود را به اشخاص متمول دارای هر صفت که باشد، می‌فروختند.
در این دوران هرکس از فساد اداری شکایت می‌کرد به گفته یحیی دولت آبادی؛ «به فساد عقیده متهم می‌شد و می‌گفتند طرف بابی است. به این دلیل از ترس تهمت فساد عقیده کسی جرات شکایت از مظالم درباریان و صاحب‌منصبان اداری را نداشت.» میرزا آقاخان کرمانی در حکایتی که بازگوکننده نظام اداری فاسد ایران در عصر قاجار است، می‌گوید: «یکی از وکلای ایران به دربار شاهی، دزدی را دید که به معرض قتل می‌بردند. گفت: در حقیقت این دزد را کشتن مستوجب است، زیرا بدون لباس رسمی و منصب دولتی دزدی می‌کند.»
با این اوصاف دومین دوره اصلاحات در نظام اداری ایران توسط امیرکبیر صدراعظم ناصرالدین شاه با کمال تهور و شجاعت صورت گرفت و مهم‌ترین اقدامات وی در این راستا عبارت بودند از: تعیین مشاغل و میزان حقوق و مقرری هر شغل، مبارزه جدی با تنبلی و کاهلی کارمندان دولت، جلو‌گیری از رشوه‌خواری، نظارت دقیق بر اعمال کارکنان عالی‌رتبه دولت و والیان و حکام ولایات، قطع مستمری نابجای درباریان و شاهزادگان. امیرکبیر معتقد بود که زمام امور باید در دست حکمرانان مقتدر و باتدبیری باشد که غرضی از حکومت جز خدمت به کشور و ملت خود نداشته و در پی منظوری جز نفع عام و مصلحت مملکت خود نروند.
وی تصور می‌کرد اگر حقوق ماهیانه منظم به مستخدمین دولت پرداخت شود، فساد عظیم رشوه در سیستم اداری ایران از بین خواهد رفت، غافل از اینکه پس از مدت کوتاهی، کارشکنی‌ها و اعتراضات ماموران دولت نسبت به این اقدام وی شکل گرفت.
در زمان صدارت امیرکبیر خرابی اوضاع مستخدمین اداری و شاهزادگان به‌حدی بود که عده زیادی بدون انجام کوچک‌ترین خدمتی مقرری‌های گزاف و بیجا می‌گرفتند. وی دریافت وضع تمام ادارات مغشوش و به بدترین نوعی اداره می‌شود، لذا برای حل این مساله با همت و پشتکاری ستودنی، هیاتی از مستوفیان تحت‌نظر میرزایوسف مستوفی‌الممالک که وزارت استیفا را برعهده داشت، تشکیل داد تا صورت دخل و خرج مملکت را به دقت تنظیم کنند تا بتواند طبق آن تصمیم بگیرد. وقتی امیرکبیر به کسری بودجه پی برد، برای توازن بودجه از حقوق کسانی که از خزانه دولت مواجب دریافت می‌داشتند- از شخص خود گرفته تا کوچک‌ترین مستخدم کشوری - به تناسب مبلغی را کاست.
امیرکبیر به دلیل اصلاحات و اقداماتش نفوذ فوق‌العاده‌ای در کلیه امور مملکتی اعم از کشوری و لشکری کسب کرد، لذا مورد بغض و حسد درباریان و اطرافیان شاه قرار گرفت، به‌خصوص پس از کاهش مستمری‌های گزاف و عایدات نامشروع و مداخل بزرگان و صاحبان نفوذ و به قول آدمیت؛ وقتی عنصر فساد اداری را از بین برد، در برابر وی صف‌آرایی کردند و در برانداختنش کوشیدند.
پیتر آوری حتی مخالفت برخی از طبقات مذهبی با اصلاحات امیرکبیر را از دلایل سقوط وی می‌داند. سرانجام به‌خاطر غرض‌ورزی و ضرر رسیدن به برخی دولتمردان و کارکنان اداری، با کشتن امیرکبیر اصلاحات اداری همانند ادوار گذشته ناکام ماند و برای یک دوره طولانی تا روی کار آمدن میرزاحسین‌خان سپهسالار پرونده اصلاحات اداری تقریبا بسته شد. پس از مرگ امیرکبیر دوباره همه مستخدمین دولت می‌خواستند شانه از زیر بار وظیفه خالی کنند و بزرگ‌ترین اندیشه آنها این بود کار لازم و مربوط به خود را انجام ندهند و چون دولت به مستخدمین ادارات حقوق منظمی نمی‌داد، بنابراین مستخدمین ادارات مجبور بودند دزدی کرده و رشوه بگیرند. گوبینو، وزیر مختار قرات که همزمان با صدارت میرزا آقاخان نوری سه سال در ایران بود، اعتقاد داشت یکی از عیوب نظام اداری ایران رشوه‌گیری است و قطع ریشه آن را کاری بسیار مشکل و بلکه محال می‌داند. در این دوره رشوه‌گیری به قدری رایج است که از شاه گرفته تا آخرین مامور جزء، رشوه می‌گیرد و در عین حال هیچ کس هم اعتراض نمی‌کند، گویی تمام ماموران و مستخدمین ایرانی از بالا تا پایین همپیمان شده‌اند تا موضوع را مسکوت بگذارند. در واقع همه بدون توجه به منافع مملکت به فکر سود شخصی بودند و به قول «هانری رنه» افراد همگی در هرج‌ومرج زندگی می‌کردند.
پس از عزل امیرکبیر، میرزا آقاخان نوری به جای وی به صدراعظمی رسید که به علت بی‌کفایتی، هر آنچه امیر کبیر در زمینه سروسامان دادن به امور اداری و حکومتی انجام داده بود، از بین برد. در شرح اقدامات نابجا و نابخردانه میرزا آقاخان نوری در امور دولتی، خورموجی در «حقایق الاخبار» می‌نویسد: «چون در رعایت خویش و تبار بی‌اختیار بود، اولاد و برادرزادگان و منسوبان بل همسایگان ایشان بلکه اهالی نور و کجور را حتی‌المقدور حاکم بلاد گردانید و ما‌لک‌الرقاب عباد آنها و همچون سیل سبا و صرصر عاد و ثمود رو به ممالک ایران نهادند. هر جا احمقی بود از شراب هوش‌ربای دولت مست آمد و هر کجا ابلهی بود با عیش و نعمت همدست گردید. تعدی در مملکت لازم و تصرف در ما‌ء و رماء مظلومین را لازم شمردند و هر ناحیتی از ایران به تصرف بی‌دینان بود ویران شد. در مواجب و مستمریات ولایت قبض و بسط صدر اول و ثانی از دست داد.»
سرانجام میرزا آقاخان نوری در ۲۰ محرم ۱۲۷۵ه.ق پس از هفت سال صدارت توسط ناصرالدین شاه به علت ناتوانی در اداره امور و ترویج فساد در دستگاه حکومتی عزل شد. پس از آن ناصرالدین شاه خواهان داشتن صدراعظم نبود و فاصله بین ۱۲۷۵ تا ۱۲۸۸ ه.ق یعنی تا زمان انتصاب میرزا حسین‌خان سپهسالار، شاه به مدت ۱۳ سال بدون داشتن صدراعظم حکومت کرد و نهادهای جدیدی همچون مجلس، مصلحت‌خانه، شورای دولتی و فراموشخانه تاسیس و برچیده شدند و ساختار دیوانی همچنان شاهد بی‌ثباتی بود. در این برهه زمانی به علت حضور کشورهای اروپایی در ایران و در اثر رفت‌و‌آمدهای ناصرالدین شاه و روشنفکران ایرانی به اروپا نقص تشکیلات کشوری و لشکری آشکار و لزوم ایجاد تغییر و اصلاح در ساختار سیاسی و اداری ایران بیشتر از گذشته نمایان شد، بنابراین روشنفکران و کسانی که سالیان مدید در دستگاه اداری قاجاریه فعالیت می‌کردند با نوشتن کتب و مقالاتی خواستار اصلاحات اداری در ایران و تدوین قوانینی در این راستا شدند.
«ملکم‌خان» از نخستین و مهم‌ترین متجددان ایرانی در عصر قاجار بود که با نوشتن ۲۶ رساله و انتشار روزنامه معروف «قانون» به صراحت از شاه، درباریان و سیستم اداری بیمار ایران انتقاد کرد و به گفته عباس امانت «کتابچه غیبی» اثر ملکم‌خان اولین پیشنهاد نوسازی دستگاه دولت بود.
ملکم‌خان با توجه به شناختی که از نظام اداری عصر قاجار داشت درباره اوضاع متشنج و وخیم آن می‌گوید: «در ایران بدون هیچ علم می‌توان وزیر شد، قیمت سرتیپی ۵۰۰ تومان است و در ۱۵ سالگی می‌توان سردار شد. من اگر هفت زبان هم می‌دانستم باز باید نوکر یک احمق بی‌سواد باشم. اگر پسر من علوم اداره را بهتر از وزرای انگلیس تحصیل بکند باز حکومت ولایات حق اطفال پولدار خواهد بود.»
به اعتقاد ملکم‌خان، صلابت و قدرت دول اروپایی ریشه در نظام اداری آنان دارد و فقدان همین نظم اداری در کشور ایران را علت اصلی و منطق عقب‌ما‌ندگی آن فرض کرده و نظم و ثبات سیاسی، ما‌لی، تضمین حقوق موفقیت سیاسی، گسترش تجارت، حتی تعیش و حیات سلطنت را منوط به نظم اداری مرکزی می‌داند. از نظر ملکم‌خان، نبود قانون برجسته‌ترین خصیصه بی‌نظمی در ایران عصر قاجار است: «... هیچ کس در ایران ما‌لک هیچ چیز نیست، زیرا که قانون نیست. حاکم تعیین می‌کنیم بدون قانون، سرتیپ معزول می‌کنیم بدون قانون، حقوق دولت می‌فروشیم بدون قانون، بندگان خدا را در حبس می‌کنیم بدون قانون، خزانه می‌بخشیم بدون قانون.» (روزنامه قانون، رجب ۱۳۰۷ق، ش۲، صص ۳-۲)
باید به حکم قانون یک دولت طوری ترتیب یابد که خدمت وزارت و عنان مصالح دولت فقط به دست آن اشخاصی بیفتد که افضل و اعلم و اکمل قوم محسوب می‌شوند و در آن ضمن حدود قدرت ریاست طوری مقرر باشد که هر یک از رؤسا در وقت اجرای وظایف دولتی کاملا مختار و در حین تقلب از آن وظایف مجبور و مقید و عاجز بمانند (روزنامه قانون، شوال ۱۳۰۷ق، ش۴، ص ۲). بنابراین ملکم‌خان از نخستین کسانی بود که خواستار تدوین قوانینی برای ورود افراد به دستگاه دولتی بود. از دیگر کسانی که خواستار اصلاحات اساسی و تدوین قوانینی درباره نظام اداری بودند میرزا یوسف‌خان مستشارالدوله بود. وی از اندیشمندان ایرانی قرن سیزدهم هجری است که سالیان متمادی با منصب‌های گوناگون، خارج از کشور ماموریت داشت و در آنجا با نظام‌های غربی آشنا و برای او مجالی فراهم شد تا به تفاوت‌های نظام سنتی ایران با نظام‌های پارلمانی غربی پی ببرد و در نحوه کارکرد آن نظام‌ها، به تامل بپردازد مستشارالدوله در رساله «یک کلمه» در اصول ۱۹گانه‌ای که برای حل موانع توسعه و پیشرفت ایران در عصر قاجار بیان می‌کند در چند اصل از آن برای اصلاح نظام اداری ایران قوانینی را پیشنهاد می‌کند. وی در اصل اول می‌گوید هر کسی بدون توجه به رتبه و مقامش در مقابل قانون باید مساوی باشد یا در اصل دوم هر کسی برحسب استعداد خود از امتیازات استخدام و مشاغل عمومی بهره‌مند شود بدون اینکه عامل دیگری دخیل باشد.
علاوه بر روشنفکران و کارگزاران حکومتی، ناصرالدین شاه نیز شخص به خاطر سفر به اروپا و تحت‌تاثیر افکار و اندیشه روشنفکرانی مانند مستشارالدوله، ملکم‌خان، سپهسالار و حتی امیرکبیر، خواستار تغییراتی در ساختار اداری کشور بود. در سال ۱۲۷۵ه.ق به دستور و فرمان ناصرالدین شاه کارهای دولت بین ۶ وزارتخانه تقسیم شد که وزیران در برابر صدراعظم مسوولیت نداشتند و از شخص شاه دستور می‌گرفتند. ضمنا مجلسی به نام «مجلس دربار اعظم» یا «دارالشوری کبری دولتی» با عضویت صدراعظم و وزیران و شاهزادگان بزرگ و چند تن از رجال و اعیان تشکیل شد تا در باب امور جاری که دستور آن از طرف شخص شاه صادر می‌شد، شرکت کنند. اما بدیهی بود این مجلس فقط با امور و مسائلی موافقت می‌کرد که اراده شاه به آنها تعلق گرفته بود. در ساختار اداری جدیدی که ناصرالدین شاه طرح‌ریزی کرده بود وزارتخانه همچنان بدون داشتن هیچ‌گونه برنامه و هدفی در دست کسانی بود که فقط به‌خاطر منافع شخصی با دادن رشوه و پول هنگفتی، این مقامات را به دست می‌گرفتند.
منبع: فصلنامه علمی- پژوهشی تاریخ اسلام و ایران دانشگاه الزهرا(س) سال بیست و ششم، دوره جدید، شماره ۲۹، پیاپی ۱۱۹، بهار ۱۳۹۵ نوشته: علی جعفری، مرتضی دهقان‌نژاد، فریدون اللهیاری
