بررسی ابعاد حقوقی بهره‌برداری از رودخانه مرزی هیرمند
حقابه ایران در محاق!
ایران نیز که بخش بزرگی از مساحت سرزمینی آن، مناطق بیابانی و نیمه‌بیابانی را شامل می‌شود از این قاعده مستثنا نبوده است به طوری که اختلاف بر سر بهره‌برداری، تعیین حقابه یا تعیین حدود مرزی (تعیین حاکمیت) رودخانه‌های مرزی آن، یکی از اختلافات مهم این کشور با همسایگان خود در ۱۰۰ ساله اخیر بوده است. برجسته‌ترین نمونه اختلاف در تعیین حدود مرزی در رودخانه‌های مشترک را میتوان بین ایران با عراق در رودخانه اروند دانست که به‌رغم اینکه اختلاف طرفین در نهایت منجر به عقد عهدنامه ۱۹۷۵ الجزایر شد، اما تنش بر سر رودخانه اروند با امضای عهدنامه مذکور خاتمه نیافت و سبب شکل‌گیری طولانی‌ترین جنگ قرن بیستم (بین ایران و عراق) شد. همچنین درباره تعیین حقابه از آب‌های فرامرزی، میتوان به اختلاف ایران و افغانستان در مورد رودخانه هیرمند اشاره کرد. بنابراین لزوم پرداختن به تعیین یک رژیم حقوقی در رابطه با رودخانه‌های مرزی امری مهم و ضروری تلقی می‌شود.
تاریخچه و دلیل شکل‌گیری مرز آبی بین ایران و افغانستان
مرز مشترک ایران و افغانستان از دهانه ذوالفقار (محل تلاقی مرز ایران، افغانستان و ترکمنستان) آغاز و تا کوه «ملک‌سیاه» (نقطه تلاقی مرز ایران، افغانستان و پاکستان) به طول حدود ۹۴۵ کیلومتر ادامه دارد. رودخانه‌های مرزی مانند «هریرود»، «هیرمند» و «فرآه» رودهای کوچک‌تری چون «هاروت»، «خاسپوش»، «خاش» و «پودائی» از خاک افعانستان به هامون‌های «پوزک» و «صابری» که در نوار مرزی دو کشور قرار دارند، تخلیه و سبب به وجود آمدن مرز آبی مشترکی بین دو کشور می‌شوند. به هرحال، رودخانه هیرمند منبع اصلی تامین آب دشت سیستان و در حقیقت شاهرگ حیاتی منطقه سیستان است.
بالادست بودن دولت افغانستان نسبت به رودخانه هیرمند به نوعی سبب بهره‌برداری بیشتر و نادیده انگاشتن حقابه دولت پایین‌دست یعنی ایران شده است. حفر کانال‌های انحرافی، ایجاد سد و بندهای مختلف، گزارش‌های نادرست از میزان و حجم آب ذخیره شده در افغانستان و عدم‌همکاری صحیح و به موقع در نشست‌های مشترک کمیساران آب هیرمند به منظور اجرایی کردن رژیم حقوقی ۱۹۷۳ این رودخانه ازجمله اموری است که دولتمردان افغانستان از گذشته تاکنون پیرامون تقسیم آب رودخانه هیرمند انجام داده‌اند.
با این وجود مجموع اقدامات افغانستان در راستای اصل حاکمیت سرزمینی مطلق تفسیر می‌شود؛ اصلی که بیانگر و تایید‌کننده مالکیت و حاکمیت تمام‌عیار دولت‌های بالادستی در مورد رودخانه‌های فرامرزی است. اگرچه رویه و عملکرد دولت‌ها نسبت به رودخانه‌های فرامرزی با یکدیگر متفاوت است و رژیم‌های مختلفی نیز برای بهره‌برداری از چنین رودخانه‌هایی در سطح بین‌الملل وجود دارد، اما با این حال بر طبق حقوق بین‌الملل آب‌ها، رودخانه‌هایی که از یک کشور سرچشمه می‌گیرند و از میان دو یا چند کشور می‌گذرند، مشمول رودخانه‌های بین‌المللی قرار می‌گیرند و هیچ دولتی بدون عقد قرارداد قانونی خاص و بدون موافقت دولت‌های مشترک دیگر (در آب‌های یک رودخانه بین‌المللی)، حق ندارد مسیر آن را تغییر دهد یا آب‌های آن را به نحوی که نسبت به دولت‌های ذی‌نفع دیگر زیان داشته باشد مورد استفاده قرار دهد.
به عبارت دیگر، یکی از اموری که به صورت یک قاعده بین‌المللی ثابت شده و مورد تاکید قرار گرفته آن است که هیچ دولتی حق ندارد در وضع طبیعی کشور خود تغییری بدهد که نسبت به وضع طبیعی خاک دولت همجوار آن زیان ایجاد کند.
به موجب این قواعد و اصول بین‌المللی نه‌تنها دولت‌ها از متوقف کردن یا تغییر مسیر آب رودخانه‌ای که از خاک آنها می‌گذرد و وارد خاک دولت دیگری می‌شود، بازداشته می‌شوند، علاوه بر این استفاده از آب‌های این رودخانه‌ها به نحوی که موجب زیان دولت همجوار آنها شود یا مانع استفاده مناسب آن دولت از آب‌های آن قسمت از رودخانه - که در اراضی آن جریان دارد - شود نیز ممنوع است.
جرقه و آغاز اختلاف ایران و افغانستان بر سر رودخانه هیرمند
اختلاف ایران و افغانستان بر سر موضوع آب هیرمند تا سال ۱۳۵۱ که رژیم حقوقی هیرمند بین دو کشور ایران و افغانستان منعقد شد پابرجا بود، اما از زمان تدوین و اجرایی شدن رژیم مذکور تلاش ایران برای احقاق حقوق پایین‌دستی خود هنوز ادامه دارد.
مشکل اصلی از آنجا آغاز شد که رهبران سیاسی افغانستان در سرآغاز قرن بیستم رودخانه هیرمند را یک رود داخلی فرض می‌کردند و هرگونه استفاده از آب آن را حق انحصاری دولت افغانستان می‌دانستند. در واقع در حقوق بین‌الملل از قرون وسطا تا انقلاب فرانسه، بهره‌برداری از رودخانه‌ها تابع دو خصیصه «تنظیم سیستم مالیاتی» و «استفاده انحصاری» توسط حکام و سلاطین محلی بود و زمینداران و حکمرانان مناطقی که رودخانه‌ها از آن عبور می‌کردند، آن قسمت از رودخانه را که در قلمرو سرزمینی آنان جاری بود در تملک خود دانسته و امتیازات و منافع مربوطه را منحصرا به اتباع خود تفویض می‌کردند و بابت حمل‌ونقل رودخانه‌ای از دیگران حقوق و عوارض اخذ می‌کردند.
انحصاری تلقی کردن رودخانه هیرمند توسط افغانستان در یادداشت ۲۵ سپتامبر ۱۹۰۴ سرهنگ «مک‌ماهون» که مامور حکمیت بین دو کشور بود اینچنین نقل شده است: «دولت افغانستان نمی‌پذیرد که اختلافی روی مساله آب وجود دارد زیرا موقعیت جغرافیایی آنها، آنان را تنها صاحبان سراسر هیرمند، واقع در بالای بند سیستان، می‌سازد.» به هر حال اثبات بین‌المللی بودن رودخانه هیرمند، می‌تواند راهگشا و سرآغازی برای حل اختلافات آبی دو کشور تلقی شود.
به طور کلی در ساده‌ترین و ابتدایی‌ترین تعریف در علم جغرافیا، رودها به دو دسته تقسیم می‌شوند: ۱- دارای سرچشمه داخلی و حوزه آب‌ریزی داخلی، ۲- دارای سرچشمه خارجی با حوزه آب‌ریزی داخلی و بالعکس. این دسته‌بندی در حقوق بین‌الملل هم راه یافته است. از منظر حقوق بین‌الملل نیز رودها یا داخلی هستند (ملی) یا جنبه اشتراک با دیگر کشورها دارند (بین‌المللی). ملاک «بین‌المللی» محسوب شدن یک رودخانه در ادوار گذشته، نزد حقوقدانان متفاوت بوده است.
بر اساس تعریفی که در کنفرانسی متشکل از ۴۲ کشور در ۲۰ آوریل ۱۹۲۱ به دعوت جامعه ملل در شهر بارسلون طبق پیش‌بینی ماده ۳۸ معاهده ورسای برگزار شد به جای اصطلاح رسمی و معمول «رودخانه بین‌المللی»، اصطلاح «طریق آبی حائز منافع بین‌المللی» (آبراه‌های مورد استفاده بین‌المللی) به کار برده شد. این رژیم درباره مفهوم رودخانه بین‌المللی ملاک عبور رودخانه از چند کشور یا جدا کردن آن کشورها از همدیگر را مدنظر قرار داد و دارا بودن «فواید اقتصادی» را نیز از شرایط تکمیلی تعریف رودخانه بین‌المللی دانست. دولت‌ها تا پیش از کنگره وین۱۸۱۵، رودخانه‌های بین‌المللی متوالی را جزئی از خاک خود قلمداد می‌کردند.
در واقع، دیدگاه غالب تا قبل از کنگره وین، اصل حاکمیت سرزمینی مطلق بود. این دیدگاه، کم‌وبیش از زمان جدایی افغانستان از ایران، همواره مدنظر رهبران این کشور بوده است. جالب آنکه جدایی افغانستان از ایران در پی امضای قرارداد پاریس بین ایران و انگلستان در سال ۱۸۵۷ یعنی ۴۲سال بعد از نشست وین بوده است.
در واقع، مادامی که دو کشور در قالب یک واحد سرزمینی بودند، هیچ دعوای سیاسی-حقوقی راجع به بهره‌برداری از رودخانه هیرمند وجود نداشت و کلیه نزاع‌های حقوقی و سیاسی مدتی پس از جدایی افغانستان از ایران به وجود آمد. با اینکه قرارداد ۱۹۷۳ رژیم حقوقی بهره‌برداری از رودخانه هیرمند را مشخص کرده و به تصویب طرفین هم رسیده است اما اقدامات زیادی در ادوار گذشته یا خودداری افغانستان از برگزاری اجلاس پانزدهم کمیساران آب هیرمند، همگی عدم‌رعایت جدی حقابه کشور پایین‌دستی از سوی آن کشور را می‌رساند. انحراف آب ساده‌ترین راه برای ممانعت از بهره‌برداری دولت‌های پایین‌دست و اقدامی برخلاف استفاده عادلانه و منصفانه از رودخانه‌های بین‌المللی محسوب می‌شود. مقررات هلسینکی ۱۹۶۶ که به نوعی مقررات عرفی بین‌المللی در باب رژیم رودخانه‌های بین‌المللی محسوب می‌شود، درباره انحراف یک آبراه بین‌المللی در بند دهم و زیر اعلام «نظر عمومی» عنوان می‌دارد که «هرگونه استفاده از آب [رودخانه بین‌المللی] برای دستیابی به بیشترین منفعت، توسط دولت‌های حوزه رود، اعم از دولت‌های پایین‌دستی یا دولت‌های بالادستی، تقسیم و استفاده عادلانه توسط دولت‌های دارای حوزه و منافع مشترک را رد می‌کند.
بدیهی است انحراف آب رودخانه توسط دولت‌های دارای حوزه مشترک بین‌المللی خلاف استفاده منصفانه و یک اقدام ضد قوانین بین‌المللی است. در همین راستا، کاهش حقابه ایران از طریق افزایش زیر کشت محصول در افغانستان، افزایش تولید برق با احداث سد، انحراف مسیر آب و... مواردی است که افغانستان در چارچوب اصل حاکمیت سرزمینی مطلق از آن برای بهره‌برداری هرچه بیشتر آب رودخانه هیرمند بهره می‌گیرد. اطلاق «ضایعات آبی» به جای «حقابه» از سوی مقامات افغان خود گواه این مدعا بوده است. اصولا افغانستان تمایل دارد، سیلاب‌های فصلی را جایگزین حقابه ایران کند.
این در حالی است که در اولین حکمیتی که توسط «ژنرال گلداسمیت» بین ایران و افغانستان به وجود آمد، ذکر شده: «هیچ یک از دو طرف تحت هیچ عنوانی حق نخواهند داشت که آب زراعی زمین‌های دو طرف رودخانه هیرمند را دخل و تصرف کند.» این عبارت در سال ۱۸۷۲ بنا به تقاضای خود دولت افغانستان توسط گلداسمیت به شرح زیر تفسیر شد: «این موضوع شامل انهار (رودها) موجود و انهار قدیمی و متروکه که توسط افغانستان تحت تعمیر (برای آبادانی مزارع) واقع خواهد شد و همچنین حفر انهار جدید نمی‌شود. مشروط بر آن که آب لازم برای آبیاری سواحل ایران تقلیل نیابد.»
ذخیره‌سازی آب از سوی افغانستان
حکمیت کلنل «مک‌ماهون» که در سال ۱۸۹۶ به دلیل طغیان رودخانه هیرمند و به دنبال آن شروع اختلافات مرزی در سال ۱۹۰۳ صورت گرفت در مورد ایجاد سد یا حفر کانال بر روی رودخانه هیرمند، ابراز می‌دارد که «هیچ‌یک از طرفین نباید اقدام به احداث بنا (سد یا بند) یا نهری کند که از آن مداخله به مقدار آبی که برای مشروب کردن زراعت هر دو کنار رود لازم می‌شود محسوب شود، اما هر دو طرف حق دارند در خاک خودشان انهار موجود را دایر نگه دارند و انهار قدیمی و متروکه را جاری نمایند و نیز از روند هیرمند انهار جدید احداث کنند، مشروط بر اینکه مقدار آبی که برای مشروب نمودن زراعت هر دو طرف لازم باشد کم نشود.»
با اینکه بر طبق نظر کمیسیون مشترک دلتای هیرمند - که در سال ۱۹۴۷ با شرکت نمایندگانی از آمریکا، شیلی، کانادا، ایران و افغانستان برای حل مناقشه آبی به وجود آمد مقرر شده است- «سد کجکی سدی است مخزنی و در مواقع طغیان، آب‌های زائد را جمع‌آوری می‌نماید. بنابراین موجب توسعه طرح‌های عمرانی قسمت علیای رودخانه می‌شود، بدون آن که نقصانی در آب سهم ایران تولید کند. همچنین سد ارغنداب تاثیری در عدم‌جریان آب دلتای هیرمند نخواهد شد. در ثانی امکان دارد، پس از تکمیل کار ساختمانی سد مخزنی کجکی نقشه‌های عمرانی طرح بقرا توسعه یابد بدون این که ضرری به آبیاری ناحیه دلتا (سیستان و چخانسور) وارد آورد.»
با این حال، امروزه یکی از موارد اختلاف دو کشور تعیین میزان آب موجود در پشت بند کمال خان (که در پایین‌دست سد کجکی قرار دارد) به منظور تعیین حقابه ایران است. میزان حجم ذخیره شده آب به نوعی میزان حقابه ایران را تعیین می‌کند.
این میزان که متناسب با خشکسالی و ترسالی متغیر است در قرارداد ۱۳۵۱ با نام «اصل تقلیل نسبی آب هیرمند به هنگام خشکسالی برای هر دو کشور» قید شده است که در زیر به آن پرداخته خواهد شد. از آنجا که یکی از بهانه‌های دولت افغانستان در کاهش حقابه ایران، خشکسالی در منطقه بوده است، در هنگام تدوین قرارداد ۱۳۵۱ این موضوع یکی از درخواست‌های ایران را تشکیل می‌داد.
در واقع به هنگام خشکسالی، افغان‌ها آب را در قسمت علیای رودخانه می‌گرفتند و مانع از رسیدن آن به قسمت‌های سفلی می‌شدند و در نتیجه ضرر، تنها متوجه سیستان ایران بود. در صورتی که در هنگام خشکسالی هم اگر مضیقه‌ای از حیث آب حاصل می‌شود باید طرفین به نسبت سهمی که دارند متحمل ضرر شوند نه این که قسمت پایین‌دست رودخانه به کلی از آب محروم شود. این درخواست ایران نیز مورد تایید کمیسیون دلتا قرار گرفت و در قسمت آخر بند ۱۹۹، مربوط به رعایت حق‌تقدم آب مصرفی سیستان این عبارت بیان شده است: «در سال‌های کم‌آبی هم به نسبت، این حق‌تقدم تقلیل می‌یابد.»
با مطالعه تاریخچه اختلاف آبی ایران و افغانستان میتوان این نتیجه را گرفت که افغانستان به دلیل قرار گرفتن در حوزه بالادست رودخانه هیرمند به طور ضمنی از اصل حاکمیت سرزمینی مطلق در بهره‌برداری و استفاده از آب این رودخانه بهره می‌جوید. بر طبق این اصل رودخانه‌ها و آب‌های جاری نیز در حکم سایر اموال، منابع و... یک دولت در نظر گرفته می‌شوند که آن دولت تمام و کمال حق‌انحصاری در استفاده از رودخانه‌های جاری بین دو یا چند کشور را دارد. به همین دلیل است که رهبران افغانستان در برخی ادوار به‌طور جدی حقابه ایران از رودخانه هیرمند را رعایت نکرده‌اند.
بخش‌هایی از مقاله‌ای به قلم رضا موسی‌زاده و مرتضی عباس‌زاده
