بررسی سیر تکوین اندیشه برنامهریزی و توسعه در ایران
آرمان‌گرایی ناکام
خسرو هدایت وزیر مشاور در کابینه اقبال و ابوالحسن ابتهاج رئیس سازمان برنامه
دولت ایران، بعد از آگاهی از نظر بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه، مساله اخذ وام و چگونگی پذیرش مقررات بانک را، هم در هیات دولت و هم در هیات عالی برنامه، مطرح کرد و درباره آنها بحث و گفت‌وگو شد.
اساسا در آن زمان، بعضی از مقامات ارشد دولت و نمایندگان مجلس با دریافت وام از خارج برای اجرای برنامه عمرانی مخالف بودند و اعتقاد داشتند که با صرفه‌‌‌جویی‌‌‌های داخلی و بسیج مردم برای کارهای عمرانی کشور، می‌توان در مرحله اول طرحهای اولویت‌دار را به اجرا درآورد و در صورت نیاز، از فرضیه عمومی استفاده کرد. به علاوه، در مجلس شورای ملی، اقلیت نمایندگان عقیده داشتند که بانک، به علت مبارزات ملی کردن صنعت نفت، هر موضوعی را بهانه خواهد کرد تا اعتبارات لازم را به ایران نپردازد.
از سوی دیگر، بعضی از مقامات پرنفوذ اقتصادی دولت، از جمله ابتهاج، رئیس بانک ملی، دریافت وام را به علت مشکلات اقتصادی پیچیده کشور و فقدان امکان تجهیز منابع داخلی، با رعایت اصول و شرایط قابل قبول از سوی دولت ایران، کاملا تجویز میکردند.
سرانجام دولت، بنابر نظر رئیس بانک ملی و نماینده رسمی دولت ایران در مذاکرات با بانک بین‌المللی و پیگیری امور وام پذیرفت، طبق درخواست کارشناسان ارشد بانک بین‌المللی، طرح‌‌‌هایی که قبلا از طرف هیات تهیه نقشه (برنامه) و هیات عالی برنامه تهیه شده است، مورد وارسی، بازنگری و تحقیق متخصصان درجه اول خارجی قرار گیرد و پس از تهیه گزارش آنها و تکمیل طرحها و اطلاعاتی که بانک بین‌المللی خواسته است، تقاضای قطعی به بانک بین‌المللی فرستاده شود. به این منظور به سفارت ایران در واشنگتن دستور داده شد تا با موسسات معتبر آمریکایی وارد مذاکره شود. سفارت ایران با سه موسسه بزرگ به مذاکره پرداخت و بالاخره شرایط شرکت «موریسن نودسن» مورد قبول دولت ایران قرار گرفت و در ۲۶ آذرماه ۱۳۲۵ قراردادی بین دولت ایران و شرکت نام‌برده منعقد شد تا به موجب آن، هیاتی مرکب از ۱۰مهندس و کارشناس برای مطالعه درباره امکانات و منابع و نیازهای عمرانی و اوضاع اقتصادی کشور به ایران اعزام شوند و بعد از انجام مطالعات، نظر خود را راجع به کارهای عمرانی گزارش دهند.
گروه کارشناسان شرکت مهندسان مشاور موریسن نودسن به ایران آمدند و بعد از بررسی و مذاکره با مقامات ایرانی، گزارش خود را به دولت ایران ارائه دادند. گروه کارشناسان در بخشی از گزارش خود حدود ۲۴۰ طرح عمرانی و تولیدی مطالعه‌شده را با برآورد هزینه اجرای آنها به مبلغ ۲۵۰/ ۱ میلیون دلار (که به نرخ آن روز ۴۰ هزار میلیون ریال میشد) ارائه کردند، اما در آن زمان، تامین اعتبار برنامه از توانایی اقتصادی و مالی کشور خارج بود، به‌علاوه اینکه پیشنهادهای شرکت موریسن‌نودسن برای دولت ایران در آن شرایط بحرانی و ناپایدار سیاسی و اقتصادی قابل پذیرش نبود.
بار دیگر از شرکت موریسن‌نودسن خواسته شد تا گروهی از کارشناسان مجرب اقتصادی و عمرانی را برای بازنگری و مطالعات جامع‌‌‌تر به ایران اعزام کند. این بار گروهی از مجرب‌ترین کارشناسان رشته‌های مختلف عمرانی به سرپرستی «بلایفوس»، متخصص کارهای عمرانی بانک بین‌المللی به ایران آمدند. قرار شد در ایران نیز گروهی از مهندسان و کارشناسان ایرانی به‌طور مشترک با آنها بررسی و برنامهریزی طرحها را ادامه دهند.
در این زمان، بی‌ثباتی سیاسی شدت یافته بود، مبارزه شاه و دولت بالا گرفته بود و نهضت مبارزه برای ملی‌کردن صنعت نفت نیز در اوج خود بود. در این شرایط پیچیده سیاسی، هیات مهندسان و کارشناسان شرکت آمریکایی موریسن‌نودسن، با همکاری هیات عالی برنامه، اطلاعات لازم را گردآوری کرد و با بازدیدهای اکتشافی از مناطق مستعد کشور در اردیبهشت‌ماه ۱۳۲۶ به کار بررسی خود پایان داد و در مردادماه ۱۳۲۶ گزارش نهایی خود درباره عمران ایران را در ۳۲۰ صفحه به دولت ایران ارائه داد. شرکت موریسن‌نودسن، برحسب دو گزینه، دو برنامه عمرانی جداگانه تهیه کرد که هزینه یکی به ۵۰۰میلیون دلار و دیگری به ۲۵۰ میلیون دلار بالغ میشد، ولی آنها در گزارش خود یادآور شدند که حتی مبلغ ۵۰۰ میلیون دلار هم با توجه به احتیاجات کشور کافی نخواهد بود.
سازماندهی و مدیریت برنامهریزی
دولت ایران از اوایل سال ۱۳۲۶ برای فراهم آوردن زمینه مساعد اخذ وام با مقامات بانک جهانی وارد گفت‌وگو شد. از سوی دیگر، اقدامی در خصوص سازماندهی و تشکیل مدیریت برنامهریزی در هیات دولت انجام شد و در ۱۱ آبان ۱۳۲۶، از طرف قوام‌السلطنه نخست‌وزیر، دکتر حسن مشرف نفیسی با سمت وزیر مشاور و معاون نخست‌وزیر ماموریت یافت تا بر اساس مطالعات و بررسی‌‌‌های انجام‌شده، اعم از مطالعات کمیسیون تهیه نقشه عمرانی و اصلاحی، مطالعات هیات عالی برنامه و وزارتخانه‌ها و نیز گزارش نهایی بررسی‌‌‌های کارشناسان شرکت مهندسان مشاور موریسن‌نودسن، برنامه نهایی عمرانی کشور را تهیه و وسایل کار را برای آغاز عملیات برنامه عمرانی در کشور فراهم کند.
ابتهاج می‌گوید: «به این ترتیب مشرف نفیسی که یکی از شایسته‌ترین کسان برای تنظیم برنامه بود، به ایران آمد و با نهایت علاقه مشغول کار شد و گزارش خود را در ۱۰ آذرماه ۱۳۲۶ به نخست‌وزیر تسلیم کرد.» در گزارش مشرف نفیسی، تجزیه و تحلیل اوضاع اقتصادی و اجتماعی و محرومیت‌های جامعه ایران و اینکه چه باید کرد و همچنین اهداف، فعالیت‌ها و کارهایی که باید انجام میشد تا اهداف عمران کشور محقق میشد، به طور کامل آمده بود.
مقارن همین ایام، بالاخره کابینه قوام‌السلطنه سقوط کرد و ابراهیم حکیمی (حکیم‌الملک) مامور تشکیل کابینه شد. ولی مشرف نفیسی با پشتیبانی شاه که عبدالرضا پهلوی را به نمایندگی خود در سازمان موقت برنامه معرفی کرده بود، به کار خود ادامه داد.
به این ترتیب، بعد از تلاش زیاد کارشناسان و مدیران ایرانی و به‌رغم فراز و فرودهای بسیار در کار سازماندهی برنامهریزی، سرانجام سازمان برنامه تاسیس شد. گزارش دکتر مشرف نفیسی به عنوان گزارش برنامه عمرانی هفت‌ساله اول با پیش‌بینی هزینه ۲۱هزار میلیون ریال (حدود ۶۵۰ میلیون دلار به نرخ رسمی آن روز) برآورد شده بود که ۶۷۰۰میلیون ریال آن (حدود ۲۰۰ میلیون دلار) باید از محل وام بانک جهانی تامین شد، به علاوه، تمام عایدات ایران از نفت به مخارج عمرانی تخصیص یافت و به دولت اجازه داده شد ۴۵۰۰ میلیون ریال از بانک ملی قرض کند. در این گزارش به این نکته اشاره شده بود که طبق مطالعات کمیسیون‌های هیات عالی برنامه، هزینه برنامه عمرانی هفت‌ساله باید ۶۲ هزار میلیون ریال باشد، ولی نه تهیه چنین وجهی در این مدت میسر بود و نه وسایل فنی لازم برای مصرف این مبلغ به طرز مفیدی وجود داشت. سرانجام، بررسی دقیق برنامه عمرانی اول در مجلس شورای ملی آغاز شد و در جلسه ۲۶ بهمن‌ماه ۱۳۲۷ به تصویب مجلس شورای ملی رسید.
ویژگی‌‌‌ها، اهداف و اولویت‌های برنامه عمرانی اول
طبق اسناد معتبر، کل گزارش برنامه عمرانی اول را کارشناسان ایرانی تهیه کرده‌اند و تنها در قسمت دریافت وام، مطالعاتی با شرکت موریسن‌نودسن براساس ضوابط و اصول ارزیابی طرحهای بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه صورت گرفته است؛ همچنان که امروز نیز بانک جهانی برای پرداخت وام به هر کشوری، مطالعات خاصی انجام می‌دهد. دکتر علی صادقی تهرانی در مقاله خود با عنوان «دو تفکر پیرامون برنامهریزی در ایران»، با بررسی عمیق و موشکافانه، می‌گوید: «این برنامه کاملا برنامه‌ای ایرانی و متکی بر کارشناسی ملی بوده است... .»
تغییرات پیاپی دولت و برنامهریزی عمرانی
کشمکشهای سیاسی و منازعات داخلی در ساختار حکومت و از همه مهم‌تر، تغییر دولتها روند اجرای برنامه را مختل کرد: از زمان مطالعات مقدماتی برای تهیه برنامه عمرانی تا تاریخ تصویب لایحه برنامه هفت‌ساله در مجلس (از شهریور ۱۳۲۴ تا بهمن ۱۳۲۷)، ۶ دولت متفاوت روی کار آمدند، ۶ بار دولتها ترمیم شدند و هشت بار وزیر مالیه (دارایی)، «مسوول اصلی تهیه برنامه» تغییر یافت. همچنین ابتهاج در خاطراتش می‌گوید: «در تمام این مدت، اشخاص بدبین و مایوس که با نهایت تاسف اکثریت طبقه حاکم را تشکیل می‌دادند، از انتقاد و منفی‌بافی و ایجاد بدبینی نسبت به برنامه عمرانی خودداری نمی‌کردند.»
در این گیرودار، سازمان تازه‌تاسیس برنامه در تدارک زیرساخت‌های برنامهریزی و تهیه و تنظیم برنامه‌های تفصیلی و اجرایی و عمرانی بود و بیشترین کوشش‌‌‌هایش صرف تامین منابع مالی طبق قانون برنامه و نیز تهیه دستورالعمل‌های مالی و اجرایی برای اجرای طرحهای عمرانی در قالب برنامه هفت‌ساله میشد. اما این نهاد جدید دولتی نیز از کشمکشهای سیاسی و منازعات درونی ساختار حکومت جدا نبود. با بررسی کلی مشاهده می‌شود که در ساختار تصمیم‌گیری و مدیریت سازمان برنامه، نمایندگان گروه‌های منازع سیاسی، دربار (شاه)، ملیون و تکنوکراتهای ارشد غیر‌سیاسی و حتی نمایندگان احزاب بزرگ شرکت داشتند. تا اینکه بالاخره در پانزدهم اردیبهشت‌ماه ۱۳۳۰ دکتر محمد مصدق، رهبر جبهه ملی و جنبش ملی شدن صنعت نفت برای نخست‌وزیری و هدایت دولت رای اعتماد گرفت.
از این زمان، دیگر سراسر کشور دستخوش التهابات سیاسی و تب و تاب جنبش ملی شدن صنعت نفت و مبارزه با استعمار پیر شده بود. تمام کارخانه‌‌‌ها، ادارات، مدارس، شهرها و حتی روستاهای نزدیک شهرها را هیجان و شور و شوق هواداری از احزاب و گروه‌های سیاسی در راه مبارزه با استعمار و طرفداری از جنبش ملی شدن صنعت نفت فراگرفته بود. احزاب سیاسی، در چنین شرایطی، با اعلام برنامه‌های اصلاحات اقتصادی و اجتماعی به‌شدت سطح مطالبات مردم را بدون توجه به امکانات و منابع داخلی بالا می‌‌‌بردند. حزب توده به‌عنوان قوی‌ترین سازمان سیاسی کشور، بر اساس اصول «سانترالیسم دموکراتیک»، برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی خود را از طریق هسته‌های حزبی در سراسر کشور وارد گروه‌های کوچک سیاسی، کارگری و روشنفکری هوادار خویش کرد. رئوس این برنامه عبارت بود از تهیه و اجرای قانون مترقی و جامع کار که حل مشکلات زمان کار، دستمزد، تامین اجتماعی، مسکن، برابری شرایط کار زن و مرد و ممنوعیت کار کودکان را وعده داده بود. به‌علاوه برای جامعه روستایی، توزیع زمین‌های دولتی و سلطنتی، خرید املاک بزرگ خصوصی از جانب دولت و فروش دوباره آنها به دهقانان بی‌زمین با بهره کم، انتخاب کدخدا با رای اهالی روستاها، تاسیس تعاونی‌های تولید و مصرف، توسعه تاسیسات آموزشی و بهداشتی و رفاهی در مراکز روستایی، تامین خدمات درمانی رایگان در شهرها و روستاها، تامین آب بهداشتی برای شهرها و روستاها و... پیشنهاد شده بود.
برای زنان نیز تامین حقوق سیاسی، کمک‌‌‌های رفاهی به مادران تنگدست (نیازمند) و دستمزد برابر برای کار برابر وعده داده شده بود. سرانجام حمایت از محصولات داخلی در برابر رقبای خارجی، تامین امنیت شغلی برای جوانان و ده‌ها پیشنهاد دیگر در این برنامه وجود داشت.
در این اوضاع و احوال سیاسی و اجتماعی، دولت دکتر محمد مصدق درگیر قضیه جهانی ملی کردن صنعت نفت بود و بخش اعظم نیروی هیات دولت، به‌ویژه شخص نخست‌وزیر، صرف امور نفت میشد. اما دکتر مصدق، به‌رغم همه چالش‌‌‌های سیاسی و مشکلات داخلی و تنگناهای مالی و ارزی، از امور پیشرفت و توسعه نیز غافل نشد. وی از مدیران و متخصصان متمایل به دیدگاه‌های خودش خواست تا با جدیت در عرصه کارهای عمرانی و آبادانی، هم در دولت و هم در سازمان برنامه، فعالیت کنند و به دنبال راه‌‌‌هایی باشند که بتوان بدون وام و ارز خارجی به اهداف عمرانی برنامه دست یافت.
دکتر مصدق، بار دوم انتخاب‌شدن در پنجم مردادماه ۱۳۳۱، ضمن معرفی وزرا، برنامه کلی دولت خود را نیز به مجلس تقدیم کرد. این برنامه شامل ۹ماده بود.
بعد از تصویب ماده واحده «اختیارات نخست‌وزیر» در جلسه هفتم مردادماه ۱۳۳۱، دوباره کارهای عمرانی، به‌رغم کمبود امکانات مالی، با اتخاذ تدابیر مناسب، مخصوصا در سازمان برنامه فعال شد. مدیران این سازمان، با وجود تغییر پی در پی مدیرعامل سازمان برنامه، نهضت ملی شدن صنعت نفت و مبارزه با انگلیس، به‌ویژه با انتخاب مهندس احمد زنگنه که در میان تکنوکراتهای ملی پایگاهی قوی داشت، به سمت مدیرعامل، در چارچوب اهداف برنامه عمرانی و برنامه اصلاحات ۹ماده‌ای دولت که کاملا با هم هماهنگ بودند، به تهیه راهکارهای مناسبی برای اجرای برنامه‌ها و طرحها در شرایط جدید سیاسی و اقتصادی کشور برآمدند. برخلاف نوشته‌های مدیران سازمان برنامه (بعد از کودتای ۲۸ مرداد)، برنامه از لحاظ دست‌‌‌یابی به اهداف راهبردی و اصلاحی شکست نخورد و در تحقق بسیاری از اهداف حتی آرمانی خود به‌خوبی به موفقیت رسید.
توسعه اقتصادی
به طور کلی، نوشته‌ها و گفتارهای مقامات ارشد سیاسی ایران بعد از کودتای ۲۸ مرداد حاکی از آن است که در سال‌های حکومت دکتر محمد مصدق، هیچ کار عمرانی انجام نشده است. برای نمونه، دکتر مصدق در کتاب «خاطرات و تالمات» در پاسخ به سخنان شاه می‌نویسد: «و اما اینکه دولت اینجانب یک بندر و حتی یک پل نساخت، به عرض می‌رساند که از تشکیل آن دولت مقصود این نبود که پل و بندر ساخته شود. دولت اینجانب روی احساسات و افکار عمومی تشکیل شده بود و هدف ملت این بود که به آزادی و استقلال برسد و مقدرات مملکت را خود در دست بگیرد و کارهایی بزرگ‌تر از ساختن پل و بندر انجام دهد...»
در همان‌جا او می‌گوید: «در دولت اینجانب صادرات بدون نفت مملکت با واردات توازن پیدا کرد که هیچ وقت سابقه نداشت...»
در پایان باید گفت، دکتر مصدق معتقد بود که بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه در ارتباط با دولت او صرفا کار بانکی انجام نمی‌داد، بلکه در امور نفت مداخله می‌کرد. به عقیده دکتر مصدق، بانک می‌خواست همان وضعیت سابق را در آبادان برقرار کرده و تمام فداکاری‌های ملت ایران را بی‌اثر کند...»
نتیجه‌گیری
بعد از شهریور ۱۳۲۰ و فروریختن پایه‌های استبداد، نارضایتی‌‌‌های اجتماعی و سیاسی سرکوب‌شده مردم بیرون ریخت. بی‌ثباتی سیاسی، هرج و مرج اجتماعی، مشکلات اقتصادی (فقر، بیکاری و...) و مداخله آشکار و پنهان دولت‌های سلطه‌‌‌گر و منازعات گروه‌های حکومت‌گر نظام ملی را به‌شدت تهدید می‌کرد. دولتها پیاپی تغییر میکردند، ظرف ۱۰ سال بیش از ۱۵ دولت روی کار آمد. وجود احزاب فرصت‌طلب و وابسته و گروه‌های سیاسی تندرو چپ و راست شرایط اجتماعی پرکشمکشی را پدید آورده بود.
در چنین شرایطی، برنامهریزی توسعه ضرورت یافت، اما به علت منازعات سیاسی شاه و دربار، دولت و مجلس و احزاب سیاسی فرصت نیافتند تا با تفکر مهندسی اجتماعی رشد یابند. سیاست کاری دولت قوام، به‌رغم مدیریت برجسته سیاسی او در آن زمان و اسارت فکری او در میان تکنوکراتهای قدیمی و نبودن زمان مناسب برای اندیشه، ابداع و نوآوری‌‌‌های اجتماعی، سرانجام فرآیند برنامهریزی را به سمت پاسخگویی به نیازهای مبرم دستگاه بوروکراسی کهنه کشور کشاند. نهضت ملی کردن صنعت نفت، از منظر آرمان‌خواهی روشنفکران و کارشناسان عدالت‌خواه، شرایط مطلوبی را برای بازسازی و نوآوری در فرآیند برنامهریزی توسعه پدید می‌آورد که کودتای ۲۸ مرداد طومار آن را در هم پیچید.
از مقاله‌‌‌ای به قلم دکتر علی حاج یوسفی
