نقدی بر قانون مناقصات
شاید خنده‌دار به‌نظر برسد، تجربه یا خاطره‌‌ای که اینک ذکر‌می‌شود. این تجربه، نمونه‌ای از نحوه برگزاری مناقصات در برخی نهادهای بخش عمومی است. البته چون نگارنده این سطور در آن نهاد به‌عنوان مشاور کمیسیون مناقصات مسوولیت داشت، طبق وظیفه امانتداری حرفه مشاوران، از تفصیل جزئیات معذور است و در همین حد می‌توان گفت که:
در نخستین دفعه شرکت در کمیسیون مناقصه آن نهاد، مشاهده‌کردم مناقصه‌گران را به جلسه راه نداده‌‌اند؛ درحالی‌که وقتی از کریدور به سالن جلسات کمیسیون می‌آمدم، دیدم مناقصه‌گران در کریدور حضور دارند، بنابراین به‌عنوان مشاور کمیسیون مناقصه که باید موارد خطای احتمالی را به کمیسیون یادآوری‌کنم، برگه یادداشتی به رئیس دادم که: «چرا مناقصه‌گران را به جلسه راه نداده‌اید؟» جناب رئیس هم بی‌درنگ اعلام‌کرد: «مشاور کمیسیون می‌گوید: چرا مناقصه‌گران را به جلسه راه نداده‌اید؟» و نماینده محترم نظارت پاسخ داد: «ما هیچ‌وقت راه نمی‌دهیم».گذشته از اینکه خود این‌گونه پاسخ و استدلال چقدر وجاهت دارد که «کسی انجام عمل خود را مستند کند به انجام عمل خود!»، به‌هرحال به دلیل اعلام تعمد در راه‌ندادن مناقصه‌گران، ناگزیر به سخن شدم و پاسخ‌دادم: «اما طبق قانون باید مناقصه‌گران را هم به جلسه دعوت‌کرد». نماینده نظارتی این‌بار پاسخ داد: «خب ما هم دعوت می‌کنیم، اما در جلسه راهشان نمی‌دهیم».
شاید از این برخورد، خنده‌تان بگیرد اما چنین برخوردهایی بخش‌هایی از واقعیت جاری در دستگاه‌ها و نهادهای بخش عمومی ما است. واقعیت این است که این حد از روابط یکسویه و غیر‌شفاف و حتی مواردی شدیدتر، به‌عنوان اختیارات نهادهای بخش عمومی تصور می‌شود. همین نگاه‌های یکسویه و غیرپاسخگویانه برخی مسوولان است که موجب می‌شود هنوز هم بسیاری از نهادها و شرکت‌ها در اسناد و فراخوان مناقصه خود بنویسند «دستگاه مناقصه‌گذار در رد هریک یا تمام پیشنهادها مختار است» و با توسل به این جمله، از زیر تشریح و توضیح دلایل رد یا قبول مناقصه‌گران شانه خالی می‌کنند.
در قانون «آیین‌نامه معاملات شهرداری پایتخت» مصوب ۱۳۵۵ (اکنون و هنوز مورد عمل در مراکز استان و شهرهای بالای یک میلیون نفر) آمده‌است: «شهرداری در رد یک یا تمام پیشنهادها مختار است» و در دنباله هم تنها اقدامی که قائل شده است، آن است که «در این صورت سپرده‌ها مسترد خواهدشد». چراکه شاید برخی صاحبان مناصب دولتی و عمومی، بدون تصریح این امر بدیهی، ممکن بودهاست که حتی سپرده مردم را مسترد هم نکنند. به شکل مشابه در قانون «آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها» مصوب ۱۳۴۶ (اکنون و هنوز مورد عمل در دیگر شهرداری‌های کشور) آمده‌است: «شهرداری در رد یا قبول هر یک از پیشنهادها مختار است». چنین گزاره‌ا‌ی در قانون، مستند آن قرارمی‌گیرد که شهرداری‌ها نسبت به ارائه دلایل رد یا قبول مناقصه‌گران ناشفاف رفتار‌کنند و پاسخگوی نحوه «رد» یا «قبول» پیشنهادها و دلایل عمل خود نباشند.
اگر توجه کنیم که کل هزینه‌های عمرانی کشور در سال ۱۳۹۴ برابر ۲۶ هزار میلیارد تومان اما مبلغ معاملات فقط ۸ شهرداری بزرگ کشور در همین سال بالغ بر ۳۸ هزار میلیارد تومان بودهاست، آنگاه روشن می‌شود که چه حجم عظیمی از منابع و وجوه عمومی کشور در این ساز و کار ناشفاف و غیرپاسخگویانه جریان دارد. این جریان ناشفاف وجوه عمومی در معاملات شهرداری‌ها در زمانی است که امروز ماده ۲۵ «قانون برگزاری مناقصات»(مصوب ۱۳۸۳)، بستری فراهم می‌کند که به‌‌هیچ‌‌وجه نتوان بدون اعلام توجیهات قانونی یا عقلانی (که آن را «توجیه مهندسی، اقتصادی و حقوقی» نیز می‌نامیم) فعلی مناقصات را اجرا یا ترک کرد. این ماده، نقطه عطفی درخشان و مثال‌زدنی برای تامین شفافیت و پاسخگویی تدارکات عمومی کشور و شایسته مطالعه عمیق و مطالبه جدی است.خوشبختانه سال گذشته شهرداری‌های کشور نیز با دو حکم قانونی روی ریل کوچ از آن روابط یکسویه عصر تیول‌داری به این ارتباط شفاف و پاسخگویانه عصر عدالت و عقلانیت قرارگرفتند.
ماده ۵۰ «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور»(مصوب بهمن ۱۳۹۵) مقرر کرده‌است: «معامله‌کنندگان بخش عمومی [مشتمل بر شهرداری‌ها]، از جمله دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه موسسات دولتی یا عمومی غیردولتی [باز هم مشتمل بر شهرداری‌ها]، باید [طبق] برنامه زمانبندی مورد تایید هیات وزیران در «سامانه تدارکات الکترونیکی» (که با رعایت «قانون تجارت الکترونیکی» و «قانون برگزاری مناقصات» دولت تکمیل‌می‌‌کند) «ثبت‌نام کنند» و «تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت‌ها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمین‌ها و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به‌طور الکترونیکی انجام دهند.» این حکم شامل تمام مراحل معاملات معامله‌کنندگان بخش عمومی مشتمل بر نهادهای عمومی غیردولتی مثل شهردارها هست. تنها آن دسته از معاملات بخش عمومی مستثنا شده است که «ماهیت نظامی یا امنیتی دارد و مواردی که به موجب قوانین، افشای اطلاعات آنها ممنوع است.»پس وفق «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور»(۱۳۹۵)، شهرداری‌ها موظف شده‌‌اند طبق برنامه زمانی آماده‌سازی و تکمیل سامانه (که هیات وزیران تایید خواهد کرد) به نظم حقوقی نوین که پاسخگویانه، پیش‌بینی‌پذیر و شفاف‌تر است، وارد شوند.
گذشته از قانون پیش‌گفته، ماده ۹ «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران»(مصوب اسفند ۱۳۹۵) نیز مقرر داشته است: «دولت مکلف است تا پایان سال دوم برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل، انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. کلیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور هستند.»
بدین ترتیب آن برنامه زمانی آماده‌سازی و تکمیل سامانه منطبق بر «قانون برگزاری مناقصات» برای تمام معاملات نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها، مقید به زمان «پایان سال دوم برنامه ششم» شده است و باز هم فقط معاملات محرمانه استثنا شده‌‌اند. یعنی حداکثر تا آغاز سال ۱۳۹۸ باید تمام مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ شهرداری‌ها با رعایت «قانون برگزاری مناقصات» تشکیل شود. البته به حکم قانون‌های نامبرده بالا، تنها موارد مجاز عدم انطباق با مرّ «قانون برگزاری مناقصات»، ارتقای مواردی مانند ثبت، تصدیق یا امضای اسناد از شکل سنتی «قانون برگزاری مناقصات» به شکل نوین مقرر در «قانون تجارت الکترونیک» است.
خلاصه آنکه:
در قانون حکم شده است که محتوای حقوق، تکالیف و فرآیندهای معاملات، طبق «قانون برگزاری مناقصات» باشد و شکل رؤیت، امضا و مبادله، طبق «قانون تجارت الکترونیک.»اجرای درست این احکام قانونی، گام بلندی در توسعه شهرداری‌ها و کشور خواهد بود.اکنون خاطره دوران تولد «قانون برگزاری مناقصات» نیز شایان ذکر است. نقطه عزیمت نمایندگان مجلس ششم در طراحی و تدوین «قانون برگزاری مناقصات» این شناخت میدانی و واقعی بود که:مناقصات و معاملات شرکت‌ها و نهادهای اجرایی بخش عمومی، مهم‌ترین و بزرگ‌ترین محل ایجاد رانت و محتمل‌ترین نقطه روابط و مناسبات ناسالم است پس ایجاد رقابت، شفافیت، پاسخگویی و پیش‌بینی‌پذیری در این موضوع، مهم‌ترین گام بهبود مدیریت این شرکت‌ها و نهادهای بخش عمومی است.
امروز و با این راه طی‌شده برای اصلاحی با این درجه از اهمیت، وقت آن است که بیندیشیم چه کسانی برای برداشتن این گام مهم پیش پا گذاشته، تلاش و مشارکت خواهند‌کرد؟
البته از سوی دیگر ضروری است ببینیم چه کسانی در برابر این گام مانع‌تراشی و مخالفت خواهند کرد؟ علی‌الاصول کسانی که منافعشان در تداوم کاستی در شفافیت، کارآمدی و پیش‌بینی‌پذیری معاملات است، در برابر این گام مانع‌تراشی خواهند کرد. اما آیا چنین کسانی را باید در برخی صاحبان مناصب شهرداری جست‌وجوکرد؟ آیا چنین کسانی را باید در میان پیمانکاران و فروشندگان کالا و خدمات به شهرداری که از شرایط نامناسب سوءاستفاده می‌کنند، جست‌وجو کرد؟ یا در هر دو گروه؟ یا در...؟
در هر صورت، روشن است که بهره‌مندان از وضعیت کنونی، منافع و منابع حاصل از وضعیت کنونی و ارتباطات و اطلاعات در دسترس خود را صرف مخالفت با تغییر این وضعیت کنند.
آیا می‌دانیم که این افراد چقدر انرژی و سرمایه صرف تداوم رانت‌های ده‌ها هزار میلیارد تومانی معاملات و مناقصات شهرداری‌ها خواهند کرد؟ و چگونه و از چه مجاری این کار را خواهند کرد؟ البته دستاوردهای ایجاد شفافیت و کارآمدی در معاملات چند ده هزار میلیارد تومانی شهرداری‌ها، نصیب همه شهروندان خواهد شد. اما باید اندیشید که: شهروندان چقدر و چگونه در این گام بهبود شفافیت شهرداری‌ها مشارکت و سرمایه‌گذاری خواهند کرد؟ چقدر اطلاع، فرصت، امکان، علاقه و آمادگی برای این مشارکت دارند؟
کدام نهاد، تشکل، حزب یا سازمانی پیگیر رفع آن رانت‌ها و ایجاد شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری در معاملات شهرداری‌های کشور است؟
روش برنامه‌ریزی و کنترل پیشرفت این گام مهم در توسعه شهرداری‌ها و کشور چیست؟
وظیفه و نقش کنونی نگارنده و خواننده این سطور، برای تسهیل، تسریع و تصحیح این گام بسیار مهم و بسیار دشوار برای توسعه شفافیت در شهرداری‌ها چیست؟
شهرام حلاج
پژوهشگر و مدیر تدوین «نظام فنی و اجرایی شهرداری‌ها»
ارسال نظر