ضمانت اجرایی تعهدات فیمابین
می‌دانیم که خروج یکی از مهم‌ترین کشورهای متعاهد از معاهده بین‌المللی برجام که موجب خوشایند برخی کشورها شد، موجب دلگیری متحدان آمریکا شد که خود را متعهد به معاهده مزبور می‌دانند و معتقدند باید برای حفظ آن تلاش شود. بر هیچ کس پوشیده نیست که کشورهای کنونی عضو معاهده، کار سختی را برای حفظ این معاهده بین‌المللی که دستاورد مهم دیپلماسی است در پیش دارند. لیکن قبل از پرداختن به چالش‌های اصلی خروج مزبور لازم می‌دانم مختصرا اشاره کنم که اساسا خروج آمریکا از برجام یک اقدام سیاسی مهم است که اثرات حقوقی مهمی در نظام حقوق بین‌الملل دارد. غرض این یادداشت بررسی امر از دیدگاه حقوقی صرف نیست اما لازم می‌داند در بیان مساله اشاره‌ای مختصر به این امر داشته باشد که این اقدام همچنین در یک بیان حقوقی حاکی از نقض صریح عرف، اصول و قواعد حقوق بین‌الملل است.
مقدمه کنوانسیون ۱۹۶۹ وین در این خصوص چنین تصریح می‌کند: «با درک اینکه اصل رضایت آزادانه و اصل حسن نیت و قاعده الزام‌آور تعهدات به‌صورت جهانی مورد قبول قرار گرفته است.» ماده ۲۶ این کنوانسیون بیان می‌کند: «هر معاهده لازم‌الاجرایی برای طرف‌های آن تعهدآور است و باید از سوی آنها با حسن نیت اجرا شود.»
ماده ۲۷ این کنوانسیون اشاره دارد: «یک طرف معاهده نمی‌تواند به حقوق داخلی خود به‌عنوان توجیهی برای قصور خود در اجرای معاهده استناد کند.» در هر حال آن چالشی که اکنون سیاست بین‌الملل با آن مواجه است مساله خروج آمریکا از توافقی است که به گفته بسیاری از صاحب نظران، مهم‌ترین دستاورد دیپلماسی در یک قرن گذشته بوده است. توافقی که در ۲۳ تیر ۱۳۹۴(۱۳ ژوئیه ۲۰۱۵) بین کشورهای موسوم به ۱+۵ (کشورهای چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا، ایالات متحده و آلمان) با ایران منعقد شد و آمریکا با خروج از آن در ۱۸ اردیبهشت ۱۳۹۷ اعضای متعاهد را با مشکلات بزرگی مواجه کرد.
موضع اصلی و اولیه مقامات اروپایی از جمله صدراعظم آلمان، رئیس‌جمهوری فرانسه، نخست‌وزیر بریتانیا و نیز وزرای خارجه این کشورها به نسبت کشورهای چین و روسیه حاکی از این بود که از یکسو نگرانی عمیقی در این خصوص دارند و از سوی دیگر مصمم هستند برجام را حفظ کنند. بی‌تردید خروج آمریکا از برجام موجب آسیب به معاهده منعقده شده است، اما انجام مجموعه اقداماتی می‌تواند از شکست و فروپاشی آن جلوگیری کند و این مهم منوط به استمرار اراده سایر اعضای متعاهد بر حفظ آن است. آنچه در حال حاضر قابل مشاهده است مراتب اصرار اعضا و به‌ویژه اتحادیه اروپا بر حفظ این دستاورد مهم است. اتحادیه اروپا بلافاصله پس از خروج آمریکا اعلام کرد که این اتحادیه تعهد خود را بر ادامه اجرای کامل و موثر برجام که به اتفاق آرا در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت به‌عنوان عنصر کلیدی در ساختار نظام عدم اشاعه هسته‌ای جهان و به‌عنوان یک دستاورد دیپلماتیک قابل توجه مورد تاکید قرار گرفته است یادآوری کرد و متعهد شد که مذاکرات را با هدف رسیدن به راه‌حل‌های عملی ظرف چند هفته آینده درخصوص موارد زیر توسعه دهد:
- حفظ و تعمیق روابط اقتصادی با ایران
- تداوم فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و پتروشیمی ایران و تعاملات مالی مربوط
- تعاملات موثر بانکی با ایران
- ادامه روابط حمل و نقل موثر دریایی، زمینی و هوایی و خط آهن با ایران در حوزه‌های مالی، بانکی، بیمه‌ای و تجاری با هدف تسهیل همکاری‌های اقتصادی و مالی شامل تسهیل همکاری‌های اقتصادی و مالی و حمایت‌های عملی از تجارت و سرمایه‌گذاری
- سرمایه‌گذاری بیشتر در ایران
- حمایت از فعالان اقتصادی اتحادیه اروپا و تامین فضای اطمینان در بخش حقوقی
در اینکه بیانیه اتحادیه اروپا پس از نقض برجام از سوی آمریکا، یکی از مهم‌ترین اعلان‌های سال‌های گذشته است شکی وجود ندارد، لیکن آنچه پس از استماع بیانیه مزبور اهمیت دارد نحوه اجرای مفاد بیانیه و یافتن راه‌حل‌های عملی است. دقایقی پس از خروج آمریکا، وزارت خزانه‌داری این کشور در بیانیه‌ای دستورالعمل خروج از برجام را منتشر و اعلام کرد که اقدامات فوری را برای تصمیم رئیس‌جمهوری این کشور انجام می‌دهد و تحریم‌ها علیه ایران طی بازه زمانی ۹۰ و ۱۸۰ روزه باز خواهند گشت، به گونه‌ای که در پایان این مدت تحریم‌های قابل اجرا به اثرگذاری کامل برسند و این امر شامل اقدامات در چارچوب هر دو دسته تحریم‌های اولیه و ثانویه است.
البته که به لحاظ حقوقی و مطابق سازوکار طراحی شده در برجام و در صورت پایبندی ایران به تعهدات خود امکان بازگشت تحریم‌ها بر اساس قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت میسر نیست، لیکن تحریم‌های یکجانبه آمریکا به‌ویژه تحریم‌های ثانویه می‌تواند روابط تجاری، مالی و اقتصادی ایران را با بسیاری از کشورها از جمله کشورهای اروپایی تحت تاثیر قرار دهد. روابط تجاری و اقتصادی ایران با کشورهایی مثل کره جنوبی، هند و عموم کشورهای جهان سوم از تحریم‌های مزبور متاثر خواهند شد، اما در صورت استمرار اراده جدی کشورهای اروپایی و منوط به تدارک و پیش‌بینی سازوکارهای اجرایی و تقابلی موثر توسط کشورهای مزبور و ایران اثرات منفی تحریم‌های یکجانبه موصوف کاهش خواهد یافت. مهم‌ترین بخش روابط ایران و اتحادیه اروپا که می‌تواند از وضع تحریم‌های یک سویه آمریکا متاثر شود، بخش تجارت(نفت و گاز)، روابط مالی و بانکی و سرمایه‌گذاری است. وضع تحریم علیه اشخاص، نهادها و شرکت‌های طرف همکاری و مرتبط با ایران سطح روابط دو طرف را تا حد زیادی کاهش خواهد داد. اما آنچه می‌تواند مانع اثرات منفی مزبور شود همکاری اتحادیه اروپا و ایران در به‌کار‌گیری ابزارهای عملی و عینی است. یکی از مهم‌ترین ابزارها و راه‌های مقابله با تحریم‌های آمریکا اجرای قانون ۱۹۹۶ اتحادیه اروپا با عنوان مقررات مسدود‌کننده (Blocking statute) است. رئیس کمیسیون اتحادیه اروپایی در حفاظت از منافع شرکت‌های اروپایی اعلام کرد که «این اتحادیه برای حفاظت از شرکت‌های اروپایی در برابر تحریم‌های آمریکا علیه ایران قرار است مقررات مسدود‌کننده‌ای را به اجرا درآورد». بنابر اعلام بعدی ژان کلاد یانکر، رئیس کمیسیون اروپا، اکنون این مقررات به اجر گذاشته شده‌اند. این اقدام اتحادیه اروپا مانع از آن می‌شود که شرکت‌های اروپایی با تحریم‌های آمریکا همکاری کنند و هیچ حکم قانونی که مجازات آمریکا را به اجرا در آورد به رسمیت نمی‌شناسد.
آنچه لازم است تیم کارشناسی مذاکره‌کننده ایرانی طی روزهای آینده به آن توجه کنند سازوکار اجرای این قانون است. در صورت جریمه شرکت‌های اروپایی توسط آمریکا، اتحادیه اروپا چه عکس‌العملی نشان خواهد داد. حدود، میزان و حجم عکس‌العمل و حمایت‌های اتحادیه اروپا چگونه خواهد بود؟ این مقررات با توجه به اینکه تاکنون اجرا نشده‌اند تا چه اندازه موثر خواهند بود؟ آیا مقررات مسدود‌کننده وزنه سنگینی است در برابر تحریم‌های آمریکا که نظام مالی و بانکی دو کشور را هدف قرار می‌دهد؟ این تحریم‌ها برای اتحادیه اروپا و ناقضان آن شدید و پرهزینه خواهند بود. شرکت‌های بزرگ اروپایی، به‌ویژه شرکت‌های نفتی بیشتر بر مقامات و نهادهای تصمیم گیر در اروپا تاثیر می‌گذارند تا اینکه بیشتر متاثر از مقامات و نهادهای مزبور باشند. لذا برای اتحادیه اروپا بسیار سخت خواهد بود که بتواند مشوق‌های لازم را برای حفظ برجام و مالا متقاعد کردن ایران ارائه دهد. البته که حفظ روابط تجاری و سرمایه‌گذاری اروپا با ایران به دلیل حجم کنونی روابط و تمایل شدید اتحادیه اروپا به بهره‌مندی از منابع انرژی ایران اهمیت زیادی دارد. صادرات ایران به ویژه نفت و گاز و دیگر مشتقات آن به اتحادیه اروپا پس از برجام در سال ۲۰۱۶ در مقایسه با سال قبل ۳۴۴ درصد افزایش داشته است که به رقمی برابر ۵/ ۵ (۵۸/ ۶ میلیارد دلار)میلیارد یورو رسیده است. سرمایه‌گذاری اروپایی‌ها در ایران طی دوره مزبور به ۲۰ میلیارد دلار افزایش یافته است. این روابط در سال ۲۰۱۷ هم افزایش داشته است.
اگر حجم روابط مالی اخیر در چارچوب توافقات تامین مالی خارجی را اضافه کنیم، اهمیت حفظ این روابط بیشتر خواهد شد. پر مسلم است که این حجم روابط مالی، تجاری و سرمایه‌گذاری با ایران قابل مقایسه با حجم روابط اتحادیه اروپا با آمریکا نیست و خود نشان‌دهنده این است که در کنار روابط اقتصادی، عوامل و عناصر دیگری نیز وجود دارند که اتحادیه اروپا را در حفظ روابط با ایران ترغیب می‌کنند. موضوع دیگری که در این ارتباط قابل بررسی است و اتحادیه اروپا و هیات مذاکره‌کننده ایرانی باید به آن توجه ویژه‌ای داشته باشند مراتب استمرار و افزایش روابط مالی، بانکی برقرار شده بین نظام بانکی دو کشور است. پیشنهاد‌های ارائه شده حاکی از تلاش برای حفظ روابط بانکی بین بانک‌های مرکزی ایران و کشورهای اروپایی است که بسیار قابل توجه است. این روابط قطعا باید تشدید و تقویت شود.
محدود کردن روابط بانکی مزبور به روابط بین دو سه بانک از اروپا و ایران بسیار خطرناک است. امکان افتتاح حساب توسط بانک مرکزی ایران و بانک‌های تجاری در بانک‌های اروپایی اکنون یک ضرورت است. امکان همکاری بانک توسعه اروپا با ایران در تامین مالی خارجی طرح‌ها و حمایت از سرمایه گذاران اروپایی باید بررسی و اجرا شود. البته که تصویب لایحه FATF توسط مراجع قانونگذاری کشور نقش بسیار تسهیل‌کننده‌ای در این خصوص دارد و لازم است تمام ارکان نظام متوجه خطر تحریم‌های یکجانبه آمریکا باشند. حفظ و تقویت پوشش بیمه‌ای شرکت‌های اروپایی در همه زمینه‌ها بسیار تعیین‌کننده است. صادرات، واردات، گشایش اعتبارات اسنادی، شبکه حمل و نقل بین ایران واروپا، سرمایه‌گذاری خارجی بسیار متاثر از پوشش بیمه‌ای مزبور هستند. لذا تشویق شرکت‌های بیمه‌ای برای همکاری با ایران توسط اتحادیه تعیین‌کننده خواهد بود. نقش موسسات بیمه اعتبار صادراتی(ECAها) در دوره جدید کمتر مورد توجه قرار گرفته است. این موسسات که عموما موسسات دولتی هستند می‌توانند نقش بسیار بارزی در تشویق بانک‌های تامین مالی‌کننده در اعطای اعتبار و برقراری روابط بانکی، پوشش بیمه‌ای و حمایت و تشویق سرمایه‌گذاران اروپایی به سرمایه‌گذاری در ایران داشته باشند. مذاکرات آتی بین طرف ایرانی و طرف اروپایی در این خصوص پر اهمیت است.
حفظ سرمایه‌گذاری سرمایه‌گذاران اروپایی موجود(به‌ویژه نفت و گاز) در ایران از اهمیت بسزایی برخوردار است. چنانچه اتحادیه اروپا بر این نظر باشد که سرمایه‌گذاری سرمایه گذاران اروپایی را در ایران با هدف حفظ برجام تقویت کند، قاعدتا باید خطرات عدم اجرای تحریم‌های ثانویه توسط شرکت‌های مزبور را در نظر بگیرد و برای مقابله با آن آمادگی لازم را احراز کند.
شرح مراتب فوق موید چند مطلب مهم است:
- اتحاد و انسجام داخلی بین قوا و مراجع موثر داخلی دیگر باید تقویت شود و خطرات وضعیت موجود مرتب گوشزد و در نظر باشند.
- مذاکرات آتی فیمابین ایران و اتحادیه اروپا بسیار تعیین‌کننده است. مذاکرات باید با هدف کاهش حداکثر خطرات تحریم‌های یکجانبه و پشیمان کردن آمریکا از اقدام به خروج از برجام باشد.
- حفظ و تقویت روابط با اتحادیه اروپا به‌ویژه توسعه روابط اقتصادی بسیار تعیین‌کننده است.
ارسال نظر