بلاتکلیفی در تبصره«۱۸»
بررسی برنامه‌های اشتغال‌زایی لایحه بودجه ۱۳۹۹ نیز همانند سنوات گذشته با تاکید بر رویکرد پول‌پاشی و تزریق منابع ارزان به بهانه اجرای برنامه‌های اشتغال‌زایی تدوین شده است و مانند همیشه با برخورد جزیره‌ای و بدون توجه به شرایط اقتصادکلان، نظام تامین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور عمل شده است.
ضمن اینکه حجم عظیمی از برنامه‌های اشتغال‌زایی پیشنهادی همانند سال‌های قبل، شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعات با اهداف اصلی غیر از اشتغال‌زایی است (برای مثال بازسازی بافت فرسوده شهری، توسعه حمل‌و‌نقل شهری و... که ممکن است به‌طور غیرمستقیم به اشتغال‌زایی منتج شود اما مولد اشتغال پایدار نیست.)
۱.منابع و موانع برنامه‌های اشتغال‌زایی لایحه بودجه ۱۳۹۹
در لایحه بودجه ۱۳۹۹، منابع بودجه عمومی لحاظ شده برای اشتغال‌زایی در قالب وجوه اداره شده، یارانه سود، کمک بلاعوض با منابع موضوع ماده ۵۲ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) در چارچوب مصوبات هیات امنا، ضوابط، مقررات و اساسنامه صندوق توسعه ملی و همچنین تسهیلات بانکی است.
گزارش برنامه تولید و اشتغال
برنامه‌های تولید و اشتغال در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ شامل برنامه‌های مورد تفاهم در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ است که در بند الف تبصره ۱۸ لایحه بودجه ۱۳۹۹نیز اجرای آنها تداوم یافته است، همچنین این امکان وجود دارد که در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ نیز برنامه‌های تولید و اشتغال دیگری غیر از برنامه‌های در دست اجرا مورد تفاهم قرار گیرد.
این در حالی است که مستندات سازمان برنامه بودجه کشور تا آبان ماه ۱۳۹۸ نشان می‌دهد که عملکرد تخصیص منابع اشتغال‌زایی قانون بودجه ۱۳۹۸ از محل منابع بودجه عمومی حدود ۲۸ درصد و از محل منابع تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی حدود ۴۳ درصد بوده است و از ۹۹۱.۸۳۹ نفر اشتغال برنامه‌ریزی شده، تنها به تعداد ۹۵.۴۵۹ نفر (صرفا ۱۰ درصد اشتغال پیش‌بینی شده) تعهد اشتغال ایجاد شده است هرچند یکی از مهم‌ترین دلایل آن عدم‌تحقق منابع مالی پیش‌بینی شده است. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد علاوه‌بر محدودیت‌های مالی، چالش‌ها و موانع متعددی در تحقق اهداف و برنامه‌های اشتغال‌زایی قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ موثر بوده است که بدون توجه و اقدام در جهت رفع این موارد، سال ۱۳۹۹ نیز تکرار مکررات سنوات قبل خواهد بود، از جمله این موارد:
• تنگناهای بودجه‌ای دولت و عدم‌تامین منابع
• عدم‌ثبات اقتصاد کلان
• عدم‌تمکین بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی
• انحراف منابع و ضعف در نظام پایش و نظارت
• تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی
• کندکاری و تاخیر در فرآیند اجرای تبصره
• پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منبع اعتباری (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک)
یکی از چالش‌های اساسی عدم‌اجرای صحیح تبصره «۱۸» ترکیب سه منبع اعتباری مختلف (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک) بوده است که علاوه بر آنکه پیچیدگی در سازوکارهای اجرایی را به همراه داشته، به لحاظ میزان منابع صندوق، بانک و نرخ سود تسهیلات، سهم اعتبارات بودجه برای تلفیق با منابع تسهیلاتی و سایر طرح‌هایی که ماهیت هزینه‌ای داشته، از شفافیت لازم برخوردار نبوده است.
مهم‌ترین منابع اشتغال در کشور عبارتنداز:
• بهانه‌تراشی، کم کاری و عدم‌هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی
• عدم‌واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمّی
عملکرد ضعیف اشتغال‌زایی قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، در کنار وضعیت اقتصاد کشور نشان می‌دهد تعیین هدف کمّی ایجاد یک میلیون فرصت شغلی آن هم با اعمال سیاست خاص و تزریق منابع چه میزان دور از انتظار است.
• نبود انسجام و مدیریت واحد
• گستردگی برنامه‌های تبصره «۱۸» و عدم‌اولویت‌بندی
• عدم‌تعیین و تعریف فرآیند و شاخص‌های ارزیابی عملکرد
علی‌رغم موانع اجرایی فوق در جهت اجرای تبصره «۱۸»، به‌نظر می‌رسد چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادات وارد بر مفاد این تبصره است. بررسی مفاد تبصره «۱۸» نشان می‌دهد که در آن، بیشتر برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری برای اشتغال‌زایی هدف بوده تا تخصیص اعتبار و به همین دلیل تکروی و ناهماهنگی‌هایی بین سیاست‌های اشتغال‌زایی موجود در کشور، مفاد تبصره «۱۸» و تخصیص اعتبارات از این محل دیده می‌شود. به‌عنوان مثال مفاد تبصره «۱۸» شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعاتی است که به‌عنوان برنامه اشتغال پایدار شناخته نمی‌شود و در حد یک اقدام و پروژه اجرایی است، برای مثال تعریف «بازسازی بافت فرسوده شهری» به‌عنوان برنامه اشتغال‌زایی، این تصور را ایجاد می‌کند که تمامی اعتبارات عمرانی کشور می‌تواند در ذیل برنامه‌های اشتغال‌زایی قرار گیرد، حال آنکه منظور از برنامه اشتغال‌زایی، برنامه‌هایی متناسب با چالش‌های بازار کار (بیکاری جوانان و قشر تحصیلکرده) و دوام و ثبات اشتغال‌های ایجاد شده است.
البته بدیهی است که اشتغال‌زایی و رفع چالش‌های بازار کار نیازمند برنامه‌ریزی و وجود دید جامع و کلان نسبت به مسائل و چالش‌های بازار کار است، اما تحقق این امر فراتر از تعیین تکلیف و سیاست‌گذاری در احکام بودجه‌ای سالانه است و عملکرد ضعیف تبصره «۱۸» در اشتغال‌زایی طی سال‌های اخیر موید همین مطلب است. بنابراین لازم است در‌خصوص ماهیت تبصره «۱۸» شفاف‌سازی شود و مفاد این تبصره از رویکرد برنامه‌ریزی به رویکرد بودجه‌ریزی سوق داده شود. در‌واقع صرفا تخصیص اعتبارات در قانون بودجه لحاظ شود و برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری برای اشتغال‌زایی در جای دیگر و خارج از احکام بودجه‌ای اتفاق بیفتد و لازمه آن این است که در ابتدا بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تقسیم کار صورت گیرد، به نحوی‌که متولی اجرای سیاست‌های اشتغال‌زایی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد و سایر دستگاه‌های اجرایی به تناسب نقش و وظیفه تعیین شده، هماهنگی لازم را با آن وزارتخانه داشته باشند و سازمان برنامه و بودجه، نظارت بر اجرای این سیاست‌ها و تامین منابع مالی آن را عهده‌دار شود و حتی‌الامکان در شرایط کنونی کشور از تکروی و عدم‌هماهنگی و اتلاف منابع مالی و فکری خودداری شود.
