ابهام در عملکرد سال‌های پیشین
۱- این بخشنامه در شرایطی تدوین و ابلاغ شده است که امسال، سالی بسیار خاص و بسیار متفاوت با سال‌های گذشته است. مشکلات انباشته در سال‌های قبل، تشدید تحریم‌ها و مشکلات ایجاد شده توسط پاندمی کووید-۱۹، برخی پدیده‌هایی هستند که امسال را به سال ویژه‌ای تبدیل کرده‌اند؛ اما به‌نظر می‌رسد در شیوه تدوین بودجه هیچ تغییر اساسی با سال‌های گذشته اتفاق نیفتاده است.
۲- اهداف عمده مطرح شده در این بخشنامه عبارتند از: هدف‌گذاری ۲۲ درصدی تورم، افزایش ۲۵ درصدی حقوق کارکنان، میزان عیدی و ممنوعیت خرید خودرو و خرید و احداث ساختمان‌های اداری جدید.
حال سوال این است آیا در شرایط فعلی می‌توان به اهداف این بخشنامه رسید یا خیر؟ پاسخ به‌طور کلی منفی است.
برای پاسخ به این سوال باید دید بودجه‌ریزی چیست؛ چه اهدافی را دنبال می‌کند؛ در طول بیش از ۷۵ سال گذشته چگونه عمل کرده است؛ آیا بودجه و بودجه‌ریزی در خدمت ساختار اقتصادی جامعه و منطبق با آن بوده، یا به ابزاری در اختیار تکنوکرات‌ها برای رسیدن به اهداف خود تبدیل شده است و در آخر مشکلات اساسی و ساختاری در مقابل نظام بودجه‌ریزی در ایران چیست؟ امکان پاسخ دادن به این همه سوال در این مجال میسر نیست. در ادامه تنها سعی می‌شود به یک هدف اصلی بودجه‌ریزی (تخصیص بهینه منابع و جلوگیری از هدرروی منابع) پرداخته و وضعیت نظام بودجه‌ریزی در ایران در این راستا ارزیابی شود.
بودجه، سند دخل و خرج دولت بوده و وضعیت نهادی، توسعه‌ای و ثبات کشور را نشان می‌دهد و ابزار سیاست‌گذاری در اختیار دولت است. نظام بودجه‌ریزی ایران طی ۷۵ سال گذشته، با یکسری مشکلات اساسی و ساختاری روبه‌رو بوده است. برخی مشکلات اساسی موجود در نظام بودجه‌ریزی ایران عبارتند از:
۱- سهم قابل‌توجه درآمدهای نفتی در بودجه و تزریق آن به اقتصاد
۲- وجود گروه‌های همسود قوی و ایجاد فشار آنها بر فرآیند سیاست‌گذاری
۳- نبود شفافیت در ساختار بودجه
۴- اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه و سهم بالای بودجه شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت
۵- گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش‌های پرریسک برای رفع آن
۶- ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه
۷- افزونه‌خواهی در فرآیند بودجه‌ریزی. (دادخواه، ۱۳۹۹)
حال سوال این است در طول سالیان متمادی، آیا بودجه‌ریزی توانسته مانع هدرروی منابع در کشور شود یا خود عاملی در این جهت بوده است؟
برای پاسخ به این سوال، می‌توان میزان آنتروپی (Entropy) ناشی از بودجه‌ریزی در کشور را محاسبه کرد. افزایش آنتروپی در اقتصاد، به معنای تخصیص ناکارآمد منابع و در بودجه‌ریزی به معنای هدرروی منابع است. اما در حالت کلی، آنتروپی به معنای بی‌نظمی، اختلال و هرج و مرج در هر سیستم پویا بوده و به‌عنوان مقیاسی از عدم‌دسترسی به انرژی برای انجام کار است. بنابراین، آنتروپی اقتصادی به معنای «سطح بی‌نظمی در نظام اقتصادی» یا «میزان هدرروی منابع» است. افزایش آنتروپی به معنای افزایش بی‌نظمی در سیستم است. با شاخص‌های متعددی می‌توان این میزان را اندازه‌گیری کرد. شاخص آنتروپی شانون از آن جمله است. این شاخص عددی بین صفر و یک دارد. ارقام نزدیک به صفر، نشان‌دهنده این واقعیت است که هدرروی منابع زیاد شده و مدیریت منابع، از کارآیی لازم برخوردار نبوده است.
در زمینه بودجه، سه نوع آمار قابل بررسی است: مصوب، تخصیص داده شده و عملکرد. با بررسی بودجه مصوب، می‌توان قصد و نیت سیاست‌گذار را بررسی کرد، اما با مقدار عملکرد، کارنامه دولت قابل بررسی است. متاسفانه، آمار و ارقام عملکرد بودجه «خیلی محرمانه!» است و تنها در اختیار ادارات امور اقتصادی و دارایی استان و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها قرار دارد و قابل استفاده برای محققان نیست. به این خاطر، دادخواه و همکاران (متن کامل در http:/ / jes.journals.umz.ac.ir/ article_۲۹۲۰. html) برای اندازه‌گیری میزان آنتروپی ناشی از بودجه از ارقام مصوب فصول ۲۱گانه در سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۱ (دولت‌های نهم و دهم) و سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۷ (دولت‌های یازدهم و دوازدهم) استفاده کرده‌اند.
نتایج این مطالعه نشان داده که میانگین آنتروپی در دولت‌های نهم و دهم ۲۹/ ۰ و در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، ۳۳/ ۰ بوده است که نشان‌دهنده ناکارآمدی در نحوه مدیریت منابع است. این امر نشان می‌دهد که در دولت‌های یازدهم و دوازدهم به‌طور میانگین شاخص آنتروپی، اندکی بهتر از دولت‌های نهم و دهم بوده است، اما در طول هر دو دوره، مقدار آنتروپی با مقدار ایده‌آل اختلاف زیادی دارد و نشان می‌دهد در کل وضعیت نامناسبی بر نظام بودجه‌ریزی کشور حاکم است.
مقادیر محاسبه شده آنتروپی نشان می‌دهد که سیاست‌های تخصیص بودجه توسط دولت در جهت بر هم زدن نظم سیستم و کاهش کارآیی عملکرد سیستم بوده است، به جای اینکه وظیفه نظم‌دهی را انجام داده باشد. این مطلب به این معنی است که دولت‌های مختلف نتوانسته‌اند در تعیین اولویت‌ها و تخصیص منابع، به‌صورت کارآ و هدفمند عمل کنند. یکی از دلایل، وجود مشکلات و نارسایی‌های ساختاری و نهادی در نظام بودجه‌ریزی در ایران (مانند وجود رانت‌جویی و نبود شفافیت) است که منجر به ایجاد اختلال در نظام اقتصادی شده و در نتیجه منابع مالی زیادی را هدر داده است.
نتیجه کلی مطالعه این بوده که بودجه‌ریزی در ایران به جای آنکه آنتروپی را کاهش دهد، باعث افزایش آن شده است. این مطلب به این معنی است که اثر تخصیص نامطلوب بودجه به‌صورت افزایش بی‌نظمی در ساختار اقتصادی (به‌دلیل هدرروی منابع) ظاهر شده و منجر به افزایش آنتروپی شده است.
از مطالب ذکر شده روشن است که اهداف بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۰ نیز مانند سال‌های قبل، قابل دسترسی نیست. برای دسترسی به این اهداف لازم است تا نظام بودجه‌ریزی اصلاح شود. یکی از مهم‌ترین اقدامات برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی، می‌تواند بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد باشد. بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، عوامل کارآیی و اثربخشی را مورد توجه قرار می‌دهد و مهم‌ترین هدفش اصلاح نظام مدیریت است. اولویت‌های دولت در تخصیص منابع باید براساس ضرورت‌های توسعه، ایجاد شفافیت و جلوگیری از رانت‌جویی در نظام بودجه‌ریزی و ممانعت از اعمال سلیقه‌های غیرکارشناسانه و منفعت‌طلبانه باشد.
