سیاستمداران فراموش‌کارند!
در همین راستا، مفهوم هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها مطرح میشود که به دنبال بهره‌‌‌مندی بیشتر خانوارهای کم‌‌‌درآمد از یارانه‌‌‌ها همزمان با افزایش کارآیی در اقتصاد، از طریق اصلاح قیمت‌های نسبی است.
اصولا می‌توان نظام پرداخت‌‌‌های انتقالی به خانوارها را از نظر جمعیت، مشمول دو دسته دانست. نخست، طرح‌‌‌های همگانی که صرف‌‌‌نظر از میزان درآمد، وضعیت اشتغال یا استطاعت مالی افراد، مزایای نقدی یکسانی را به شهروندان یا اتباع یک کشور ارائه می‌کنند.
این مزایا که معمولا از محل درآمدهای عمومی تامین مالی می‌‌‌شوند، به تمامی افراد با مدت‌‌‌زمان معین شهروندی پرداخت می‌‌‌شوند. این برنامه‌‌‌ها شامل مستمری‌‌‌های سالمندی برای تمامی افراد بالای سن مشخص؛ مستمری برای کارگران ناتوان و ازکارافتاده، زنان سرپرست خانوار و یتیمان؛ مزایای حمایت از خانواده و مزایای درمانی است. بدیهی است، این نوع طرح‌‌‌ها بار مالی سنگینی برای دولت دارند و عموما در کشورهایی به کار می‌‌‌روند که توانایی و ظرفیت مالی دولت برای تامین این حجم از هزینه‌‌‌ها کافی است. اما نوع دوم، نظام پرداخت‌‌‌های انتقالی مبتنی بر آزمون وسع است که درواقع سیستم ضدفقری برای همه شهروندان و اتباع با نیازهای معین است.
در این نظام، استحقاق برخورداری از مزایا را از طریق سنجش منابع فردی و خانوادگی و مقایسه آن با استاندارد تعیین‌‌‌شده مبتنی بر نیازهای اساسی مشخص می‌کنند (آزمون وسع). مزایا به متقاضیانی که بر اساس آزمون وسع نیازمند شناخته می‌‌‌شوند، پرداخت میشود که میزان و نوع آن هم از طریق تصمیمات اجرایی در چارچوب قانون تعیین میشود.
براساس این ادبیات، هدفمندی یارانه‌‌‌ها به لحاظ منطقی و نظری با نوع دوم نظام پرداخت‌‌‌های انتقالی تناسب بیشتری دارد و مفهوم بازتوزیع از اغنیا به فقرا را بیشتر بازتاب می‌دهد.
در بستری مشابه با آنچه در کشورهای دارای یارانه‌‌‌های انرژی مشاهده میشود و به دلیل پیامدهای نامطلوب اقتصادی یارانه‌‌‌های هنگفت انرژی در کشور، هدفمندی یارانه‌‌‌ها در ایران هم مدنظر قرار گرفت. قانون هدفمند کردن یارانه‌‌‌ها، مصوب آذرماه ۱۳۸۸ که به‌‌‌طور رسمی از آذرماه ۱۳۸۹ به اجرا درآمد، مهم‌ترین قانون در زمینه یارانه‌‌‌های انرژی است که برخی از آن، به‌‌‌عنوان بزرگ‌ترین طرح اقتصادی تاریخ ایران یاد می‌کنند.
یکی از مهم‌ترین اهداف وضع این قانون، عادلانه‌‌‌کردن توزیع یارانه‌‌‌ها به نفع افراد کم‌‌‌درآمد بود؛ زیرا زمانی که حامل‌‌‌های انرژی به‌‌‌صورت کنترل‌‌‌شده و ارزان‌‌‌تر از قیمت‌های واقعی توزیع شوند، افراد برخوردار بیشتر از یارانه‌‌‌ها بهره‌‌‌مند می‌‌‌شوند. علاوه بر این، پایین نگه‌‌‌داشتن قیمت کالاها به تغییر قیمت نسبی منجر میشود که از طریق علامت‌‌‌دهی غلط، تخصیص منابع در اقتصاد را با انحراف مواجه می‌کند.
این در حالی است که اگر یارانه از کالاها برداشته شود و قیمت‌ها واقعی شوند، ضمن اینکه از ایجاد اختلال در کارکرد بازار جلوگیری میشود، منابعی آزاد میشود که از محل آنها می‌توان به طبقات محروم و کم‌‌‌درآمد یارانه نقدی پرداخت کرد تا با خرید کالاها و خدمات موردنیاز به انتخاب خود، به حداقل استاندارد زندگی دست یابند.
در راستای این هدف، به‌‌‌طور مشخص ماده ۷ قانون هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها، دولت را مجاز کرده تا حداکثر ۵۰درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را صرف پرداخت یارانه‌‌‌های نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به تمام خانوارهای کشور و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف کند که دومی شامل گسترش و تامین بیمه‌‌‌های اجتماعی، خدمات درمانی، تامین و ارتقای سلامت جامعه و پوشش دارویی و درمانی بیماران خاص و صعب‌‌‌العلاج؛ کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌‌‌سازی مسکن و اشتغال و همچنین توانمندسازی و اجرای برنامه‌‌‌های حمایت اجتماعی میشود. اما در عمل، برخلاف تصریح در قانون مبنی بر پرداخت یارانه «با لحاظ میزان درآمد خانوار»، یارانه به تمام خانوارهای کشور پرداخت شد که بار مالی گسترده‌‌‌ای برای دولت ایجاد کرد؛ امری که موجب شد طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷ حدود ۹۰درصد مصارف این طرح به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یابد و عملا سایر مصارف قانون در ماده ۷ و موارد ذکرشده در ماده ۸ با رویکرد اصلاح فرآیندها و بهینه‌‌‌سازی مصرف سوخت در واحدهای تولیدی نادیده گرفته شود.
عملیاتی‌‌‌نشدن مفهوم هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها به معنای دقیق و نظری‌‌‌اش منجر به این شد که حتی اختصاص چنین منابع گسترده و هنگفتی به یارانه‌‌‌ها هم نتواند اثر معناداری بر کاهش فقر در کشور داشته باشد.
برآورد مقدار فقر مطلق در کشور نشان می‌دهد که درست یک‌سال پس از اجرای قانون هدفمندی (۱۳۹۰)، تعداد جمعیت فقیر (مطلق)، به‌‌‌خصوص در مناطق روستایی، کاهش زیادی پیدا کرد، اما در سال‌های بعد، به‌‌‌تدریج به دلیل افزایش قابل‌‌‌ملاحظه تورم (که از سال ۱۳۹۰ شروع شده بود)، این اثر از بین رفت و روند فقر مطلق در کشور رو به افزایش گذاشت.
براساس برآوردی از موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی، فقر مطلق از ۳/ ۱۵درصد در سال ۱۳۸۹ به ۵/ ۱۲درصد در سال ۱۳۹۰ رسید (از ۹/ ۲۸درصد به ۴/ ۲۱درصد برای مناطق روستایی و از ۵/ ۱۴درصد به ۸/ ۱۲درصد برای مناطق شهری)، ولی پس از آن، مجددا از سال بعد روند افزایشی گرفت و به ۵/ ۱۴درصد در سال ۱۳۹۱ رسید و به روند افزایشی خود در سال‌های بعد هم ادامه داد. بنابراین، هدف قانون هدفمندی برای بازتوزیع منابع یارانه‌‌‌ای به سمت فقرا به‌منظور کاهش فقر، عملا فقط یک‌سال به منصه ظهور رسید و سپس این هدف از دسترس دور و دورتر شد. چنین نتیجه‌‌‌ای در سایر اهداف این قانون هم مشاهده میشود و به نظر می‌رسد، این قانون گرچه به لحاظ نظری دلایل توجیهی محکمی داشته، به گواه بسیاری از گزارش‌‌‌های منتشرشده، نتوانسته اهدافی را که در پی آن بوده است، محقق سازد.
پرسش اصلی این است که چرا با اینکه قانون هدفمندی یارانه‌‌‌ها با ایده‌‌‌های روشن اقتصادی و با تمام نیت‌‌‌های خیرخواهانه به اجرا درآمد، نتواست به اهداف مورد نظر خود دست یابد. با توجه به موضوع این یادداشت، به‌‌‌طور خاص، چرا نظام هدفمندی یارانه‌‌‌ها نتوانست دستاوردهای خود در افزایش بهره‌‌‌مندی فقرا از یارانه‌‌‌ها را حفظ کند.
در پاسخ، باید این نکته مهم را در نظر داشت که قانون هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها آشکارا اصلاحی بازتوزیعی است؛ بنابراین برنده و بازندگانی دارد. این موضوع اصولا تصویب میشود و سپس اجرای کارآمد آن را به لحاظ سیاسی بسیار دشوار و پرهزینه می‌‌‌سازد.
این تصمیم که یارانه تنها به گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد پرداخت شود، هم از نظر سیاسی سخت بود و هم از نظر فنی بستر اطلاعاتی و آماری مناسبی برای اجرای آن وجود نداشت.
این در حالی است که گام اول در اجرای این‌‌‌گونه سیاست‌‌‌ها ایجاد پایگاه اطلاعاتی جامع از درآمدها و دارایی‌‌‌های خانوارهای کشور و اطمینان از صحت آن است. تنها در این حالت می‌توان ذی‌نفعان و ذی‌‌‌حقان اصلی را شناسایی کرد و یک سیستم مساعدتی هدفمند را به اجرا گذاشت. در نبود چنین پایگاه اطلاعاتی و همچنین به دلیل اجتناب از پیامدهای سیاسی، با وجود مشکلات دیرینه در بودجه دولت و عواقب ناشی از تحریم‌‌‌های اقتصادی علیه ایران، عملا پرداخت یارانه به همه خانوارها مدنظر قرار گرفت که با افزایش حجم نقدینگی، به تورم دامن زد و بعدتر با افزایش سطح هزینه‌‌‌های زندگی و کاهش قدرت خرید درآمد خانوارها، آورده اصلاحات برای کاهش فقر را به‌‌‌طورکلی نابود ساخت.
با وجود این تجربه و در شرایطی که به دلیل تشدید تحریم‌‌‌ها و بحران کرونا، وضعیت اقتصاد و جامعه ایران به‌‌‌مراتب آسیب‌‌‌پذیرتر شده است، صحبت از اصلاحات در یارانه‌‌‌ها باید با کارشناسی‌‌‌های دقیق و علمی انجام شود. در این وضعیت که از یک‌‌‌سو مردم به دلیل فشارهای مضاعف و مکرر در آستانه تحمل‌‌‌ناپذیری خود قرار دارند و از سوی دیگر، حتی بار ارزشی واژه «هدفمندکردن» با انحراف سیاست از بین رفته و اقناع مردم و جلب اعتماد آنها برای همراهی بسیار دشوار شده است، فرصت تکرار اشتباهی دیگر نیست.
در شرایط کسری بودجه و افزایش حجم نقدینگی کم‌‌‌نظیر در کشور، باید توجه کرد که هرگونه سیاست شتابزده‌‌‌ای ممکن است از طریق افزایش تورم، ضمن بدترکردن وضعیت بودجه، به‌‌‌سرعت کاملا بی‌‌‌اثر شود.
براین اساس، توصیه میشود اولویت اصلی دولت در این حوزه تکمیل پایگاه اطلاعات ایرانیان و شناسایی دقیق ذی‌نفعان به‌‌‌عنوان پیش‌‌‌نیاز و الزام اصلاح سیاست‌‌‌های بازتوزیعی باشد، سپس سیاست‌‌‌های جدید مبتنی بر این پایگاه و در چارچوب «نظام جامع تامین اجتماعی» طراحی و اجرا شود. فراموش نکنیم که صرف داشتن نیت‌‌‌های خیرخواهانه به پیامدهای مطلوب منجر نخواهد شد. باور کنیم که تجربه آزموده را دوباره آزمودن، خطاست.
