اصلاحات مدیریت مالی عمومی؛ تیرهایی که به هدف نمی‌خورند

درحال‌حاضر به‌رغم تولید و ثبت انواع مختلفی از اطلاعات در دستگاه‌های مختلف، به‌دلیل نبود فرآیندها و روندهای مشخص برای تجمیع اطلاعات، تحلیل عملکرد بخش‌های مختلف حکومت، شناسایی مشکلات و اصلاح ناکارآمدی‌ها امکان‌پذیر نیست. به این ترتیب تکیه بر روندهای غیررسمی، موردی و نسبتا پیچیده برای دستیابی به اطلاعات سبب شده تا رهایی از ناکارآیی، هدررفت منابع و فساد به راحتی ممکن نباشد. نظام‌های مدیریت مالی عمومی در سراسر جهان با هدف اتخاذ سیاست‌های مالی معقول و ممکن، تنظیم بودجه‌های الزام‌آور و منطبق بر سیاست‌ها، کارآیی در جریان‌های مالی هزینه‌ای و درآمدی و نیز اصلاح روند ثبت اطلاعات و افزایش پاسخگویی سیاست‌گذاران، به‌کار گرفته شده‌اند. همچنین انواع گوناگونی از اصلاحات نظیر استقرار حساب واحد خزانه، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، اصلاح طبقه‌بندی بودجه و اصلاح روندهای قانونی قراردادهای دولتی مطرح شده‌اند تا به‌کارکرد بهتر نظام‌های موجود PFM در هر کشور کمک کنند. با این وجود، هنوز بسیاری از کشورها با درجات مختلفی از فساد و ناکارآیی در مدیریت منابع مالی عمومی روبه‌رو هستند. مت اندروز، استاد دانشگاه ‌هاروارد که به‌طور خاص بر حوزه بهبود عملکرد دولت و سیاست‌گذاری عمومی متمرکز است در گزارش مشترکی با تعدادی از همکارانش ۱ به توضیح کارکردها و اهداف اصلی مدیریت مالی عمومی می‌پردازد. این گزارش که با عنوان «This is PFM» در سال ۲۰۱۷ منتشر شده و به تازگی توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی انتشار یافته است، بیان می‌کند که یکی از دلایل اصلی شکست پروژه‌های اصلاح مدیریت مالی عمومی در کشورهای مختلف عدم توجه به ظرفیت و نیاز کشورها بوده است. نمونه‌های موفق نظام‌های خود را حول واقعیت‌های خود شکل می‌دهند و اغلب دارای مکانیزم‌ها و فرآیندهایی هستند که کاملا مشابه به‌نظر می‌رسند اما از جهاتی مهم متفاوت هستند. در سال‌های اخیر نهادهای بین‌المللی مختلفی به‌عنوان مشاور در پروژه‌های اصلاح نظام مالی عمومی در کشورهای درحال توسعه درگیر شده‌اند. تمایل این سازمان‌ها و سایر متولیان پروژه‌های اصلاحی برای دنباله‌روی از چارچوب PFM در نمونه‌های موفق (best practices) سبب شده بیش از نتیجه انتظاری مطلوب بر شکل مطلوب تاکید شود. حال آنکه در بسیاری از موارد، به‌دلیل ظرفیت و نیاز متفاوت کشورهای درحال توسعه، شکل مطلوب نظام مدیریت مالی دولتی که بر گرفته از نمونه‌های موفق است نمی‌تواند به نتیجه مطلوب نیز منجر شود.

تاکید بسیار بر شکل نظام‌های PFM در نمونه‌های موفق و پذیرش آن به‌عنوان نمونه مطلوب سبب شده تا چارچوب‌های ارزیابی کارآیی در نظام مدیریت مالی دولت‌ها نیز بیش از آنکه نتیجه و عملکرد روندها را ارزیابی کند به شکل روندها توجه کند. به‌عنوان یک مثال می‌توان پرسید که آیا اطمینان داریم وجود ساختار رقابتی برای تامین کالا و خدمات به‌کارآیی در تامین کالا و خدمات موردنیاز دستگاه‌های دولتی منجر می‌شود؟ آیا در نبود چنین فرآیندی کارآیی ممکن نیست؟ آیا میزان کارآیی در تامین کالا و خدمات موردنیاز دولت با میزان رقابتی بودن فرآیندها ارتباطی یک به یک دارد؟ هر چند ممکن است فرآیندها و روندهای صحیح دستیابی به نتیجه مطلوب را تسهیل کنند، ناهماهنگی میان این روندها و ظرفیت و نیاز کشورها بی‌تردید مانعی در مسیر دستیابی به نتیجه مطلوب خواهد بود.

در ایران نیز ما پیوسته با پیشنهادهای مختلف اصلاح نظام مدیریت مالی عمومی روبه‌رو بوده‌ایم. حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و تغییر ساختار و اسناد بودجه برای هماهنگی با این نوع بودجه‌ریزی صورت گرفته است، اما به‌دلیل عدم توجه به نیازها از یکسو و ظرفیت‌های مالی، اجرایی و تکنیکی دستگاه‌های دولتی از سوی دیگر سبب شده سنجش عملکرد حقیقی هر برنامه چندان ممکن نباشد و به این ترتیب بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عملا به پوسته‌ای فاقد کارآیی تبدیل شود. همچنین در سال‌های اخیر موضوع خزانه واحد در مرکز توجه نهادهای درگیر نظیر خزانه‌داری و سازمان برنامه و بودجه کشور قرار گرفته است. اجرای کامل خزانه واحد بی‌تردید می‌تواند شفافیت و کارآیی در بخش‌های دولتی را تسهیل کند اما تضمین‌کننده شفافیت نخواهد بود. علاوه بر این، عدم‌توجه به ظرفیت دستگاه‌ها و شناخت ناکافی از علت مقاومت برخی از دستگاه‌ها سبب شده اجرای پروژه خزانه واحد زمان‌بر و در برخی موارد ناممکن به نظر برسد.

به این ترتیب، مت اندروز و همکارانش در گزارش اشاره شده ابراز امیدواری کرده‌اند که شاهد نسل جدیدی از روش‌های ارزیابی و چارچوب‌های اصلاحی نظام‌های مدیریت دولتی در کشورها باشند. روش‌ها و چارچوب‌هایی که بیش از شکل مطلوب بر نتیجه و عملکرد مناسب متمرکز باشند.