شورای عالی آب؛ بازیگری منفعل یا بازیگردان سایر بازیگران؟
- احداث تونل‌‌‌های انتقال آب در سرچشمه رودهای بزرگ کشور؛
- ایجاد صنایع آب‌‌‌بر در مناطق مرکزی و خشک کشور؛
- سدسازی‌‌‌های گسترده در سطح کشور؛
- الگوی کشت نامناسب در شهرهای مختلف؛
- عدم‌رعایت حق‌آبه‌‌‌های دجله و فرات از سوی ترکیه؛
- قیمت یارانه‌‌‌ای آب در ایران؛
- حفر چاه‌‌‌های غیرمجاز.
اگرچه هریک از دلایل مطرح‌‌‌شده، ناظر به جنبه‌‌‌ای از مشکل کمبود آب در کشور و در جای خود قابل‌توجه و بررسی است، با کمی دقت می‌توان دریافت، عاملی که موجب ایجاد یا تشدید این مسائل شده و به‌‌‌نوعی نخ تسبیح و پیونددهنده تمامی این عوامل به شمار می‌رود، ضعف «حکمرانی آب» در کشور است. حکمرانی آب، به معنای هماهنگی میان نظام‌‌‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و اداری در امر تصمیم‌گیری درباره توسعه، مدیریت منابع و ارائه خدمات بخش آب در سطوح مختلف جامعه است. با توجه به ماهیت بین‌‌‌بخشی حکمرانی آب، سوالی که از منظر نظام‌‌‌های حکمرانی در زمینه حکمرانی آب در کشور مطرح می‌شود، این است که در حال حاضر چه بازیگرانی به ایفای نقش‌‌‌های مختلف سیاستگذاری، تنظیم‌‌‌گری و ارائه خدمات در این حوزه می‌‌‌پردازند؟ آیا تنوع و ترکیب بازیگران فعلی و سازوکارهای تصمیم‌گیری موجود می‌تواند پاسخگوی نیازهای این بخش در کشور باشد؟ در این یادداشت تلاش شده است، با ارائه تصویری از چینش نهادها و تقسیم‌‌‌کار بین آنها در حکمرانی آب در سطح سیاستگذاری، خلأها و نواقصی که در حکمرانی این بخش وجود دارد، شناسایی شود؛ به امید آنکه این آسیب‌‌‌شناسی بتواند مسیر را برای اصلاحات اساسی در حکمرانی کشور روشن کند.
در حال حاضر، سازمان حفاظت از محیطزیست و سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری، دو نهاد اصلی در کشور هستند که طبق قانون، وظیفه حفاظت از محیطزیست را بر عهده دارند. اما نکته‌‌‌ای که وجود دارد، این است که این دو نهاد، نقش مستقیمی در سیاستگذاری بخش آب ندارند و نقش آنها محدود به ارائه مشورت‌‌‌های کارشناسی و نظارت بر طرح‌‌‌های مصوب وزارت نیروست. در مقابل، نهاد اصلی متولی سیاستگذاری بخش آب در کشور، شرکت مدیریت منابع آب است که ذیل وزارت نیرو قرار دارد. از آنجا که مساله آب، موضوع بین‌‌‌بخشی است، تمرکز سیاستگذاری حوزه آب در وزارت نیرو، موجب به وجود آمدن نگاه بخشی به این موضوع پیچیده و نادیده انگاشته‌شدن جنبه‌‌‌های مختلف آن شده است. در واقع، رویکرد وزارت نیرو به بخش آب، رویکرد سازه‌‌‌ای-مهندسی و هدف اصلی این وزارتخانه در بخش آب، تامین آب مصرف‌کنندگان شهری، صنعتی و کشاورزی است. با توجه به نوع نگاه این وزارتخانه به مساله آب، راهکارها و ابزارهای این نهاد برای حل مشکلات بخش آب، سدسازی‌‌‌های گسترده و پروژه‌‌‌های انتقال آب بین‌‌‌حوضه‌‌‌ای بدون در نظر گرفتن ملاحظات زیست‌‌‌محیطی و اجتماعی، چه در مرحله طراحی و چه در مرحله اجراست. نتیجه این اقدامات طی این سال‌ها، به گفته کارشناسان محیطزیست، تخریب گسترده محیطزیست و تغییرات اقلیمی در نقاط مختلف کشور بوده است. به این ترتیب، جایگاه ضعیف‌‌‌تر نهادهای مسوول حفاظت از محیطزیست نسبت به وزارت نیرو و قدرت سیاسی و مالی حامیان طرح‌‌‌های انتقال آب، مانع از آن شده است که ملاحظات زیست‌‌‌محیطی در حکمرانی آب کشور در حوزه منابع آبی مورد توجه قرار گیرد.
بازیگر مهم دیگری که نقش آن عموما در برنامه‌‌‌های مدیریت منابع آب نادیده گرفته می‌شود، وزارت جهادکشاورزی است. بخش کشاورزی بیش از ۹۰درصد منابع آبی کشور را مصرف می‌کند و هدف اصلی وزارت جهادکشاورزی به‌‌‌عنوان متولی اصلی این بخش در کشور، تامین امنیت غذایی کشور است که دستیابی به این هدف با توجه به محدودیت منابع آبی در نقاط مختلف کشور، می‌تواند در تعارض با هدف مدیریت پایدار و بلندمدت منابع آبی قرار گیرد. ازاین‌‌‌رو، سیاستگذاری در بخش آب، بدون در نظر گرفتن نقشی که وزارت جهادکشاورزی می‌تواند در مدیریت مصرف آب ایفا کند، امکان‌‌‌پذیر نخواهد بود.
علاوه بر بازیگران مطرح‌‌‌شده، با توجه به اهمیت روزافزون دیپلماسی آب و موضوع اختلاف بر سر حق‌آبه ایران از رودخانه‌‌‌های مرزی، وزارت امور خارجه نیز باید در کنار وزارت نیرو، نقش فعال‌‌‌تری را در رایزنی با کشورهای دیگر و حفظ حق‌آبه‌‌‌های ایران ایفا کند که در حال حاضر نقش این نهاد در حکمرانی آب کشور تا حد زیادی نادیده گرفته شده است. همچنین به علت وجود صنایع آب‌‌‌بر، نظیر صنعت ساخت فولاد در کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز به‌‌‌عنوان یکی از مصرف‌کنندگان اصلی در بخش آب، می‌تواند نقش مهمی در مصرف منابع آبی کشور داشته باشد که باید نقش آن در سیاستگذاری‌‌‌های آب در نظر گرفته شود.
ترسیم نقشه بازیگران اصلی بخش آب در کشور نشان می‌دهد که در حال حاضر، نهادهای متعددی در این حوزه به صورت جزیره‌‌‌های جدا از هم مشغول فعالیت هستند و بین این نهادها برای سیاستگذاری در بخش آب ارتباط و هماهنگی لازم وجود ندارد. در واقع می‌توان گفت، هر نهاد به دنبال تحقق اهداف سازمانی خود است که بعضا این اهداف ممکن است در تعارض با هدف تامین امنیت آبی بلندمدت کشور باشد. این در حالی است که به‌‌‌منظور هماهنگی سیاستگذاری در بخش آب در کشور و ایجاد نگاه فرابخشی به مساله آب، در سال ۱۳۷۹ شورایی به نام شورای عالی آب به ریاست رئیس‌‌‌جمهور یا معاون اول رئیس‌‌‌جمهور متشکل از وزرای نیرو، جهادکشاورزی و صنعت، معدن و تجارت و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیطزیست، یک نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی مجلس و دو نفر از متخصصان بخش کشاورزی تشکیل شد.
در نگاه اول، با توجه به ترکیب متنوع اعضای این شورا، به نظر می‌رسد این شورا باید توانسته باشد بخش اعظمی از مشکلات ناشی از نگاه بخشی و سیاستگذاری بخشی در حوزه آب کشور را حل کند؛ اما با گذشت بیش از ۲۰سال از تشکیل شورای عالی آب به‌‌‌عنوان نهاد فرابخش در سیاستگذاری آب، نه‌‌‌تنها مشکلات این بخش رفع نشده، بلکه هرسال به عمق بحران آب در کشور افزوده شده است. در واقع، ۲۰سال پس از شکل‌‌‌گیری این نهاد، سوالی که وجود دارد این است که آیا این نهاد توانسته است به تصویر آشفته بازیگران بخش آب نظم دهد و به‌‌‌عنوان تصمیم‌گیرنده و جهت‌‌‌دهنده اصلی سیاست‌‌‌ها در بخش آب شناخته شود یا خیر. بررسی عملکرد شورای عالی آب نشان می‌دهد که طی این سال‌ها این شورا بازیگر حاشیه‌‌‌ای در بخش آب کشور بوده است تا تصمیم‌گیرنده متمرکز و اصلی در این حوزه. از زمان شکل‌‌‌گیری این شورا تاکنون ۴۲جلسه در این نهاد برگزار شده که در جلسات مختلف بعضا موارد مهمی نیز تصویب شده و وظایف گوناگونی بر عهده نهادهای اصلی عضو شورا گذاشته، اما بسیاری از این مصوبات، در حد مصوبه باقی مانده و هیچ‌گاه به مرحله اجرا نرسیده است. در واقع، شورای عالی آب به‌‌‌عنوان سیاستگذار فرابخش، اختیار سیاستگذاری در بخش آب را دارد، اما مکانیزم‌‌‌هایی برای نظارت و ارزیابی این سیاست‌‌‌ها و سازوکار مناسبی برای ضمانت اجرای مصوبات پیش‌بینی نشده است، بنابراین بسیاری از مصوبات این نهاد اجرایی نشده‌اند و با گذشت زمان به فراموشی سپرده می‌شوند. به‌‌‌عبارت دیگر، به علت نبود مکانیزم‌‌‌های نظارتی، هیچ‌‌‌یک از نهادهای اصلی در بخش آب، خود را ملزم به اعمال این سیاست‌‌‌ها ندانسته و عموما به دنبال کردن برنامه‌‌‌ها و سیاست‌‌‌های سازمانی خود ادامه می‌دهند. علاوه بر نبود مکانیزم‌‌‌هایی برای پاسخگو کردن نهادها در برابر اجرای مصوبات شورای عالی آب، شورای عالی آب نیز خود را ملزم به پاسخگویی به هیچ نهادی در کشور ندانسته است و هیچ نهادی بر عملکرد آن نظارت ندارد، بنابراین این نهاد نیز اهتمامی به حل بحران آب در کشور و تحقق اهداف و ماموریت‌‌‌هایی که برای آن ایجاد شده است، ندارد. از معدود جلسات برگزارشده در این نهاد طی ۲۰سال، می‌توان به حاشیه‌‌‌ای بودن این نهاد در ذهن بازیگران اصلی آن پی برد. در واقع می‌توان گفت، شورای عالی آب برای حل مشکلاتی نظیر نگاه بخشی به مساله آب، وجود تصمیم‌گیرندگان متعدد و فقدان ارتباط و هماهنگی بین این تصمیم‌گیران شکل گرفته، ولی در عمل نتوانسته است این اهداف را محقق کند. نکته‌‌‌ای که باید در نظر داشت، این است که صرف ایجاد شورا و گردهم آوردن چند بازیگر در کنار هم، نمی‌تواند به تمرکز تصمیم‌گیری در بخش آب منجر شود و تا زمانی‌‌‌که مکانیزم‌‌‌های نظارتی، درست طراحی نشده باشد، عملا شورا یک بازیگر منفعل در کنار سایر بازیگران بخش آب کشور خواهد بود تا بازیگردان سایر بازیگران.
