چرا ملاحظات اقتصادی در مدیریت و حفاظت سفره‌های آبی مهم است؟
اهرم تثبیت تراز آب زیرزمینی
چرا ملاحظات اقتصادی در مدیریت و حفاظت آب زیرزمینی مهم است؟ طبق ارزیابی‌ها، ابزارهای اقتصادی برای مدیریت آب سطحی و آب زیرزمینی مشابه هستند، اما ویژگی‌های خاص منابع آب زیرزمینی تفاوت‌هایی را سبب می‌شود که شامل «هزینه نسبتا بالا و پیچیدگی مطالعه آب زیرزمینی»، «استفاده بسیار تمرکزیافته از منبع که هزینه‌های مدیریت پایش را افزایش می‌دهد»، «رویت‌ناپذیری آب زیرزمینی برای عموم و فاصله زمانی آشکار شدن اثرات»، «اثرات متغیر بار آلاینده، بسته به آسیب‌پذیری آبخوان» و «تاخیرهای زمانی طولانی و تقریبا بازگشت‌ناپذیر در بیشتر موارد آلوده شدن آبخوان» هستند. این ویژگی‌ها توضیح می‌دهد چرا ابزارهای مدیریت آب زیرزمینی معمولا کمتر از آب سطحی، تکامل یافته و به کار گرفته شده‌اند. با این همه، با افزایش کمیابی آب، ارزش اقتصادی آب زیرزمینی و بنابراین منافع سرمایه‌گذاری در مدیریت افزایش می‌یابد.
تشریح ابزارهای مالی و اقتصادی
به گزارش«اندیشکده تدبیر آب ایران»، ابزارهای اقتصادی و مالی بر رفتار (از طریق مشوق‌ها و بازدارنده‌ها در فعالیت‌های مدیریت آب و استفاده آب) تاثیر می‌گذارد و تا اندازه زیادی امکان‌پذیری مالی فعالیت‌های مدیریت منابع آب و کارآیی نهادهای مدیریت آب را تعیین می‌کند.«ابزارهای اقتصادی» اساسا بهای وضع شده برای تشویق مردم به تغییر رفتار در یک جهت خاص به شمار می‌آیند. این بها برای بازیابی هزینه‌ها نیست. تعرفه‌ها، یارانه‌ها و دیگر راهکارهای مشوق پایه، مانند مبادله آب و بهای فاضلاب، معمولا برای پیشبرد تخصیص و استفاده کارآ از منابع آب به کار می‌روند. ابزارهای اقتصادی ممکن است برای تحقق اهداف گسترده‌تر تخصیص عادلانه و استفاده پایدار منابع آب نیز استفاده شوند. بهترین عملکرد این ابزارها زمانی است که تکمیل‌کننده سیاست، مقررات، ابزارهای نهادی، فنی و اجتماعی مناسب باشند.
برای نمونه، آب زیرزمینی می‌تواند در سطح گسترده در بنگاه‌هایی استفاده شود که ارزش بالاتری تولید می‌کنند و درآمد، اشتغالزایی و تولید ثروت بیشتری دارند، ولی هنوز غالبا در استفاده‌های اقتصادی به کار می‌رود که ارزش پایین‌تری تولید می‌کنند و بنابراین به‌طور فزاینده، بیش از حد برداشت می‌شود، در نتیجه تنش اجتماعی میان بهره‌برداران پدید می‌آورد. از سوی دیگر گروه‌های آسیب‌پذیر و محروم از امکانات، ممکن است به دلیل هزینه زیاد برداشت، قادر نباشند از آب زیرزمینی برای استفاده و امرار معاش بهره‌برداری کنند؛ در هر دو حالت، ابزارهای اقتصادی می‌توانند به حل مشکل کمک کنند.
در نمونه اول، تعرفه‌های بالاتر می‌تواند مشوق‌هایی را برای تخصیص/ یا استفاده کارآتر آب زیرزمینی فراهم می‌آورد، بنابراین به تثبیت تراز آب زیرزمینی با کاهش بیش برداشت و هدایت آب به فعالیت‌های با ارزش بالاتر کمک کند. در نمونه دوم، یارانه‌های هدفمند (برق یا پمپ‌های یارانه‌ای یا کاهش آب‌بها) ممکن است مشوق اقشار ضعیف و محروم برای استفاده از آب زیرزمینی برای کشاورزی و سایر فعالیت‌های توسعه فراهم آورد.
اما «ابزارهای مالی» به سازوکارهایی گفته می‌شود که برای افزایش پول در راستای تامین مالی فعالیت‌ها (هم عملیاتی و هم سرمایه‌ای) استفاده می‌شوند. این ابزارها در درجه اول با درآمدی که حاصل خواهد شد و چگونگی ارتباط آن با هزینه‌های مالی فعالیت‌هایی که باید تامین بودجه شوند سر و کار دارند. این تمایزها به اندازه‌ای که تعریف‌های بالا القا می‌کنند دقیق نیستند، چون ممکن است هر دو هدف مالی و هدف اقتصادی با یک ابزار برآورده شوند؛ تعرفه‌های آب نمونه روشنی است. سازمان تامین آب با جهت‌گیری تجاری، تعرفه‌ها را در راستای تامین اهداف مالی خود برای پوشش کافی هزینه‌های عملیاتی، نگهداری و سرمایه‌ای تعیین خواهد کرد. عملکرد این شرکت با شاخص‌های گوناگون مالی سنجیده می‌شود، مانند سود خالص، بازگشت سرمایه، ارزش اعتباری و...
در مقابل، نگاه اقتصادی به تعرفه‌ها، بررسی نقش آنها در ترکیبی از هدف‌های بخش آب است و تنها به اطمینان از عرضه خدمات کافی به مشتریان کنونی آب محدود نمی‌شود بلکه الزام به بهبود عدالت (افزایش دسترسی مردم به آب) و اطمینان از پایداری محیط زیست را نیز شامل می‌شود.
یک نهاد تنظیم‌گر مستقل با اختیارات کافی، بهترین راه برای اطمینان از تعدیل جهت‌گیری مالی تامین‌کننده آب در راستای منافع اقتصادی یا ملی است.
ارزش آب
ارزش آب در استفاده‌های جایگزین، برای تخصیص معقول آب به‌عنوان یک منبع کمیاب، هم به وسیله مقررات و هم ابزارهای اقتصادی اهمیت دارد. ارزش، به موجودی و منافع مورد انتظار ارتباط می‌یابد. مواقعی که آب زیرزمینی یا آب سطحی با کیفیت خوب، فراوان است، ارزش آن دست پایین تعیین می‌شود. در شرایط کمیابی، ناشی از فقدان یا آلوده شدن آب، ارزش آن برای استفاده‌کننده، بسیار بیشتر است و می‌تواند به نتایج اقتصادی استفاده یا ارزش اجتماعی و بهداشتی استفاده از آن ارتباط یابد.
مدیریت آب، هزینه دارد و معمولا گفته می‌شود که بهتر است بهبود مدیریت آب در تکاپو برای حل مشکلات کنونی آغاز شود. در این شرایط، ارزش آب به سبب رقابت، کمیابی یا آلوده شدن، شناخته می‌شود و بنابراین اقدامات مدیریت به احتمال بیشتری پذیرفتنی و موفق خواهند بود.
اما چه زمانی آب یک کالای اقتصادی است؟ رفتار با آب به‌عنوان کالایی اقتصادی، برای تصمیم‌گیری معقول درباره تخصیص آب میان بخش‌های مختلف و رقیب، به ویژه در شرایط کمیابی منابع آب بسیار ضروری است. به بیانی دیگر، زمانی ضرورت می‌یابد که افزایش تامین، دیگر یک گزینه عملی نسیت. برای آب زیرزمینی، ارزش اقتصادی استفاده‌های جایگزین آب می‌تواند راهنمای تصمیم‌گیران در اولویت‌بندی سرمایه‌گذاری قرار گیرد. در کشورهایی که منابع آب، فراوان است، با آب به احتمال کمتری به‌عنوان کالایی اقتصادی رفتار می‌شود، چون نیاز به منطقی‌سازی استفاده آب چندان اضطراری نیست. با این همه، آب نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصادی دارد که نمی‌توان نادیده گرفت.
نحوه به کارگیری ابزارها
شناخته‌شده‌ترین ابزارهای اقتصادی عبارتند از مالیات، یارانه و نرخ‌گذاری، یا وقتی این نرخ را مرجع مسوول تعیین می‌کند، تعرفه. تعیین قیمت معمولا به بازار سپرده نمی‌شود، چون قیمت برای اقشار ضعیف بسیار مهم است. ابزارهای مالی به تصمیم‌گیری درباره انجام سرمایه‌گذاری مشخص کمک می‌کند. یکی از راه‌های بهبود کارآیی آب، سرمایه‌گذاری و بهبود زیرساخت‌ها است. این کار همچنین ممکن است به توجه بیشتر به بهره‌برداری و نگهداری و کاهش تلفات در سیستم منجر شود. با این همه، هرگونه سرمایه‌گذاری باید معقول باشد و منابع لازم (سرمایه، نیروی کار، مواد اولیه و...) برای اطمینان از استفاده بهینه از این منابع ارزیابی شود.
ابزارهای اصلی استفاده شده عبارتند از
نرخ‌گذاری مستقیم آب زیرزمینی در قالب بهای برداشت از منبع: این شیوه مستقیم‌ترین روش است، چون استفاده‌کنندگان باید بهای برداشت را بر اساس حجم پرداخت کنند-ترجیحا بر اساس میزان استفاده‌ای که کنتور نشان می‌دهد (به جای مجوز)، برای اطمینان از اینکه مشوق وجود دارد. متاسفانه، استفاده از آب زیرزمینی در بخش کشاورزی (که معمولا بزرگ‌ترین بخش مصرف به شمار می‌آید) به ندرت با کنتور اندازه‌گیری می‌شود و کنترل استفاده آب در آبیاری آسان نیست. شیوه‌های دیگر برای برآورد مصرف آب در کشاورزی عبارت است از: برآورد حجم پمپاژ شده از روی مصرف انرژی و ارزیابی مصرف واقعی آب با استفاده از فنون تعرفه‌های انرژی.
نرخ‌گذاری غیرمستقیم آب زیرزمینی در قالب تعرفه‌های انرژی: هزینه عمده در برداشت آب زیرزمینی (وقتی چاه ساخته می‌شود) انرژی لازم برای بالا آوردن آب است. این هزینه نه تنها به عمق سطح آب زیرزمینی، خصوصیات آبخوان و کارآیی چاه، بلکه به هزینه واحد انرژی برای پمپاژ نیز بستگی خواهد داشت. بنابراین، نرخ‌گذاری انرژی (برق یا سوخت دیزل) می‌تواند ابزاری نیرومند برای تاثیرگذاری بر روند پمپاژ آب زیرزمینی باشد. جای شگفتی است که در برخی مناطق جهان، قیمت‌های انرژی در جهت عکس به کار گرفته می‌شوند، یعنی یارانه‌های فراوان برای کاهش هزینه‌های زراعی داده می‌شود. در حالی که دادن یارانه به زارعان فقیر برای بهبود معیشت آنان می‌تواند موجه باشد، به‌طور کلی یارانه برای برداشت آب زیرزمینی ممکن است بهترین شیوه برای انجام چنین هدفی نباشد، چون برداشت بیش از حد آب زیرزمینی می‌تواند موجودی منبع را برای همان زارعان در بلندمدت کاهش دهد.
بازارهای آب زیرزمینی: از بازارهای آب برای ارتقای مدیریت آب، به ویژه از نظر استفاده کارآتر آب و تخصیص درون و میان بخش‌ها طرفداری می‌شود. بازارها نسبت به ابزارهای دستوری انعطاف بیشتری در تخصیص آب به مصارف با ارزش بالاتر دارند، به گونه‌ای که برای تمام طرف‌ها مقبول‌تر باشد، بنابراین به رشد اقتصادی و کاهش تنش اجتماعی کمک می‌کنند. با این همه بازارهای آب فرصت دولت را برای پاسخ به نیازهای اجتماعی و شرایط اضطراری کاهش می‌دهند.
ابزارهای مدیریت آب زیرزمینی
مدیریت آب زیرزمینی، چگونه باید تامین مالی شود و تعرفه‌های آب چگونه باید کنترل شود؟ پاسخ به این پرسش ساده نیست و وضعیت‌های متفاوتی وجود دارد، با این همه، چالش در این است که آیا نظام طراحی شده مدیریت مالی برای تامین اهداف مدیریت منابع آب کفایت دارند؟ اگر نه باید تغییر کند.
در جامعه‌ای که آب یک منبع کمیاب در نظر گرفته می‌شود و تعرفه‌های آب با احتساب ارزش اقتصادی کل آب طراحی می‌شوند، تولید منابع مالی برای مدیریت آب آسان‌تر است. در این حالت، هزینه‌های مدیریت آب در نظام تعرفه آب گنجانده خواهد شد و کارکردهای مرتبط با مدیریت آب از پشتیبانی مالی برخوردار خواهند بود. در موارد دیگر، تامین مالی مدیریت آب ممکن است از طریق تعرفه‌های آب انجام نشود، ولی عمدتا در قالب مخارج مالی از نظام عمومی مالیاتی تامین شود.
به‌طور کلی، به نظر می‌رسد داشتن یک نظام که در آن، مصرف‌کنندگان آب بابت دریافت منافع شخصی حاصل از آب، پول بدهند ترجیح داده می‌شود، در حالی که بخش عمومی عمدتا فعالیت‌ها و کارکردهایی را تامین مالی می‌کند که به تامین کالای عمومی در فعالیت‌های مرتبط با آب ارتباط می‌یابد.
این کار به معنای استقرار یک نظام با تعرفه‌های پوشش‌دهنده هزینه برای مصرف آب خانگی، صنعتی، برق و کشاورزی است (از جمله پرداخت بابت فعالیت‌های آلوده‌ساز)، در حالی که تامین مالی عمومی یا مالیات می‌تواند برای تدارک مدیریت آب درباره ارزش‌های زیباشناختی و تفریحی آب، پیشگیری از بلایای مرتبط با آب و مشکلات سلامت مرتبط با آب و حفاظت از ارزش‌های غیراستفاده‌ای (حفاظت نواحی یا گونه‌های در معرض انقراض) هزینه شود. این نظام مدیریت آب احتمالا از نظر کارآیی، برابری و پایداری مدیریت آب موثرتر خواهد بود.
اما چه گام‌هایی برای پیاده‌سازی ابزارهای اقتصادی برای مدیریت آب نیاز است؟
در گام نخست باید تحلیل شود آیا وضعیت به گونه‌ای است که بسط نظام مدیریت آب را برای شامل شدن نظام نرخ‌گذاری ایجاب می‌کند یا نه. به کارگیری ابزارهای اقتصادی به شرایط موجود هیدرولوژیکی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بستگی خواهد داشت. در امکان‌سنجی، هزینه‌ها و منافع هر ابزار و ترکیب‌های ممکن باید ارزیابی شود. همچنین باید هزینه‌های تکرارشونده در بلندمدت و ظرفیت نهادی (برای اداره، پایش، اعمال) و هزینه‌های دخیل در برقراری نظام‌ها به حساب آورده شود. هزینه‌ها و منافع مورد انتظار نیز بر بده‌بستان میان استفاده از ابزارهای اقتصادی و سایر ابزارهای مدیریت آب زیرزمینی تاثیر خواهد گذاشت.
ضروری‌ترین عنصر در موثر واقع شدن ابزارهای اقتصادی، اطمینان از این است که نظام پیشنهادی، استمرار داشته و قابل نظارت باشد. استفاده از آب زیرزمینی در گستره وسیعی پراکنده است و معمولا بهره‌برداران خصوصی فراوانی وجود دارند. بهره‌برداران، چاه‌های خودشان را حفر می‌کنند، تجهیزات خودشان را نصب می‌کنند و از برنامه زمانی پمپاژ خودشان پیروی می‌کنند.
در آبخوان‌های اصلی، با هزاران بهره‌بردار، اگر بهره‌برداران هیچ انگیزه‌ای برای رعایت مقررات نداشته باشند، الزام به نصب کنتور ممکن است بی‌نتیجه باشد. در نتیجه فراهم آوردن مشوق‌هایی برای بهره‌برداران برای مشارکت فعال در مدیریت آبخوان، اهمیت اساسی دارد. این کار می‌تواند با فراهم آوردن داده‌ها درباره وضعیت منابع آب زیرزمینی و فراهم‌سازی فرصت مشارکت ذی‌نفعان در مدیریت پشتیبانی شود. به این ترتیب، بهره‌برداران نیز به سهم خود برای تحقق اهداف مدیریت تلاش خواهند کرد.
پرسش دیگر این است که برای کنترل آلودگی آب زیرزمینی از چه ابزارهای اقتصادی می‌توان کمک گرفت؟ ابزاری که معمولا برای کاهش آلودگی آب تجویز می‌شود، اصل پرداخت در قبال آلوده‌سازی است. برابر این اصل، برای یک صنعت، بابت مقدار تولید آلودگی، بها وضع می‌شود. هر چقدر کمتر آلوده کند، کمتر پرداخت می‌کند.
این رویکرد به‌طور مستقیم برای حفاظت از آبخوان، به دلیل خصوصیات ویژه آب زیرزمینی، مشخصا فاصله زمانی آشکار شدن اثرات، ماندگاری طولانی‌مدت برخی آلاینده‌های آب زیرزمینی و هزینه بالقوه رفع آلودگی قابل کاربرد نیست. در عوض مشوق‌های اقتصادی برای صنعت و شرکت‌های آبی برای سرمایه‌گذاری در تصفیه مناسب فاضلاب و بازچرخانی، به ویژه در مواقعی که ارزیابی آسیب‌پذیری آبخوان حاکی از ریسک بالای آلودگی آب زیرزمینی است لازم هستند.
مساله مهم دیگر، کنترل آلودگی غیرمنطقه‌ای ناشی از زراعت است. این کار می‌تواند تاثیر منفی مهمی بر کیفیت آب زیرزمینی، به سبب آب‌شویی مواد شیمایی کشاورزی داشته باشد. کنترل آلودگی غالبا در نهاد جداگانه‌ای از آب مدیریت می‌شود. اگر این نهاد، توجه چندانی به آب زیرزمینی نداشته باشد، این وضعیت می‌تواند مشکل آفرین باشد.
کارکردهای مدیریت آب
یکی از ملاحظات مهم در تعیین تعرفه‌ها، توجیه هزینه‌های وضع شده و شفافیت هزینه‌های مدیریت، هزینه‌های پایش و... است. هزینه‌های نظام مدیریت آب باید بر اساس فعالیت‌های مربوطه، به دقت تحلیل و توجیه شود. با این کار، توجیه هزینه‌ها روشن‌تر می‌شود. با این همه، سطح هزینه‌ها یک مساله سیاسی است و درآمد ممکن است مخارج را پوشش ندهد. اگر دولت موافقت کند برای توسعه حوضه یارانه بدهد، یا بنا به دلایل دیگر و دولت بخواهد تفاوت هزینه را جبران کند، این وضعیت قابل قبول است. در غیر این صورت، کسری بودجه، نظام مدیریت را ناکام خواهد گذاشت و مدیریت منابع آب به فعالیت‌های محدود خواهد شد که اولویت اقتصادی دارند.
اما پرسش‌های کلیدی که باید پاسخ روشنی برای آنها داشت شامل «چه کسی پرداخت می‌کند؟»، «چه نهادی پول‌ها را دریافت می‌کند؟»، «اجزای مالی چیست؟» و «اجزای اقتصادی چیست؟» هستند. غالبا دولت مرکزی، عواید را دریافت کند و نظام مدیریت محلی آب ممکن است از محل مالیات مرکزی تامین مالی شود. این شیوه را نمی‌توان نسخه‌ای برای مدیریت کارآمد منابع آب در حوضه دانست و در واقع عکس فلسفه ابزارهای مالی و اقتصادی عمل می‌کند که برای استفاده‌کنندگان آب به کار گرفته می‌شوند. در چنین مواردی هنوز هم می‌توان حفظ مطابقت مخارج و درآمدها را توصیه کرد.
نکته پایانی آن است که غالبا کارکردهای مدیریت منابع آب در نهادی شکل می‌گیرد که کارکردهای دیگری هم مانند آبیاری یا خدمات تامین آب دارد. این وضعیت خیلی زود تعارض منافع را به وجود می‌آورد که ممکن است به بی‌اعتمادی یا عدم همکاری دیگر بخش‌ها منتج شود. در چنین مواردی توصیه می‌شود که کارکردهای مدیریت منابع آب از دیگر کارکردها، هم از نظر مالی و هم از منظر تصمیم‌گیری، تفکیک شود.
