«اندیشکده تدبیر آب ایران» موشکافی کرد
چالش‌های حکمرانی آب در ایران
در چارچوب آمار و اطلاعات کمی و کیفی موجود، دلایل کم‌اثر بودن تدابیر و کم‌توانی در اجرای برنامه‌های عملیاتی ناظر به اهداف را باید در حکمرانی آب جست.
ماموریت‌های اصلی در حکمرانی آب
به گزارش «اندیشکده تدبیر آب ایران» در حکمرانی آب، علاوه بر موضوع کیفیت انجام فعالیت‌های مرتبط با مدیریت و بهره‌برداری از منابع آب، حوزه‌های دیگری چون مدیریت مناقشات و مراقبت از دارایی‌ها و حقوق کلیه گروداران اعم از حقیقی و حقوقی و صیانت از ارزش ذاتی محیط‌زیستی به عنوان دارایی متعلق به عموم، از دیگر موضوعات اصلی مورد توجه محسوب می‌شوند. همچنین سازماندهی و ظرفیت‌سازی، برنامه‌ریزی راهبردی، تخصیص آب، توسعه و مدیریت منابع آبی و تنظیم مقرراتِ حوزه‌های اصلی عملکردی از ماموریت‌های اصلی حکمرانی آب محسوب می‌شوند که تحول و بهبود آنها باید مورد توجه قرار گیرد.
همچنین، موضوع حقوق آب و نقش‌ها و مسوولیت‌های مرتبط با آن به دلیل وابستگی زیادی که به سازماندهی و هماهنگی عوامل سازمانی بخش آب دارد، روابط پیچیده‌ای با حکمرانی آب پیدا کرده است. افزون بر این، برای گسترده کردن عرصه بخش خصوصی و بازار در میدان حکمرانی آب و اجازه دادن به مبادله این حقوق، بُعد اقتصادی جدیدی به پیچیدگی حکمرانی آب اضافه می‌شود.
اقتدار و مولفه‌های اثرگذار بر آن در حکمرانی آب
اقتدار محور اصلی یا دال مرکزی تعریف‌های مربوط به حکمرانی است. در فرهنگ انگلیسی‌زبان آکسفورد، اقتدار، قدرت به رسمیت شناخته شده، مشروع و مورد پذیرش ساختارهای اجتماعی است. به اعتقاد برخی، «اقتدار، قدرت مشروع قانونی و مقبول است که باید در شرایط مقتضی مورد اطاعت و فرمان‌برداری قرار گیرد، بنابراین اقتدار، قدرتی است که مبتنی بر رضایت و حاکمیت مردم باشد و بنابراین قدرت بدون پشتوانه مردمی فاقد اقتدار است.»
براین اساس در یک نظام حکمرانی ممکن است حق فرماندهی و تصمیم‌گیری نهایی با اقتدار ضعیفی همراه باشد و در نتیجه تصمیمات صاحبان قدرت به خوبی اعمال نشود. پذیرش و توانایی اعمال تصمیمات و حل‌وفصل مناقشات در شیوه‌های حکمرانی بسیار اهمیت دارد. از جمله دلایل ضعف در اقتدار نظام حکمرانی، پشتیبانی و حمایت نکردن واقعی مردم و بدنه اجرایی و اعمال‌‌کننده سیاست‌ها و قوانین از تصمیمات اتخاذشده (شامل سیاست‌ها و قوانین) است. در این شرایط ممکن است نظام حکمرانی از ظرفیت‌های خوبی نیز برخوردار باشد، اما این ظرفیت‌ها بالفعل و جاری نباشد.
مولفه‌های سه‌گانه اثرگذار سرمایه اجتماعی
به اعتقاد برخی صاحب نظران، اساس نظریه سرمایه اجتماعی اهمیت دادن به روابط است، از این رو سرمایه اجتماعی را باید سازه‌ای ارتباطی دانست. سرمایه اجتماعی نشانه آمادگی جامعه برای همکاری با هدف حل مساله‌ای مشترک است. این همکاری بر اساس اعتماد، هنجارهای اجتماعی و شبکه ارتباطات تحقق پیدا می‌کند. این سرمایه در کنار سرمایه اقتصادی و انسانی منافعی را فعال می‌کند و از این‌رو مورد نیاز و توجه است. سرمایه اجتماعی می‌تواند در سه سطح کلان، میانی و خُرد مورد شناسایی قرار بگیرد. سرمایه اجتماعی در سطح کلان به بستر نهادی که در آن سازمان‌ها عمل می‌کنند (محیط عمومی فعالیت‌ها) ارجاع می‌شود. سرمایه اجتماعی در سطح میانی به «سرمایه اجتماعی رابط« معروف است. برای نمونه، به روابط بین گروه‌ها، سازمان‌ها و بنگاه‌ها با یکدیگر می‌پردازد که وابسته به یکسری عوامل و مولفه‌ها در سطح کلان و یکسری عوامل در سطح خُرد است. در سطح خرد، سرمایه اجتماعی در قالب روابط فردی و شبکه‌های ارتباطی بین افراد، هنجارها و ارزش‌های غیررسمی حاکم بر آنها مورد بررسی قرار می‌گیرد.
سطوح حکمرانی
حکمرانی آب در سیستم‌های پیچیده‌ای تحقق پیدا می‌کند و از این‌رو، پیدا کردن و پیاده‌سازی راه‌حل‌هایی که با همه شرایط سازگار باشد، دشوار به نظر می‌رسد. موضوعات و چالش‌های آب به طریقی است که برای ایجاد موازنه و تناسب در تصمیم‌گیری‌ها، باید همزمان در سطوح مختلفی (افقی و عمودی) به آنها توجه کرد و از این نظر حکمرانی آب را به «حرکت» در سطوح مختلف تشبیه کرده‌اند. منظور از سطوح یعنی: 1-سطح بالا و افقی میان وزارتخانه‌های مختلف یا ادارات کل یک وزارتخانه در سطح دولت مرکزی؛ 2- سطح عمودی بین لایه‌های مختلف دولت در سطوح محلی، منطقه‌ای و استانی و حتی فراملی و 3- در سطح پایین و به طور افقی میان کنشگران مختلف در پایین‌تر از سطح ملی.
سازوکارهای حکمرانی
یک عامل دیگر موثر بر اقتدار در حکمرانی آب، سازوکارهایی است که معمولا در نظام حکمرانی مورد توجه قرار می‌گیرند. این سازوکارها عبارتند از: سازوکارهای سلسله مراتب اداری (دستور و کنترل)، سازوکارهای اقتصادی و بازارمحور (حقوق مالکیت و مبادله آن، قیمت، مالیات و یارانه) و سازوکارهای شبکه ارتباطی (اعتمادسازی، مشارکت‌جویی و توافقات داوطلبانه). از طریق این فرآیندها است که تعاملات نهادی حکومتی، بخش خصوصی و مدنی برای تحقق تصمیمات ممکن است به سرانجام برسد یا نرسد. ممکن است در یک نظام بعضی از سازوکارها بسیار کمرنگ یا غیررسمی باشند. آنچه در این میان اهمیت دارد تناسب میان آنها است.
در شکل‌گیری نظام حکمرانی خوب، انتخاب سازوکارها و نحوه توازن آنها می‌تواند موجب تقویت یا فرسایش سرمایه اجتماعی شود و از این طریق بر درجه اقتدار نظام حکمرانی تاثیر تعیین‌کننده‌ای بگذارند.
تحلیلی از حکمرانی آب کشور
در ایران، مانند بسیاری از کشورهای جهان چندین دهه است که منابع آب به صورت بی‌رویه و ناپایدار مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد. با تغییرات چشمگیر در روال حکمرانی آب ایران از دهه1340 ، دست دولت یا حکومت در حل‌وفصل امور باز و مقدورات بقیه جامعه در مشارکت در امور مختلف محدود شد. در نتیجه، سازوکارهای حکمرانی آب تا به حال عمدتا منحصر به تنظیم رویه‌هایی برای برنامه‌ریزی بخشی در نظام متمرکز دولتی، استفاده از رویه‌های قضایی و به کارگیری امکانات اداری بوده است. به بیانی دیگر، در مقابله با مشکلات و چالش‌هایی که در این چند دهه بروز پیدا کرده، تدابیر اقتصادی و بازار و توافق، همفکری و مشارکت عموم و تکاپو در شبکه‌های اجتماعی از سهم ناچیزی برخوردار بوده است.
مروری بر سیاست‌های کلی و هدف‌های کیفی دو دهه گذشته به روشنی نشان می‌دهد که موضوع توجه راهبردی به شرایط اقلیمی ایران و ضرورت سازگاری مدیریت جامعه با محدودیت آب، به طور بارزی در سیاست‌های برنامه‌ای بروز و ظهور پیدا کرده است؛ اما بنا به دلایلی متاسفانه بخش مهمی از اهداف و سیاست‌ها تحقق پیدا نکرده است.
گروه‌بندی نوع سیاست‌ها و اهداف تحقق‌نیافته عبارتند از: کنترل و مدیریت تقاضا و مصرف آب، افزایش بهره‌وری آب کشاورزی، تعادل‌بخشی آب زیرزمینی، مدیریت کیفیت آب، اصلاحات ساختاری و تنوع‌بخشی به فرآیندهای مدیریت آب. در این چارچوب تحلیلی، فارغ از چیستی الگوی حکمرانی آب در ایران، سه اصل مبنایی: 1) مشروعیت، 2) قانون‌مداری و 3) مشارکت در تدوین راهبردهای ارتقای درجه اقتدار در حکمرانی آب ایران حضور جدی و معناداری دارند.
براساس این الگو، در فرآیند انتخاب الگوی مناسب برای بازساخت حکمرانی آبِ ایران، باید به تاثیرات آن بر این سه اصل مبنایی که برپایه مولفه‌های سه‌گانه موثر بر شاخص اقتدار (سرمایه اجتماعی، سطوح حکمرانی، سازوکار حکمرانی) انتخاب شده‌اند، توجه شود تا بتوان مبتنی بر راهبردهای استخراج شده ناظر به این سه اصل، امید به بهبود درجه اقتدار در حکمرانی آب داشت.
در این چارچوب تحلیلی، مشارکت یعنی وجود امکان برقراری ارتباط دو یا چندجانبه و وجود تعامل همکارانه میان بخش‌های عمومی، خصوصی و نهادهای مردمی. قانون‌مداری به مفهوم احترام به قوانین و مقررات و حجیت آن در تصمیمات و قضاوت‌ها به عنوان رویه حاکم و غالب نظام حکمرانی؛ و بالاخره مشروعیت، یعنی قبول، رعایت و سازگاری با قواعد، استانداردها و تصمیمات نظام حکمرانی. در ادامه درباره هر یک از مفاهیم اصلی و ارتباط میان آنها سخن خواهد رفت.
مشارکت: همان‌طور که می‌دانیم توسعه به مفهوم جدید که به فعلیت رسیدن ظرفیت‌های انسانی است، صرفا با مشارکت گروداران در فرآیندهای تصمیم‌گیر‌ی‌های مرتبط با آب و از طریق یادگیری گروهی اتفاق می‌افتد. همچنین با مشارکت گروداران در تعیین قواعد نهادها، تبعیت از قواعد (قانون‌مداری) و پذیرش آنها (مشروعیت) نیز با مشکلات کمتری مواجه خواهد بود. از دیدگاه حکمرانی خوب، اصلاح حکمرانی با حضور موثر کنشگران دیگر (به جز حکومت) تحقق خواهد یافت. کنشگرانی که با حضور فعال و سازنده آنها در صحنه عمل، از طریق بازتعریف نقش‌ها و توزیع مجدد حوزه‌های قدرت و مسوولیت‌ها و چگونگی ارتباط میان آنها، کاستی‌های اقتدار در نظام حکمرانی برطرف می‌شود. با این نگاه باید به سه پیش‌نیاز مهم تقویت مشارکت نهادی تاکید شود: «تمرکززدایی، تقویت و توسعه ظرفیت‌های حکمرانی محلی آب»، «رسمیت دادن به حضور تشکل‌یافته بخش خصوصی و جامعه مدنی»، «تنوع‌بخشی به سازوکارهای حکمرانی».
قانون‌مداری: خصوصیت مهم دیگر که در چارچوب تحلیلی مورد تاکید قرار گرفته است، «قانون‌مداری» است. منظور از «قانون‌مداری» احترام به قوانین و مقررات و حجیت بودن آنها در تصمیم‌ها و قضاوت‌ها است. داگلاس نورث در مراسم دریافت نوبل اقتصاد 1993 چنین گفته است: «گرچه رشد اقتصادی می‌تواند در کوتاه‌مدت توسط رژیم‌های خودکامه محقق شود، اما رشد درازمدت اقتصادی مستلزم حاکمیت قانون است.»
بسیاری از موسسات، داشتن یک نظام قضایی بی‌طرف، منصف و در دسترس همراه با یک دولت با پشتوانه مردمی را به عنوان عناصر کلیدی حاکمیت قانون می‌دانند. همچنین از دیدگاه صاحب‌نظران نظام حقوقی، جامعه‌شناسی و علوم سیاسی، تدابیری چون رفع عیوب فنی و درونی قوانین، سازگاری و وفاق میان مبانی اجتماعی و اقتصادی جامعه با مبانی قوانین به منظور برنیانگیختن مقاومت طبیعی مردم و سازگاری با عرف و وجدان عمومی، پایداری در اجرای منصفانه و بدون تبعیض قانون و رفع بی‌نظمی‌ها و پرهیز از تعدد مراکز قدرت، ایجاد همگرایی و پالایش قواعد غیررسمی و مقررات نانوشته عرفی جاری و رسمیت بخشیدن به آنها، باعث تقویت قانون‌مداری است.در این زمینه بر تقویت پنج حوزه زیر تاکید می‌شود: «توسعه نظام پارلمانی»، «مساعدت به نظام فوق از طریق سامانه‌ها و فرآیندهای رای‌گیری»، «بهبود دسترسی به عدالت و حقوق بشر»، «پشتیبانی از تمرکززدایی و حکمرانی محلی» و «بازسازی اداره امور عمومی و خدمات شهروندی».
مشروعیت: این اصل در حکمرانی با نشانگرهایی چون قابلیت پذیرش سیاست‌ها، قواعد و فرآیندهای حاکم بر نهادها و سازمان‌های مرتبط با اقدامات جمعی سر و کار دارد. منابع مدرن مشروعیت از دیدگاه برخی صاحب‌نظران عبارت است از: اخلاق، صلاحیت‌های فنی، قانون‌گرایی، مردم‌سالاری و رهبری کاریزماتیک. حکمرانی در سطح جهانی بیشتر به صلاحیت‌های فنی مرتبط است. همچنین ممکن است مشروعیت در شرایطی بر اساس کاریزما یا سنت حاصل شود؛ بی‌تردید یکی از مهم‌ترین سرچشمه‌های مهم و باثبات مشروعیت، حاکمیت قانون و قانون‌محوری است.
سنت‌های فرهنگی و فلسفی از دیگر سرچشمه‌های مشروعیت محسوب می‌شود. در تبیین و ارزیابی شرایط حکمرانی کشورها بر اساس رویکردهای فرهنگی و سنت‌های فلسفی متفاوت دنیا می‌توان آنها را به پنج گروه کلی یا عمده تقسیم کرد: «رویکردهای فلسفه قاره‌ای اروپا و آمریکای لاتین»، «مکاتب فکری پراگماتیسم انگلستان که تجربه‌گرایی پایه‌های آنها را تشکیل می‌دهد.»، «رویکردهای سازگارانه و انعطاف‌پذیر ایالات متحده آمریکا به حکمرانی آب»، «رویکردهای حاصل از تلفیق قانون مدنی (با منشأ قانون روم باستان) و قانون عرفی یا عوام (پراگماتیسم انگلیسی)» و نظام‌هایی با سایر ریشه‌های باستانی، مانند آمریکای قبل از دوره کلمب، هند و کشورهای اسلامی و دیگر نظام‌ها با حقوق و مسوولیت‌های اجتماعی که سنتی و بدون طبقه‌بندی حقوقی باقی مانده و لزوما کم‌توان‌تر نیستند.
ایران که جزو گروه پنجم محسوب می‌شود، دارای ریشه‌های تاریخی و فرهنگی گسترده و ستبری است که سابقه چندهزار ساله دارد. به ویژه در حوزه آب که با توجه به موقعیت اقلیمی و تدابیری که در طول تاریخ به فعلیت رسیده، انتظار می‌رود دارای پشتوانه‌های محکم و استواری باشد. چگونگی برخورد با این سابقه در توانمندسازی و تقویت ریشه‌ای اقتدار حکمرانی آب به ناگزیر باید مورد بررسی و چاره‌جویی قرار گیرد.
نتیجه‌گیری
با توجه به دلایل اصلی شکل گرفتن شرایط موجود، کاستی‌های نهادی مهم حکمرانی آب کشور عبارتند از:
1- تمرکز بیش ازحد نهاد مدیریت آب که به طور یکجانبه و از بالا به پایین و براساس نظام سلسله مراتب اداری تصمیم می‌گیرد و عمل می‌کند.
2- منسجم و اثربخش نبودن برنامه‌ریزی فرابخشی آب برای مدیریت پیشران‌های تغییر مانند خصوصیات جمعیتی، فناوری، سیاست‌های کلان تامین سلامت و امنیت غذایی، اشتغال و معیشت و توسعه اقتصادی و مکان‌یابی فعالیت‌ها و مراکز جمعیتی.
3- به سرانجام نرسیدن تلاش‌ها برای اصلاحات جامع یا منسجم سیاستی و قانونی، موثر نبودن هدف‌گذاری‌های جدید بخش آب برای تعادل‌بخشی آبخوان‌ها و غلبه سیاست‌های نادرست و ناکارآمد گذشته (از جمله توجه به آب به عنوان عامل توسعه و نوسازی بخش کشاورزی).
4- کم‌اثر یا ناکافی بودن ظرفیت‌های اثرگذاری در سطح «شورای عالی آب»، حوضه آبریز و سطح محلی و مشکلات مالی و نیروی انسانی سایر تشکیلات در سطوح استانی و ملی که توان و رمق چندانی برای آنها باقی نگذاشته است.
5- نارسا و ناموثر بودن پژوهش‌های انجام‌شده و در دست انجام و تولید دانش جدید، به دلیل توجه اندک آنها به اقتضائات محیط استراتژیک و خلأهای سیاستی، حضور کم تاثیر و غیرفعال صاحبان مساله و خبرگان آب.
