اندیشکده تدبیر آب ایران بررسی کرد
کارنامه مردودی توسعه منابع آب
با آغاز دهه ۱۳۴۰ و اقدامات مربوط به اصلاحات ارضی و پس از آن ملی کردن منابع آب، این حضور متوقف شد و جای آن را اقدامات حکومت مرکزی با ساختار و ویژگی‌های جدید و کاملا متفاوت با گذشته پر کرد. تشکل‌های محلی نتوانستند چنان که اظهار می‌شد، خلأ مدیریت و سرمایه مالکان را با گردآوری امکانات صاحبان نسق زراعی، بهرهبرداران کوچک و انبوه و تلفیق آن با امکانات دولتی پر کنند. بخش عمده سرمایه‌گذاری احداث تاسیسات آبی برای مهار و توزیع آب سطحی با هدف تامین آب کشاورزی، تولید انرژی برقابی، تامین آب شهری و صنعتی و با بهره‌گیری از امکانات و تکنولوژی جدید و وارداتی و درآمدهای عمومی (عمدتا درآمد فروش نفت) از این دهه به بعد (۱۳۴۰)، در قالب اجرای طرح‌های ملی توسعه منابع آب انجام پذیرفت.
احداث سد و شبکه و نیروگاه سفیدرود، دز، ارس، زاینده‌رود و نظایر آن از جمله این اقدامات به شمار می‌روند. بهرهبرداری از تاسیسات احداث‌شده به شرکت‌های آب منطقه‌ای واگذار و بازپرداخت اصل و فرع سرمایه شامل بخشودگی شد. این شرکت‌ها حتی در تامین هزینه‌های جاری خود نیز عموما با مشکل مواجه هستند و تراز مالی خود را با دریافت کمک زیان (از محل درآمد عمومی) یا صرف ذخایر سال (نظیر ذخیره استهلاک) حفظ کرده‌اند. آب تامین‌شده (با اجرای ناقص شبکه‌های آبیاری) در اختیار بهرهبرداران بخش خصوصی قرار گرفته و با مصرف بی‌رویه و راندمان نازل، عمدتا به تامین آب کشاورزی در نظام دهقانی اختصاص یافته است (راندمان حدود ۲۵ درصد). نظام بهرهبرداری از منابع آب و خاک نتوانست متناسب با کاربرد تکنولوژی مدرن و امکانات طرح‌های بزرگ توسعه، تحولی پیدا کند و بازده سرمایه‌گذاری انجام‌شده را افزایش دهد و به حد مطلوبی برساند. ضمن آنکه استفاده بی‌رویه از منابع آب در این قلمرو باعث شور و قلیایی شدن اراضی و کاهش حاصلخیزی و باروری آنها و سایر پیامدهای زیان‌بار زیست‌محیطی شده است. «اندیشکده تدبیر آب ایران» در گزارشی مروری بر عملکرد توسعه منابع آب در ایران داشته است که در ادامه می‌خوانید.
رویدادهای مالی
بررسی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری‌های ناخالص انجام گرفته-از برنامه سوم تاکنون-به قیمت جاری حدود ۴۳۰۰ میلیارد ریال است که ۶۹ درصد آن در قالب طرح‌های ملی و عمرانی و توسط دولت و با استفاده از بودجه عمرانی کشور صورت گرفته است. در صورتی که هزینه‌های انجام‌شده را به قیمت ثابت سال ۱۳۷۲ تبدیل کنیم، این سرمایه‌گذاری‌ها حدود ۱۵۵۰۰ میلیارد ریال برآورد می‌شود که ۶۶ درصد آن مربوط به بخش دولتی است و از محل درآمدهای عمومی تامین اعتبار شده است. البته این سرمایه‌گذاری، کل سرمایه‌گذاری بخش آب را شامل نمی‌شود. یعنی سرمایه‌گذاری انجام‌شده جهت احداث قنوات، آبراهه‌ها و انهار، بندها و سایر تاسیسات آبی سنتی قبل و بعد از دهه ۴۰ در این برآورد منظور نشده است. سرمایه‌گذاری دولتی تاسیسات جدید آبی قبل از دهه ۴۰، حدود ۵۰۰ میلیارد ریال تخمین زده می‌شود که این سرمایه‌گذاری نیز در این برآورد لحاظ نشده است.
همچنین برآورد فوق شامل اقدامات غیرمتشکلی که بخش خصوصی معمولا با استفاده از تسهیلات بانکی برای کانال‌کشی، زهکشی، سیل‌بند، آب‌بند و استخر ذخیره آب انجام می‌دهد، نمی‌شود. با منظور کردن اقلام فوق، کل ارزش روز سرمایه‌گذاری‌هایی که هنوز کاملا مستهلک نشده، از مرز ۲۰ هزار میلیارد ریال نیز فراتر می‌رود. با برآورد سرمایه مستهلک‌شده براساس در نظر گرفتن عمر مفید تاسیسات مختلف و استفاده از روش خطی، مشخص می‌شود که حدود ۳۰ درصد از ارزش روز تاسیسات کاسته شده و ارزش باقی‌مانده به حدود ۱۰ هزار میلیارد ریال تقلیل پیدا می‌کند. باید توجه داشت که این سرمایه‌گذاری‌ها صرف استحصال آب و آبرسانی و نظایر آن شده است که به مصارف گوناگونی می‌رسد، اما در مجموع بخش اعظم تولیدات در امور تولیدی مصرف می‌شود که اکثر آن مربوط به بخش کشاورزی است. میزان قابل توجهی از آب مهارشده (عمدتا در سدهای دز و شهید عباسپور) برای تولید انرژی الکتریکی نیز به کار گرفته می‌شود.
از سوی دیگر بازپرداخت هزینه‌های سرمایه‌ای بخش‌خصوصی توسط بهره‌بردار یا مصرف‌کننده به‌طور مستقیم صورت می‌گیرد و هزینه‌های نگهداری و بهرهبرداری ذی‌ربط نیز به همین منوال تامین می‌شود. از این رو سرمایه‌گذاری، بهرهبرداری و سرمایه‌گذاری مجدد با فرآیند تولید ادغام شده و به طور یکپارچه به آن متصل است، اما درمورد سرمایه‌گذاری دولتی وضع به‌گونه‌ای دیگر است و در مجموع حتی هزینه‌های نگهداری و بهرهبرداری طرح‌ها به طور کامل توسط بهره‌بردار تامین نمی‌شود. عامل تامین هزینه‌های نگهداری و بهرهبرداری طرح‌های دولتی، «آب‌بها» است. نرخ‌گذاری آب در ایران سابقه طولانی دارد. در قرن حاضر نیز قوانین، نظام‌نامه و آیین‌نامه‌های مختلفی برای آن تهیه شده است. اما بیشتر تدابیر حقوقی در این زمینه جنبه‌های موردی و محلی داشته و هنوز چارچوب جامعی که کلیه فعالیت‌های مدیریتی در این زمینه را پوشش دهد، تهیه نشده است.
عملکرد اقتصادی بخش آب
بهرهبرداری از منابع محدود آب کشور، چه به لحاظ نقش حیاتی آن در تامین نیازهای اساسی انسان (مصرف مستقیم) و چه به لحاظ تاثیر در بارآوری اقتصادی (مصرف غیرمستقیم)، همواره اهمیت زیادی داشته است. در گذشته توجه به این مهم بدان پایه بود که بخش قابل توجهی از امکانات و منابع کشور، صرف ایجاد تاسیسات عظیم برای بهرهبرداری و انتقال منابع آب سطحی و زیرزمینی می‌شد. مدیریت و سازماندهی کار و ترتیبات نهادی لازم نیز شکل پیچیده و پیشرفته‌ای پیدا کرده بود که بقایای آن هنوز نیز به خوبی در سنت‌ها و فرهنگ امروزی مشهود است. بخش عمده سرمایه‌گذاری صنعت نوین آب کشور با بهره‌گیری از امکانات و تکنولوژی جدید و درآمدهای نفتی از دهه ۴۰ به بعد به صورت اجرای طرح‌های ملی توسعه منابع آب انجام پذیرفت. سد و شبکه و نیروگاه سفیدرود، دز، ارس، زاینده‌رود و نظایر آن از جمله این اقدامات به شمار می‌روند. سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به صورت غیرمتشکل و عمدتا برای احداث ایستگاه‌های پمپاژ و حفر چاه‌های نیمه‌عمیق و عمیق، جهت استفاده در مصارف کشاورزی و غیرکشاورزی انجام پذیرفت.
تحولات در بهرهبرداری از منابع آب
از اطلاعات موجود و پراکنده برمی‌آید که در ابتدای دهه ۱۳۴۰، بهرهبرداری از منابع آب کشور عمدتا از قنوات، انهار سنتی و رودخانه‌های غیردائم میسر می‌شد. بهرهبرداری از منابع آب زیرزمینی از طریق چاه‌های عمیق و نیمه‌عمیق در سال ۱۳۴۵ به رقم ۵/ ۱ میلیارد مترمکعب رسید و سپس در سال ۱۳۵۷ به ۵/ ۱۳و سال ۱۳۶۲ به ۵/ ۲۳ و در سال ۱۳۷۲ به حدود ۴۰ میلیارد مترمکعب افزایش یافت. در حالی که برداشت آب از قنوات از رقم ۱۵ میلیارد مترمکعب در سال ۱۳۴۲ به رقم ۶ میلیارد در سال ۱۳۷۲ کاهش داشته است. برداشت آب مطمئن از طریق سدهای انحرافی مستقل از سدهای مخزنی، از حدود نیمه اول دهه ۱۳۴۰ آغاز شد و رقم آن از حدود ۵/ ۱ میلیارد مترمکعب به ۴ میلیارد مترمکعب افزایش یافت.
برداشت آب مهارشده سدهای مخزنی برای مصارف کشاورزی در دهه ۱۳۵۰ به طور جدی مطرح و در سال ۱۳۵۷ به رقم ۳/ ۴ میلیارد مترمکعب و در سال ۱۳۷۲ به حدود ۱۹ میلیارد مترمکعب افزایش یافت. برداشت از رودخانه‌های غیر دائم از رقم حدود ۱۴ میلیارد مترمکعب به حدود ۵ میلیارد مترمکعب کاهش یافت. بررسی تحولات برداشت از منابع آب کشور برای مصارف کشاورزی در طول دوره (۱۳۴۲ تا ۱۳۷۲) نشان می‌دهد:
حجم برداشت از حدود ۴۴ میلیارد مترمعکب به حدود ۷۴ میلیارد مترمکعب افزایش یافته است. متوسط رشد سالانه برداشت در این دوره نزدیک به ۲ درصد است. بیشترین نرخ رشد سالانه مربوط به دوره پنج ساله ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۲ است (۹/ ۴درصد).
حجم برداشت آب مطمئن از حدود ۲۸ میلیارد مترمکعب به حدود ۶۸ میلیارد مترمکعب افزایش داشته است. متوسط رشد سالانه برداشت آب مطمئن در این دوره نزدیک به ۳ درصد است. از این رو سهم آب مطمئن در کل برداشت از ۶۴ درصد در سال ۱۳۴۲ به ۹۲ درصد در سال ۱۳۷۲ افزایش داشته است. بیشترین نرخ رشد سالانه حجم برداشت آب مطمئن مربوط به دوره پنج ساله ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۲ است (۹/ ۶ درصد).
افزایش سهم آب مطمئن به خاطر برداشت بیشتر آب از طریق چاه‌ها و مهار آب‌های سطحی بوده است.
به طور کلی همواره بیش از نیمی از آب مطمئن، مربوط به برداشت از منابع آب زیرزمینی (عمدتا چاه‌ها) بوده است. در سال ۱۳۶۲ این سهم به بیشترین میزان خود یعنی ۶۵ درصد رسیده است.راندمان آبیاری و برداشت آب به ازای واحد کشت در این دوره، تغییر چندانی نکرده است. بهره‌وری آب از منابع زیرزمینی توسط چاه‌ها، وضعیت بهتری دارد.
بهرهبرداری از منابع آب برای تولید انرژی نیز رقم مهمی را تشکیل می‌دهد. حجم آب مهارشده مربوط به این منظور، حدود ۱۰ میلیارد مترمکعب (عمدتا سد کارون یا شهید عباسپور) برآورد شده است. نیروگاه‌های عمده برقابی موجود عبارتند از: نیروگاه سد شهید عباسپور (با ظرفیت نصب ۱۰۰۰ مگاوات) و نیروگاه سد دز (۵۵۰ مگاوات). نیروگاه‌های برقابی در دست بهرهبرداری مجموعا ۱۱ درصد از ظرفیت نصب و ۴/ ۱۰درصد از انرژی الکتریکی تولیدشده سالانه کشور را تشکیل می‌دهند. تقریبا کلیه انرژی تولیدشده مربوط به ساعات اوج مصرف بوده و از این نظر بسیار باارزش است.
بهرهبرداری از منابع آب برای مصارف شرب و صنعت کمتر از ۱۰ درصد برداشت کل از منابع آب را به خود اختصاص می‌دهد. بیشتر از ۹۰ درصد از آب برداشت شده مربوط به مصارف کشاورزی می‌شود. استفاده از منابع آب در حمل و نقل آبی، محدود و برای فعالیت‌های تفریحی و توریستی سازمان‌یافته، اما دارای امکانات بالقوه، مناسب ارزیابی می‌شود.
پیامدهای تحول در بهرهبرداری از منابع آب
از اطلاعات موجود و پراکنده، نمی‌توان پیامدهای اقتصادی ناشی از تحولات مورد بحث را به طور جامع و مبسوطی بررسی کرد. با توجه به بالا بودن میزان سرمایه‌گذاری و حجم آب برداشت‌شده مربوط به مصارف کشاورزی قاعدتا باید بیشترین آثار اقتصادی حاصله را از طریق تحولات ایجادشده در بخش کشاورزی پیگیری کرد. این تحولات می‌تواند خود را به صورت افزایش سطح کشت آبی، افزایش سطح کشت محصولات پرمصرف (از نظر آب) و پردرآمد و افزایش تولید یا ارزش تولیدات کشاورزی نشان دهد.
بررسی سطح کشت آبی نشان می‌دهد رقم موردنظر از حدود ۵/ ۳میلیون هکتار در دهه ۱۳۴۰ به ۵/ ۶ میلیون هکتار در سال ۱۳۷۲ افزایش پیدا کرده است. متوسط نرخ رشد سالانه در این دوره ۱/ ۲ درصد است که تقریبا با نرخ رشد سالانه افزایش برداشت آب معادل است. بیشترین نرخ رشد مربوط به دوره ۱۳۵۷-۱۳۶۲ است. بررسی اطلاعات موجود نشان می‌دهد افزایش تامین آب مطمئن توانسته است خود را به صورت افزایش سهم کشت صیفی و باغ‌ها (محصولات با درآمد بیشتر) نشان دهد.
در مجموع با توجه به راندمان پایین آبیاری در بخش کشاورزی و بهره‌وری ناچیز در استفاده از این مهم‌ترین عامل محدودکننده تولید، می‌توان اظهار کرد که از سرمایه‌گذاری‌های انجام گرفته به این منظور بهره کافی و قابل قبولی گرفته نشده است. ضمن آنکه پیامدهای زیست‌محیطی در تخریب منابع پایه و اثر مصرف بی‌رویه آب را نیز باید به زیان‌های ناشی از این اقدامات و تحولات افزود.
عملکرد اقتصادی و مالی طرح‌های بزرگ
در ایران نیز نارسایی‌های طرح‌های بزرگ توسعه منابع آب، همواره مورد توجه کارشناسان و مدیران دستگاه‌های دولتی بوده است. تامین ناقص اهداف پیش‌بینی‌شده، بارزترین نشانه نارسایی‌های اقتصادی این طرح‌ها است. مثلا از نظر سطح کشت-بعد از گذشت دو دهه- ۷۰ درصد از اهداف پیش‌بینی‌شده سدهای بزرگ تامین آب کشاورزی تامین شده است. این عامل را عمدتا به اجرای ناقص شبکه‌های آبیاری و پایین بودن راندمان آبیاری منتسب می‌کنند.
مشکلات در تامین هزینه‌های نگهداری و بهرهبرداری و حفظ ساختار صحیح این هزینه‌ها به منظور جلوگیری از استهلاک پیش‌رس و تامین هزینه‌های ترمیم، بهسازی و نوسازی تاسیسات موجود، طلیعه‌دار مسائل مالی بزرگ‌تری در آینده است. زیرا به نظر می‌رسد این مسائل با گسترش نیازهای جدید و رقابت‌ها در استفاده از منابع محدود، گسترش خواهد یافت.
حل و فصل مسائل دیرینه و رو به گسترش در این زمینه، نیاز به سازماندهی مجدد و تجدید نظر در روندها و رویه‌های قبلی مدیریت منابع آب در سطوح مختلف و از جمله در سطح مدیریت طرح خواهد داشت. ارائه پیشنهادهایی برای اصلاح ساختار بودجه عمرانی بخش آب نظیر افزایش سهم برنامه‌های شبکه آبیاری و به‌خصوص شبکه‌های فرعی و افزایش سهم طرح‌های کوچک منابع آب و در مواردی توجه به طرح‌های تکمیلی نظیر تقویت خدمات اعتباراتی و بازاریابی و معرفی نهاده‌های جدید تولید کشاورزی، شواهدی دیگر درمورد تلاش‌های ذهنی برای رفع نقایص بهره‌وری اقتصادی از طرح‌های اجرا شده است. حل و فصل مسائل دیرینه و رو به گسترش در این زمینه، نیاز به سازماندهی مجدد و تجدید نظر در روندها و رویه‌های قبلی مدیریت منابع آب در سطوح مختلف و از جمله در سطح مدیریت طرح خواهد داشت.
ارائه پیشنهادهایی برای اصلاح ساختار بودجه عمرانی بخش آب نظیر افزایش سهم برنامه‌های شبکه آبیاری و به‌خصوص شبکه‌های فرعی و افزایش سهم طرح‌های کوچک منابع آب و در مواردی توجه به طرح‌های تکمیلی نظیر تقویت خدمات اعتباراتی و بازاریابی و معرفی نهاده‌های جدید تولید کشاورزی، شواهدی دیگر درمورد تلاش‌های ذهنی برای رفع نقایص بهره‌وری اقتصادی از طرح‌های اجرا شده است.
اخیرا در تلاش برای اقتصادی‌تر کردن طرح‌های بزرگ و رفع مشکلات مالی آنها، موضوع مشارکت مالی گروه‌های ذی‌نفع، واگذاری وظایف نگهداری و بهرهبرداری از شبکه‌های آبیاری به کشاورزان و گرایش به استفاده از عامل نرخ‌گذاری برای مدیریت تقاضا و افزایش راندمان آبیاری در سطح مزرعه، مورد توجه مدیریت ملی آب قرار گرفته است. بنابراین می‌توان گفت ترتیبات نهادی در این زمینه کماکان به صورت تعریف‌نشده و مبهم باقی مانده است. از این رو انجام بررسی‌های مستند برای تحلیل و ریشه‌یابی علل نارسایی‌های اقتصادی طرح‌های بزرگ توسعه منابع آب، می‌تواند موجب تشخیص بهتر و روشن‌تر ضرورت‌های درونی باشد و این امر مطمئنا تنها راه تهیه برنامه عمل متناسب با گرایش‌ها و رهیافت‌های اصلی بین‌المللی خواهد بود.
ارتباط عملکرد مالی و اقتصادی بخش آب
در اینجا عملکرد مالی و اقتصادی بخش آب به طور همراه و همزمان جمع‌بندی می‌شود. چنان که اشاره شد، عملکرد اقتصادی این سرمایه‌گذاری‌ها به طور تفصیلی مورد بررسی و ارزیابی قرار نگرفته است، اما شواهد نشان می‌دهد بازده آنها در سطح نازلی قرار دارد. نشانه آشکار و بارز این امر، پایین بودن راندمان آبیاری است. در حالی که در توجیه طرح‌های توسعه منابع آب با فرض راندمان آبیاری بیش از ۵۰ درصد، طرح در آستانه توجیه‌پذیری نسبتا مناسب قرار می‌گیرد، تقلیل این راندمان به حد ۲۰ تا ۳۰ درصد، یعنی کاهش سطح کشت به میزان ۴۰ تا ۶۰ درصد. این میزان کاهش حتی طرح‌های با توجیه مناسب را توجیه‌ناپذیر می‌کند.
ضمن آنکه مبلغ ناچیز دریافتی به عنوان آب‌بها و روش اعمال نرخ، موجب مصرف بی‌رویه آب تامین‌شده شده که پیامدهای زیان‌بار اقتصادی (بازده کم سرمایه‌گذاری‌های سنگین) و زیست‌محیطی (زه‌دار شدن اراضی، شور و قلیایی شدن خاک و...) به همراه داشته است. به علاوه انتخاب، برنامه‌ریزی و اجرای طرح‌های بزرگ کلی عمدتا با نواقص همراه است. محور اصلی این نواقص، اجرای ناقص شبکه‌های فرعی آبیاری و زهکشی است. در حال حاضر، کانال‌های اصلی در سطح ۹/ ۰ میلیون هکتار است، در حالی که کانال‌های ۳ و ۴ در سطح ۵/ ۰ میلیون هکتار آماده شده است. هدف طرح‌های اجراشده در طول بیش از ۳۰ سال، اجرای کامل شبکه آبیاری و زهکشی در سطح ۵/ ۱ میلیون هکتار بوده است.
این امر نیز به نوبه خود به مصرف بی‌رویه و تاثیرات منفی بر محیط‌زیست و افزایش تلفات آب دامن زده است. محدودیت بودجه تخصیصیافته و نحوه هزینه کردن آن برای رفع نواقص طرح‌های بزرگ، از جمله دلایل کندی اقدامات تکمیلی به شمار می‌روند. تکمیل کند نواقص طرح‌ها، با طولانی شدن زمان اتمام اجزای تکمیل شده نیز همراه است. یعنی صرف‌نظر از تاخیر در تکمیل شبکه‌های آبیاری و زهکشی (که از طریق آن، راندمان انتقال آب به حد برنامه‌ریزی‌شده خواهد رسید) تاخیر در اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام (سد مخزنی) نیز بر راندمان اقتصادی و مالی طرح‌ها و تنزل عملکردها موثر بوده است. یکی از دلایل این رویداد، عدم توازن سیاست‌های مالی یعنی نامتناسب بودن نرخ شروع اجرای طرح‌ها با بودجه تخصیصیافته است.
ساختار هزینه‌های نگهداری و بهرهبرداری طرح‌های بزرگ، به نحوی است که این هزینه‌ها عمدتا صرف حقوق و مزایای پرسنل مربوط می‌شود. به طوری که بودجه باقی‌مانده، ترمیم، تعمیر و نگهداری و جلوگیری از استهلاک بی‌رویه را کفایت نمی‌کند. استهلاک بیش از حد و زودرس، نیازهای سرمایه‌گذاری جهت بهسازی و جایگزینی طرح‌ها را به صورت عاجل‌تر و پیش از هنگام مطرح می‌سازد. موضوع استهلاک سرمایه‌گذاری‌ها (تاسیسات) در طرح‌های بزرگ ملی موضوع قابل تاملی است که به نظر می‌رسد عوامل ریشه‌ای متعددی بر آن اثر می‌گذارد. تاخیر در اجرای طرح‌های آبخیزداری و طولانی شدن دوره اجرا و نگهداری نامناسب تاسیسات قبل از شروع بهرهبرداری از دیگر دلایل موثر بر تشدید نرخ استهلاک سرمایه‌گذاری‌های بزرگ ملی هستند که باید مورد توجه بیشتری قرار گیرند.
