شکست‌های آشکار مالکیت دولتی
کیفیت سیاستگذاری اقتصادی برق در ایران چگونه است؟
مساله مداخله دولت
اقتصاددانان در مورد اینکه شرکت‌های خصوصی ذاتاً بهتر از انواع دولتی مدیریت می‌شوند و از کارایی بالاتری برخوردارند، اتفاق‌نظر دارند. اما در شرایط وجود شکست بازار، اتفاق‌نظری در خصوص عملکرد مطلوب‌تر شرکت‌های خصوصی برای تعقیب اهداف اجتماعی مطلوب مانند ایجاد حداکثر اشتغال یا عرضه کالاها و خدمات ضروری به قیمت مطلوب وجود ندارد. سوال اساسی‌تر این است که آیا باید از شرکت‌های تجاری درخواست شود تا اهداف اجتماعی را تعقیب کنند یا صرفاً به دنبال کسب حداکثر سود باشند؟ در این خصوص اختلاف‌نظرها وسعت بیشتری می‌یابد.
تاکنون در بین نظریه‌پردازان، این موضوع که «آیا انحصارات طبیعی (به معنی صنایعی که هر روز بر ابعاد آن افزوده می‌شود و به لحاظ اقتصادی، زمانی کارآمدی حاصل می‌شود که تنها یک تولیدکننده منفرد وجود داشته باشد) باید تحت مالکیت دولت باشد یا توسط یک مالک خصوصی و تحت نظارت دولت اداره شود؟» از جمله بحث‌برانگیزترین موضوعات بوده است. استدلال‌های نظری حامی مالکیت خصوصی ابزارهای تولید مبتنی بر فرمول بنیادی اقتصاد رفاه است. بر اساس استدلال‌های متقن، یک معادله رقابتی دارای بهینه پارتو است به این معنی که تخصیص منابع نمی‌تواند شرایط فردی را بدون بدتر کردن شرایط افراد دیگر بهبود بخشد. اما در این راستا فروضی مطرح است: تولید یا مصرف هیچ‌گونه پیامد جانبی نداشته باشد، محصول یک کالای عمومی نباشد، بازار ساختاری انحصاری نداشته باشد و هزینه دستیابی به اطلاعات پایین باشد. بنابراین یک استدلال نظری حامی مداخله دولت برای افزایش کارایی، می‌تواند بر دو جنبه استوار باشد؛ اول آنکه باید شکست بازارها اتفاق افتاده باشد و دوم آنکه یک یا تعدادی از این فروض رعایت نشده باشند. در این شرایط دولت می‌تواند ورود و ناکارآمدی بازار را مرتفع کند.
استدلال‌های نظری حامی مداخله دولت که مبتنی بر کارایی هستند، در بسیاری از حوزه‌ها مطرح شده‌اند. دولت‌ها نظارت بر انحصارات طبیعی یا دیگر انحصارات (یا کسب مالکیت آنها) و مداخله در مورد پیامدهای جانبی مانند آلودگی را ضروری می‌دانند. همچنین از دولت‌ها انتظار می‌رود به عرضه کالاهای عمومی مانند دفاع ملی یا آموزش کمک کرده و در حوزه‌هایی که نفع عمومی در ارائه اطلاعات وجود دارد، یاریگر باشند. استدلال‌های حامی مداخله دولت هنگامی‌که به بحث نگرانی‌های توزیعی وارد می‌شوند، پیچیده‌تر می‌شوند. برای مثال برخی استدلال می‌کنند که دولت باید با مداخله در بازار به منظور اصلاح اقدامات بازار، مانند یک «دولت رفاه» نقش ایفا کند. بنابراین استدلال‌های حامی مالکیت دولتی بر بنیان برخی از شکست‌های حقیقی یا فرضی بازار استوار هستند و کشورها اغلب با پذیرش مالکیت دولتی به شکست‌ها پاسخ داده‌اند. خصوصی‌سازی به نوبه خود پاسخی به شکست‌های آشکار مالکیت دولتی است.
افزایش کارایی منوط به تقویت بخش خصوصی
از این‌رو یکی از مهم‌ترین راهبردهای دولت‌ها برای افزایش کارایی بخش‌های مختلف اقتصادی، حمایت از تقویت بخش خصوصی و گام برداشتن در مسیر واگذاری فعالیت‌ها به بخش خصوصی است.
الزام در کاهش یارانه‌های دولتی در بخش خدمات عمومی همچون آب و برق، توجه به استراتژی‌های افزایش راندمان و کاهش هزینه‌ها، نیاز به جذب سرمایه‌های بخش خصوصی را جدی‌تر ساخته و در نتیجه استفاده از بخش خصوصی در صنعت برق به شدت افزایش یافته است.
طبق اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مسوولیت تامین نیروی برق کشور بر عهده وزارت نیرو است. به عنوان یکی از راهکارها در منطقی کردن ساختار بخش دولتی و بالا بردن کارایی در تولید و همچنین تجهیز منابع مالی، اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در دستور کار دولت قرار گرفت. در این صورت علاوه بر استفاده از نیروی انسانی متخصص، از بار مالی دولت در مدیریت بنگاه‌های تولیدی این صنعت کاسته می‌شد.
با هدف حضور بخش خصوصی، صنعت برق از اوایل دهه ۷۰ ضمن تغییر ساختار سازمانی و ایجاد شرکت‌های مستقل و غیردولتی توزیع نیروی برق و مدیریت تولید برق و همچنین شرکت‌هایی در بخش‌های اجرایی و پیمانکاری، ساخت و تجهیزات، خدمات، مشاوره، حسابرسی، رایانه و صدور قبض، تعمیر و نگهداری شبکه و تاسیسات برق و... نسبت به استفاده از مشارکت بخش غیردولتی در صنعت برق اقدامات خود را آغاز کرده است.
روش‌های افزایش مشارکت بخش خصوصی
در بخش خدمات عمومی، الگوهای متنوعی همچون خرید خدمات (برون‌سپاری)، پیمان مدیریت، قرارداد اجاره، اعطای امتیاز و واگذاری کامل (اعطای امتیاز و مالکیت دارایی‌ها) را برای انتقال تصدی‌گری و مالکیت دولتی، می‌توان به کار گرفت. همچنین استفاده از روش‌های BOT،BOO و... نیز رویکردی بسیار معمول و پرطرفدار در جذب مشارکت و سرمایه‌های بخش خصوصی برای احداث تاسیسات و زیرساخت‌های جدید است.
در این بین فراهم کردن زمینه‌های مشارکت برای افزایش نقش و سهم بخش خصوصی نیازمند اصلاحات ساختاری، قانونی، حقوقی، اقتصادی و اجتماعی بسیار متنوعی است. سرمایه‌گذار بخش خصوصی خواهان اطمینان از مالکیت بر دارایی‌هایش بوده و زمینه‌های جذاب و سودده را برای مشارکت انتخاب می‌کند. قوانین مالیاتی پایدار، شرایط رقابتی ضدانحصار، قوانین حاکمیتی شفاف و... از الزام‌های کاهش ریسک برای ورود سرمایه بخش خصوصی در اقتصاد دولتی محسوب می‌شود.
سیاست‌های کلان چه می‌گویند؟
در سیاست‌های کلی نظام در دوره چشم‌انداز ۲۰ساله، مطابق با بند ۱۷ (قسمت ب: مربوط به امور اجتماعی، سیاستی و دفاعی)، تغییر نقش و اندازه دولت به سطح دولتی سیاستگذار، تسهیل‌کننده، کارآفرین و کوچک مورد تاکید قرار گرفته است.
همچنین مطابق با بند ۴۲ (قسمت ج: مربوط به امور اقتصادی)، توسعه حضور بخش‌های تعاونی و خصوصی در همه فعالیت‌های اقتصادی در سقف عناوین مطرح در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی و حداکثر حضور کارآمد در قلمروهای امور حاکمیتی مطرح شده است.
با توجه به اصل ۴۴ قانون اساسی و مفاد اصل ۴۳ و به منظور گسترش مالکیت در سطح عموم به منظور تامین عدالت اجتماعی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در تاریخ ۱/ ۳/ ۸۶ ابلاغ شد.
در بخش‌های مختلف سیاست‌های کلی اصل ۴۴، به کاهش اندازه دولت اشاره شده که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف- در سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی، دولت از هرگونه فعالیت اقتصادی جدید در موارد خارج از صدر اصل ۴۴ منع و موظف شده تا حداکثر در انتهای برنامه پنج‌ساله چهارم آنها را به بخش‌های غیردولتی واگذار کند.
ب- در سیاست‌های کلی بخش تعاونی، تنها به نقش حاکمیتی دولت در قالب امور سیاستگذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه و پرهیز از مداخله در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی‌ها اشاره شده است.
ج- تاکید اصلی سیاست‌های بند (ج) اصل ۴۴ قانون اساسی بر واگذاری تصدی‌گری‌های دولت در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی است (که طی سال‌های اخیر روند افزایشی داشته و موجب ناکارآمدی‌های گسترده دولت در عرصه اقتصاد شده است).
قوانین چه می‌گویند؟
از ابتدای برنامه سوم توسعه کشور و بر اساس بندهای (ب) و (ج) ماده ۱۲۲ این برنامه، بخش خصوصی مجوز ورود به عرصه تولید برق کشور را دریافت کرد. مجوز حضور بخش غیردولتی در بند (ب) ماده ۲۵ قانون برنامه چهارم، بند (و) ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم و مواد ۴۴ و ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه، تداوم یافته است. همچنین بر اساس ماده ۶۲ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، حمایت لازم از بخش خصوصی به منظور تولید برق از انرژی‌های تجدیدپذیر به عمل آمد. در همین راستا وزارت نیرو نیز به منظور تولید برق در محل مصرف توسط بخش خصوصی، اقدام به ابلاغ دستورالعمل توسعه مولدهای مقیاس کوچک کرد که در آن نرخ خرید برق از نیروگاه‌های مقیاس کوچک (کمتر از ۲۵ مگاوات) تعیین شد.
بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسی، متقاضیان ورود به صنعت برق، باید برای تولید و فروش برق به شبکه، فقط از قراردادهای BOT استفاده می‌کردند که خود از جمله محدودیت‌ها و موانع ورود بخش خصوصی در این عرصه بود. لیکن با توجه به تفاسیر ارائه‌شده از اصل مذکور، انعقاد قراردادهای BOO نیز امکان‌پذیر شده و مشوقی برای حضور بخش خصوصی در این صنعت شد.
کارنامه نیروگاه‌های دولتی و خصوصی
از ابتدای سال ۱۳۸۳ و با طرح مباحث مربوط به خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها در صنعت برق و رفع موانع آن توسط وزارت نیرو و اخذ مجوزهای لازم، نیروگاه زرگان (شهید مدحج) با ظرفیتی حدود ۴۱۸ مگاوات به عنوان اولین نیروگاه کشور به بخش غیردولتی واگذار شد.
هرچند واگذاری نیروگاه‌ها به بخش خصوصی به دلیل برخی مشکلات متوقف شد اما ساخت نیروگاه‌ها توسط بخش خصوصی در دستور کار وزارت نیرو قرار گرفت. اولین نیروگاه ساخته‌شده توسط بخش خصوصی که در این راستا وارد چرخه تولید برق کشور شد، نیروگاه جنوب اصفهان بود که با ۹۵۴ مگاوات ظرفیت در سال ۱۳۸۴ تولید و تزریق برق به شبکه کشور را شروع کرد. پس از آن نیروگاه‌های رودشور، کهنوج و فردوسی نیز در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ وارد مدار شدند.
در جدول یک ظرفیت نیروگاهی به مدار آمده توسط بخش خصوصی از سال ۱۳۸۳ تا سه‌ماهه اول سال ۱۳۹۷ ارائه شده است. ابتدا استقبال مناسب و گسترده‌ای از سوی بخش خصوصی برای احداث نیروگاه در کشور به عمل آمد و حدود ۵۴ هزار مگاوات مجوز تاسیس نیروگاه برای متقاضیان تا سال ۱۳۹۴ صادر شد اما بسیاری از این قراردادها صرفاً در حد قرارداد باقی‌مانده و عملیات اجرایی آن هنوز آغاز نشده است. طرح تثبیت قیمت‌ها، افزایش هزینه سوخت در چند سال اخیر و فراهم نبودن زمینه‌های قانونی و مقرراتی مناسب در این راستا از مهم‌ترین موانع موجود برای گسترش سهم بخش خصوصی در این صنعت است.
همان‌طور که در جدول یک مشاهده می‌شود، در سال‌های ۱۳۸۳ تا مردادماه سال جاری بخش خصوصی در مجموع با ظرفیتی معادل ۱۲۹۵۴ مگاوات نیروگاه احداث کرده و به بهره‌برداری رسانده است. این در حالی است که در همین دوره ۱۶۸۸۷ مگاوات ظرفیت نیروگاهی توسط بخش دولتی احداث شده و به بهره‌برداری رسیده است.
مقایسه روند سرمایه‌گذاری بخش‌های دولتی و خصوصی نشان می‌دهد که مشارکت بخش دولتی در دوره مورد بررسی کاهش یافته و بخش خصوصی هرچند ابتدا استقبال گسترده‌ای داشت ولی به دلیل مشکلات بعدی، بسیاری از مجوزهای صادرشده به بهره‌برداری نرسیدند.
توسعه «تولید پراکنده» برق
در دهه‌های اخیر با توسعه سیستم‌های قدرت، توان در نیروگاه‌های بزرگ تولید شده و ولتاژ توسط ترانسفورماتورها تا حد مطلوب بالا برده می‌شود. سپس انرژی الکتریکی از طریق خطوط طویل تا نزدیکی مصرف‌کننده‌ها منتقل شده و پس از یک یا چند مرحله کاهش ولتاژ، به مصرف‌کننده نهایی می‌رسد. با افزایش میزان تقاضا برای انرژی الکتریکی، تجدید ساختار در صنعت برق و نیز افزایش راندمان واحدهای تولیدی کوچک، شرکت‌های برق تمایل بیشتری برای بهره‌برداری از این واحدها در سیستم توزیع و در نزدیکی مصرف‌کننده‌ها پیدا کرده‌اند. به این واحدهای کوچک که به سیستم توزیع متصل می‌شوند، تولید توزیع‌شده یا «تولید پراکنده» گفته می‌شود. خصوصی‌سازی صنعت برق و توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر از مهم‌ترین عوامل گسترش این نوع از تولید هستند.
از سوی دیگر با عنایت به افزایش میزان تقاضای برق در کشور و همچنین عدم امکان توسعه شبکه در برخی نقاط، از مولدهای تولید پراکنده برای تامین برق مورد نیاز در این مناطق استفاده شد. استفاده از انرژی الکتریکی مولدهای پراکنده و تشویق سرمایه‌گذاران صنعت برق در به کارگیری واحدهای تولید پراکنده جهت توجه به محیط زیست، کاهش تلفات سیستم، آزادسازی ظرفیت سیستم، کاهش هزینه‌های بهره‌برداری مربوط به دوره پیک منحنی بار، بهبود پروفیل ولتاژ و ضریب بار، رفع نیاز به توسعه سیستم انتقال و در نتیجه کاهش قابل توجه در هزینه‌های سرمایه‌گذاری سیستم و بهبود قابلیت اطمینان و بازدهی از مهم‌ترین مزایای استفاده از مولدهای تولید پراکنده در شبکه برق کشور است. از این‌رو توسعه این نوع از مولدها در دستور کار وزارت نیرو و زیرمجموعه‌های آن قرار گرفت. از سوی دیگر همگام با زمینه‌سازی برای ایجاد ظرفیت‌های جدید برای سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های مقیاس کوچک، شناسایی ظرفیت‌های موجود و برنامه‌ریزی جهت استفاده بهینه از این ظرفیت‌ها نیز در دستور کار توانیر و شرکت مدیریت شبکه برق ایران قرار گرفت و پروژه‌های متعددی برای شناسایی مولدهای موجود در بخش‌های مختلف تعریف شد.
در جدول شماره ۳ ظرفیت تولیدشده نیروگاهی توسط بخش خصوصی در حوزه مولدهای مقیاس کوچک ارائه شده است. در مجموع تاکنون ۱۰۰۱ مگاوات ظرفیت توسط مولدهای مقیاس کوچک تولید شده و به بهره‌برداری رسیده است.
انرژی‌های تجدیدپذیر
نیروگاه‌های تجدیدپذیر نیز از جمله تولیدکنندگان برق شناخته می‌شوند که اگرچه در کشور توسعه چندانی نیافته‌اند، اما برنامه‌های آنها برای افزایش ظرفیت تولید برق قابل توجه است. مطابق برنامه‌های سازمان ساتبا بیش از ۱۲ هزار مگاوات ظرفیت تولید برق از سوی بخش خصوصی در حال پیگیری است. در این راستا از سال ۱۳۸۸ تاکنون مجموعاً ۴۲۴ مگاوات ظرفیت نیروگاهی از طریق سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های تجدیدپذیر به مدار آمده است (جدول ۴).
کاهش سهم بخش خصوصی
همان‌گونه که آمارهای ارائه‌شده نشان می‌دهد، حضور بخش غیردولتی در توسعه ظرفیت نیروگاهی با افت و خیزهایی همراه بوده، اما در مجموع روند آن کاهشی بوده است (نمودار ۳).
کاهش مشارکت بخش غیردولتی در توسعه ظرفیت نیروگاهی از ابعاد مختلف قابل تحلیل و ارزیابی است که در ادامه به آنها پرداخته می‌شود.
شرایط ایجاد بازار رقابتی
حامیان تجدید ساختار در صنعت برق بر این باور بودند که وجود بازار رقابتی، عرضه برق مورد نیاز را به شکلی بهتر و کاراتر میسر می‌سازد، زیرا در بازار رقابتی، شرکت‌های تولیدکننده برق سعی می‌کنند در چارچوب مکانیسم بازار سود بیشتری را کسب کنند و کسانی که قادر به تولید کالای خود با هزینه پایین‌تر نباشند، در اثر فشار ناشی از رقابت حذف شده و در بلندمدت تنها بنگاه‌هایی را در بازار شاهد خواهیم بود که این اصول را رعایت کنند. تحت این شرایط تلاش برای یافتن روش‌های بهتر تولید و دستیابی به فناوری برتر و کاراتر به ضرورتی اجتناب‌ناپذیر تبدیل شده و نیروی محرکه‌ای برای شکوفایی فعالیت‌های تحقیق و توسعه و رشد بهره‌وری خواهد شد.
از طرفی با توجه به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در این صنعت، این بخش با گسترش فعالیت خود از بار مالی سنگین دولت در اداره و سرمایه‌گذاری در این صنعت خواهد کاست. همچنین عدم‌شفافیت هزینه‌ها در تولید از بین رفته و علاوه بر منطقی شدن منابع اختصاص‌یافته به این بخش (در ارتباط با سایر بخش‌ها)، امکان سوءاستفاده‌های گسترده نیز (که از مهم‌ترین مشخصه‌های سیستم سنتی بود) از بین خواهد رفت. از سوی دیگر با افزایش تعداد عرضه‌کنندگان و تنوع فعالیت‌های مختلف مرتبط با حوزه صنعت، مصرف‌کنندگان از حق آزادی و انتخاب بیشتری برخوردار خواهند شد.
در ایران نیز حضور بخش خصوصی در صنعت برق با همین رویکرد صورت پذیرفته است؛ اما بدون آنکه الزامات آن فراهم شود. باید توجه داشت که نتایج مثبت حضور بخش خصوصی در صنعت برق صرفاً با انتقال مالکیت از دولت به بخش خصوصی محقق نخواهد شد. در این زمینه، تنظیم مقررات لازم و آزادسازی، از جمله مهم‌ترین مباحث قابل طرح است. فرض عقلایی این است که سرمایه‌گذاران حاضر به سرمایه‌گذاری در صنایع زیرساختی نخواهند بود، مگر اینکه دولت موافقت خود را با قیمت‌هایی که انعکاس‌دهنده هزینه تمام‌شده برق باشد اعلام کرده باشد. لذا شرط اساسی موفق بودن حضور بخش خصوصی این است که زمینه لازم برای آزادسازی قیمت‌ها فراهم شده باشد.
تنظیم مقررات در صنعت از این بعد مهم است که منافع هر دو گروه سرمایه‌گذاران و مصرف‌کنندگان به صورت بهینه تامین شود. وظیفه نهاد تنظیم مقررات، از حیث سرمایه‌گذار، اطمینان‌بخشی لازم برای جذب سرمایه در بلندمدت و از حیث مصرف‌کننده، اطمینان‌بخشی برای عرضه مطمئن برق است.
به جرات می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نهاد تنظیم مقررات، مستقل بودن آن است. به این منظور که اولاً وضع قوانین از هرگونه فشار (چه از جانب دولت و چه از جانب بازیگران صنعت) به دور باشد، ثانیاً قوانین با مرور زمان و در کوتاه‌مدت دستخوش تغییرات نشوند.
البته ویژگی دوم بدین معنا نیست که این قوانین همواره در طول زمان لایتغیر باقی مانده و مثلاً با پیشرفت تکنولوژی یا تغییر شرایط بازار اصلاح نشوند، بلکه بیشتر تغییر این قوانین به واسطه فشارهای سیاسی مدنظر است. چراکه تغییرات کوتاه‌مدت قوانین و بی‌ثبات بودن آنها، به شدت سرمایه‌گذاری‌های اولیه را آسیب‌پذیر ساخته و ریسک سرمایه‌گذاری آنها را افزایش می‌دهد.
رگولاتوری ضعیف یکی از مهم‌ترین مشکلات حضور بخش خصوصی در کشورهای در حال توسعه است که از عدم تجربه این کشورها در این زمینه ناشی می‌شود. منظور از رگولاتور ضعیف نهادی است که از قدرت و توان تکنیکی کافی برای تنظیم مقررات و حل مخاصمات احتمالی بین بازیگران صنعت برخوردار نیست.
علاوه بر این دولت‌های مختلف همواره سعی دارند تا حاکمیت خود را بر نهاد تنظیم مقررات حفظ کنند در مواقع لزوم به اعمال فشارهای سیاسی به آن بپردازند. همین امر باعث می‌شود که این نهاد در اکثر کشورهای در حال توسعه از استقلال چندان زیادی برخوردار نباشد و در نتیجه سرمایه‌گذاری در این صنایع با ریسک زیادی همراه باشد.
خصوصی‌سازی ناکارا
اقتصاد صنعت برق زمانی وارد چالش اساسی شد که برنامه خصوصی‌سازی در صنعت برق به اجرا گذاشته شد و در مقابل منابع حاصل از فروش انرژی برق تماماً در اختیار صنعت برق قرار نگرفت و در عین حال تعرفه‌های فروش برق واقعی نشد و منابع حاصل از فروش نیروگاه‌ها نیز به وزارت نیرو پرداخت نشد.
صنعت برق که تا قبل از خصوصی‌سازی با هزینه‌ای کمتر از ۱۰ تومان به ازای هر کیلووات‌ساعت می‌توانست از نیروگاه دولتی به تولید و تامین برق بپردازد، پس از خصوصی‌سازی و واگذاری نیروگاه‌های برق مجبور بود با قیمت‌های بازار عمده‌فروشی برق آن را خریداری کند. موید این مطلب، بدهی صنعت برق به تولیدکنندگان غیردولتی بوده که در سال ۱۳۹۱ با ۶۴۷ میلیارد تومان در حساب‌های صنعت برق پدیدار شد و در سال ۱۳۹۵ به بیش از ۱۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافت. ضمن آنکه در این مدت صنعت برق سالانه نزدیک به سه هزار میلیارد تومان بابت سهم هدفمندی یارانه‌ها پرداخت می‌کرد.
بار سنگین قیمت‌های تکلیفی
مطابق ماده ۹۰ سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴، چنانچه دولت به هر دلیل قیمت فروش کالاها یا خدمات بنگاه‌ها را کمتر از قیمت بازار تکلیف کند، دولت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و هزینه تمام‌شده را تعیین و پرداخت کند. مابه‌التفاوت هزینه تمام‌شده برق با قیمت تکلیفی تا سال ۱۳۸۷ در قوانین بودجه سنواتی به صنعت برق کشور پرداخت شده است، در نتیجه اقتصاد صنعت برق تا این سال بدون مواجه شدن با چالش اساسی توانست در تامین برق مورد نیاز کشور سربلند بیرون آید. اما با تصویب قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۸ مابه‌التفاوت صنعت برق در بودجه این سال و سال‌های بعد پیش‌بینی نشد و با اجرای این قانون از اواخر سال ۱۳۸۹ نه‌تنها مابه‌التفاوت به صنعت برق پرداخت نشد، بلکه منابعی نیز از این صنعت به صندوق هدفمندی یارانه‌ها پرداخت می‌شود.
همان‌طور که جدول ۶ نشان می‌دهد مابه‌التفاوت صنعت برق پس از اجرای قانون هدفمندی تا پایان سال ۱۳۹۶ به ۳۲ هزار میلیارد تومان رسیده که این مبلغ حدوداً با بدهی صنعت برق به نیروگاه‌های خصوصی، بدهی به پیمانکاران و سازندگان تجهیزات برق، بدهی به بانک‌ها و... برابر است. از این‌رو یکی از مشکلات صنعت برق به عدم تامین و پرداخت مابه‌التفاوت از سوی دولت ارتباط دارد.
توقف سرمایه‌گذاری‌های جدید
سرمایه‌گذاری در صنعت برق و توسعه ظرفیت‌های جدید زمانی وارد چالش اساسی شد که برنامه خصوصی‌سازی در صنعت برق به اجرا گذاشته شد و مابه‌التفاوت قیمت تمام‌شده و فروش تکلیفی پرداخت نشد و بدهی به بنگاه‌های خصوصی افزایش یافت. شکی نیست که سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در انتخاب بین دو گزینه سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت جدید و خرید نیروگاه دولتی، گزینه دوم را ترجیح می‌دهد. چراکه با آورده نقدی کمتر (۲۰ درصد)، نیروگاه قابل خریداری بود و مابقی آن از محل فروش برق تولیدی نیروگاه پرداخت می‌شد. مزیت دیگر گزینه دوم این بود که به محض واریز آورده خریدار، نیروگاه در حال تولید به سرمایه‌گذار واگذار شده و از همان لحظه می‌توانست تولید درآمد کند. این در حالی بود که در گزینه اول حتی با فرض امکان دریافت تسهیلات با آورده حداقل ۱۵درصدی، احداث نیروگاه حداقل چهار سال به طول می‌انجامید.
لذا گزینه اول در چنین شرایطی از انتخاب‌های سرمایه‌گذار خارج می‌شد. با مراجعه به آمار سرمایه‌گذاری و شروع عملیات اجرایی نیروگاه‌ها در سال‌های مختلف مشاهده می‌شود که شروع عملیات اجرایی پروژه‌های نیروگاهی در این دوره به حداقل رسیده است. البته ذکر این نکته نیز ضروری است که اکثر بنگاه‌ها در قبال بدهی دولت به بانک‌ها و بنیادها به عنوان رد دیون واگذار شد.
اعتبار از دست رفته صنعت برق
کاهش اعتبار وزارت نیرو در اطمینان‌بخشی به سرمایه‌گذار و سیستم بانکی از زمانی شروع شد که با اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، بخشی از منابع صنعت برق به اجرای قانون مذکور اختصاص یافت، بنابراین بدهی به تولیدکنندگان برق غیردولتی برای اولین بار در صنعت برق شکل گرفت.
اعتبار صنعت برق نزد سیستم بانکی، این امکان را برای سرمایه‌گذار فراهم کرده بود تا با وثیقه گذاشتن قرارداد خرید تضمینی برق نزد بانک از سیستم بانکی تسهیلات دریافت کند. برخورد نامناسب با صنعت برق و عدم توجه به وضعیت اقتصاد این صنعت، شرایط را به گونه‌ای تغییر داد که تقریباً دریافت تسهیلات از منابع بانکی (نه صندوق توسعه ملی با عاملیت بانک) غیرممکن شد و به ندرت سیستم بانکی حاضر به پذیرش پرداخت تسهیلات به سرمایه‌گذاران در حوزه صنعت برق می‌شود.
تاخیر فاز اثرگذاری سیاست‌ها
اثرات نادیده گرفتن مسائل صنعت برق معمولاً در یک دوره ۵تا ۱۰ساله ظاهر می‌شود. صنعت برق کشور همانند بیماری است که به دلیل بی‌توجهی مفرط، بیماری آن تشدید شده و در صورت ادامه این روند، خسارات زیادی به این صنعت و کشور وارد می‌کند که قابل جبران نخواهد بود. اثرات سیاستگذاری‌های ناصواب در این صنعت از سال ۱۳۹۰ زمانی که بیش از ۳۳۰۰ میلیارد تومان از منابع صنعت برق به صورت مستقیم به سازمان هدفمندی یارانه‌ها تخصیص یافت به صورت جدی آغاز شد و در سال‌های بعدی به اندازه‌ای شدت یافت که در برخی سال‌ها، این صنعت برای تامین هزینه‌های جاری خود، از شرکت‌های خارج از وزارت نیرو استقراض کرده است.
همچنین به دلیل مشکلات سایر دستگاه‌ها و شرکت‌ها، مطالبات صنعت برق هر روز اضافه شده. به طوری که هم‌اکنون مطالبات صنعت برق از مشترکین به بیش از شش هزار میلیارد تومان رسیده و متاسفانه راه‌حلی برای این موضوع قابل تصور نیست.
معضل مطالبات معوق
عدم اطمینان کافی از دریافت به‌موقع مطالبات تولیدکنندگان برق از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو بابت فروش برق تولیدی، از جمله مهم‌ترین عوامل تاثیرگذار بر جذب سرمایه‌گذاران برای سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌ها است. چراکه در صورت عدم دریافت به موقع پول برق فروش‌رفته، امکان پرداخت به موقع اقساط بانک یا صندوق توسعه ملی را نداشته و به ناچار باید علاوه بر اصل قسط، جرایم زیادی را نیز متحمل شوند. این امر ضمن مخدوش کردن اعتبار وزارت نیرو در بین فعالان صنعت برق و بانک‌ها، متقاضیان سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌ها را نیز شدیداً کاهش داده است.
مساله کمبود سرمایه
سرمایه‌گذاری در توسعه ظرفیت نیروگاهی مستلزم دسترسی به منابع کافی و مطمئن است. صرف نظر از همه متغیرهای دیگر تاثیرگذار، یک سرمایه‌گذار برای ایجاد یک نیروگاه فقط می‌تواند با اتکا به منابع کنسرسیومی از بانک‌ها اقدام به سرمایه‌گذاری کند. به دلیل افزایش نرخ ارز به‌خصوص پس از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در کشور و ناتوانی سرمایه‌گذاران در تامین آورده (بخشی به دلیل عدم دریافت مطالبات از صنعت برق)، عملاً امکان تامین مالی سرمایه‌گذاران از منابع بانکی فراهم نیست.
راه نجات: بازگشت به سازوکار بازار
یکی از مهم‌ترین راهبردهای دولت‌ها برای ارتقای کارایی بخش‌های اقتصادی، حمایت از استقرار و کارکرد سازوکارهای بازار و تقویت انگیزه‌های بخش خصوصی در فعالیت‌ها و خصوصی‌سازی مالکیت و مدیریت فرآیندهای تولید محصول است. برای مستقر کردن انگیزه‌های سودآوری و کسب منفعت بخش خصوصی، اولین اقدام، اصلاح نظام قیمت‌گذاری و آزادسازی اقتصادی در بازار است. به طوری که اطمینان از اصلاح قیمت برق و تعدیل مناسب آن همراه با سایر شاخص‌های اقتصاد کلان از اصلی‌ترین علائم برای توسعه سرمایه‌گذاری در صنعت برق است که این مهم در صنعت برق ایران مطابق انتظار صورت نپذیرفته است.
ایجاد بازار متشکل برق شامل عرضه‌کنندگان و متقاضیان متعدد و متنوع نه‌تنها کارایی را در صنعت تولید برق افزایش می‌دهد، بلکه امکان پیگیری صرفه و صلاح اقتصادی و مالی را برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در بازار فراهم می‌کند. اعطای حق انتخاب به مشتریان در بازار برق علامت مناسبی برای بخش خصوصی است تا به وجود ظرفیت‌های خالی و مناسب در بخش عرضه نیروی برق پی برده و در بازار از طریق سرمایه‌گذاری، مشارکت کند. برای این منظور ضرورت دارد تا به نیروگاه‌ها اختیار داده شود که در زمینه فروش محصول به مشترک مورد نظر خود و حتی صادرات به خارج از کشور، حق انتخاب داشته باشند که وزارت نیرو در این زمینه اقدامات موثری انجام داده، اما همچنان نیازمند اقدامات گسترده‌تر و باز کردن فضا برای مشارکت نیروگاه‌های خصوصی در قراردادهای دوجانبه و صادرات برق است.
ارسال نظر