تدارک منابع مالی
مشکلات بنیادی اقتصاد آب و برق در چه سرفصلهایی خلاصه می‌شود؟
چراکه رابطه این دو در بهترین شکل ممکن مانند رابطه دادائیست‌ها و امثال مرشد اصفهانی است که جمال‌زاده مقایسه آنان را در یک جمله خلاصه کرده است، «بنا یکسان است اما مبنا، متفاوت». آنچه از تحلیل‌های سطحی استنباط می‌شود این است که علاقه‌مندان به نتیجه‌گیری زودهنگام و رفع مشکل در کوتاه‌ترین زمان ممکن، وجود مشکل اقتصاد آب و برق را در بی‌پولی خلاصه می‌کنند و طبعاً به سرعت راه‌حل کارآمد خود را برای برون‌رفت از مشکل ارائه می‌کنند. این در حالی است که چاره کار، تدارک منابع مالی مورد نیاز است. چنانچه دولت منابع مالی کافی را در اختیار صنعت آب و برق قرار دهد، هیچ مشکلی نخواهیم داشت.
متکی به این تحلیل، در درخشان‌ترین شکل ممکن، مواردی مانند راندمان پایین یا تلفات بالا به عنوان مشکلات صنعت آب و برق شناسایی می‌شوند. توصیه‌های رفع این مشکلات هم روشن است. نیروگاه‌های گازی ساده به چرخه ترکیبی تبدیل شوند، منابع خاصی به طرح کاهش تلفات یا هدررفت تخصیص یابد و نظایر آن. این در حالی است که با اتکا به یک نگاه عمیق تحلیلی، می‌توان گفت این موارد اصولاً نشانه‌های احتمالی وجود مشکل محسوب می‌شوند و نه خود مشکل.
در این مجال اندک، مراد نویسنده به چالش کشیدن نگرش سطحی نیست. چراکه اصولاً آنجا که از اندیشه تهی باشد، «به چالش کشیدن» مفهوم چندانی ندارد. انگیزه نوشتن امید خوانده‌شدن از سوی معدود مدیران ارشد صنعت آب و برق و وزارت نیرو است که عمیقاً و قویاً تمایل دارند تکیه دادن مقطعی‌شان بر کرسی‌های کلیدی این دو صنعت خنثی نباشد، خودشان را در کشف، تحلیل و ارائه راه‌حل‌های مساله، استاد نمی‌دانند و علاقه‌مندند در این زمینه چیزی بشنوند. احتمالاً وقت و حوصله خواندن دارند و چون مطلبی را متفاوت با باورهای متعارف می‌یابند، ضمن استقبال از آن، تمایل به اندیشیدن را تهییج می‌کنند بلکه اتفاقی رخ دهد. البته با نگاهی به جمع این ویژگی‌ها و محاسبه سرانگشتی تعداد مخاطبان این نوشته، می‌توان تکلیف احتمال موثر واقع شدن این مطلب را روشن کرد. خوشبختانه صفر نیست.
حدود دو دهه همزیستی مسالمت‌آمیز یا گهگاه نه‌چندان مسالمت‌آمیز با زنجیره عرضه آب و برق، کافی به نظر می‌رسد تا نگارنده به خود اجازه دهد ضمن نظم‌بخشی به مسائل بنیادی صنعت آب و برق، ریشه‌های آنچه در جمله ساده «صنعت آب و برق مشکل دارد» خلاصه می‌شود را ذیل سه محور زیر تقسیم‌بندی کند:
- مسائل متکی به اندیشه
- مسائل مرتبط با ساختار
- مسائل مرتبط با معماری.
شاید نیاز چندانی نباشد محور مسائل متکی به اندیشه را بیشتر توضیح داد یا تفسیر کرد تا پی ببریم دو محور بعدی عملاً زاییده محور اول محسوب می‌شوند. با وجود این، به دلیل پتانسیل مستقل آنان در بهبود شرایط جاری و بنا به دلایل مختلف دیگر، از جمله غیرمحتمل بودن تغییرات اساسی برای تامین الزامات و اهداف محور اول و همچنین طاقت‌فرسا بودن مکانیسم‌های رفع مشکلات مربوط به این محور، پرداختن مستقل به دو محور بعدی، بی‌فایده نخواهد بود.
مسائل متکی به اندیشه
این محور، مسائلی را شامل می‌شود که «نوع نگاه اساسی» و «تفکر» جاری در مورد صنعت آب و برق به‌صورت عام و «آب»، «برق» و «بنگاه عرضه‌کننده» به‌طور خاص را آشکار می‌کنند. برخلاف درجه اهمیت و بنیادی بودن این محور و قدرت تاثیرگذاری آن بر دو محور بعدی، می‌توان ادعا کرد این محور هرگز به‌طور نظام‌مند، آگاهانه و حرفه‌ای، مورد توجه جدی قرار نگرفته است. آنچه در این حوزه شکل گرفته است، انتقال سینه به سینه یا به تعبیر دقیق‌تر، انتقال از زبان‌های کهنسال به گوش‌های جوان بوده است. یعنی، یک جریان منظم، منجر به واکاوی و به‌روزرسانی تفکر جاری نشده است. در این حوزه جا دارد به سوالاتی پرداخته شود که ضمن تشریح ماهیت و چیستی مساله، بازیگران اصلی زنجیره عرضه آب و برق مشخص شده و جایگاه و همچنین نقش هر یک شفاف شود. برخی از سوالات مهمی که می‌بایست در این حوزه به آنها پرداخته شود، عبارت‌اند از:
آب و برق چه نوع کالاهایی هستند؟
- در مورد زنجیره عرضه و مصرف آب و برق، حکومت باید به چه چیزهایی حساس باشد؟
- ابزارهای حکومت برای حصول اطمینان از پوشش آنچه نسبت به آن حساس است، کدام‌اند؟
- اگر نگاه‌ها، طولی و عرضی، فراتر از افق دید بنگاه‌ها امتداد یابد، مسائل حائز اهمیت برای حکومت کدام‌اند؟
این سوالات از آن جهت حائز اهمیت است که پاسخ تدارک دیده‌شده، جهت‌گیری سیاستی را مشخص می‌کند. برخی سوالات پاسخ قاطع و متکی به نظریه اقتصاد دارند. به‌طور مثال، نوع کالاها، متکی به مشخصات هر کالا یا خدمت، در اقتصاد تعریف شده و مستقل از سلیقه سیاستگذار است. با این حال برخی سوالات نیز «یک انتخاب» از بین سناریوهای ممکن است.
در این حوزه، بنیادی‌ترین مشکل، نبود سرمایه انسانی کافی یا اندیشمند صاحب صلاحیت برای تحلیل، تشریح و ارائه راهکار برای ایجاد فرصت‌های کسب‌وکار، در کنار ایفای صحیح نقش حاکمیتی است. در سطحی تقلیل‌یافته، می‌توان گفت به صورت هوشمندانه و حرفه‌ای، دولتمرد صاحب صلاحیت برای ایفای این نقش تربیت نکرده‌ایم. در این حوزه، سرمایه‌گذاری کافی صورت نگرفته است. شواهد جاری نشان می‌دهد در این زمینه، برنامه‌ای هم در دست اقدام نیست.
در غیاب سرمایه انسانی مورد نیاز، دو اتفاق رخ داده است. اول، برخی حوزه‌های حائز اهمیت، به‌طور کلی مورد غفلت قرار گرفته‌اند. چرا؟ چون در سایه فقدان سرمایه انسانی صاحب صلاحیت، درک کافی نسبت به اهمیت آنان وجود ندارد. دوم، اگر در مواردی نوع نگاه و رویکرد مورد توجه قرار می‌گیرد، متاثر از وجود گسترده ایفای نقش غیرمتخصصان، در بهترین شکل ممکن، حتی اگر حقیقت فهمیده شده باشد، در این میان سوءتفاهم در مورد حقیقت وجود دارد. به نظر می‌رسد اصرار بر اینکه متخصصان فنی می‌توانند نقش متخصصان علوم اجتماعی (از جمله اقتصاد، مدیریت، حقوق) را ایفا کنند، به سطحی‌نگری گسترده، تلقی نشانه‌ها به‌جای علت و تجویز نسخه‌های ناسازگار اما به ظاهر هماهنگ منجر شده است. جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات مدیران ارشد بخش آب و برق نشان می‌دهد، مدیریت بنگاه‌های صنعت آب و برق مهندس‌محور است. نه‌فقط مدیریت شرکت‌ها بلکه بسیاری از مسوولیت‌های سازمانی تخصصی حوزه علوم اجتماعی نیز به اشخاص فاقد تخصص در حوزه ذی‌ربط واگذار شده است.
در این حوزه، فقدان نگاه عمیق را می‌توان از روی نشانه‌های مرتبط یا به ظاهر نامرتبط مشاهده کرد. مثلاً اگر این نکته پذیرفته شود که برق و آب کالاهای اقتصادی هستند، بر مبنای تقسیم‌بندی‌های اقتصادی، سیاستگذاری در شکل‌دهی بازار عرضه آب و برق می‌بایست بر همین مبنا صورت پذیرد. این در حالی است که نگارنده با نظرسنجی از گروهی از مدیران آب و برق دریافته، مدیران مورد سوال مرز کالای اقتصادی را از کالای عمومی تشخیص نمی‌دهند.
برخی پاسخ‌ها به نحو شگفت‌انگیزی نادرست بود. مثلاً برخی قائل به این بودند که کالای عمومی کالایی است که عموم مردم آن را مصرف می‌کنند. عارضه توهم پولی مساله‌ای جدی است، به‌ویژه وقتی بحث خصوصی‌سازی، فروش سهام و سودآوری بنگاه (با تفکیک جریان اسمی و واقعی درآمدها و هزینه‌ها)، مطرح می‌شود. همچنین تحلیل اظهار نظرها، موضع‌گیری‌های انجام‌شده و پیشنهاد‌های ارائه‌شده نشان می‌دهد، درک درستی از امکان‌ناپذیری وجود پدیده ناهار مجانی وجود ندارد. مهم‌ترین کارکرد اندیشمندان صاحب صلاحیت، شکل‌دهی یک محیط مطلوب کسب‌وکار است. از مهم‌ترین مسائل اقتصاد آب و برق این است که محیط کسب‌وکار همچنان با شرایط مطلوب فاصله دارد. سهولت در صدور مجوز کسب‌وکار، آزادی انجام مبادله آب و برق، حداقل‌سازی دخالت‌های غیرضرور دولت و پیش‌بینی‌پذیری سیاست‌ها از اهم مسائلی است که در این حوزه باید به آن پرداخت.
مسائل مرتبط با ساختار
در مقام مقایسه، مسائل مرتبط با ساختار از جایگاه و رتبه دوم برخوردارند. اگر درک درستی از ماهیت آب و برق به عنوان دو کالای اقتصادی با مشخصات معین وجود داشته باشد، متکی به چنین درک و دریافتی، طراحی و پیاده‌سازی ساختار بهینه برای عرضه این دو کالا می‌تواند به سهولت میسر شود. به عبارت دیگر ناممکن است مسلط به ابعاد مختلف بینش و تفکر مورد بحث در محور اول بود، اما نتوان ساختار صحیح را تجویز و عملیاتی کرد. زمانی که به حد کفایت، بینش روشن در حوزه‌های مرتبط با محور اول شکل گرفته باشد، پیدا کردن پاسخ برای سوالاتی از جمله موارد زیر دشوار نیست:
- حوزه‌های فعالیت رقابت‌پذیر کدام‌اند، مکانیسم رقابتی چگونه عمل می‌کند؟
- حوزه‌های با قابلیت انحصار گسترده شامل چه فعالیت‌هایی است؟
- آیا می‌توان نسبت به کارایی تنظیم مقررات در بستر ساختار مالکیت عمومی امیدوار بود؟
- آیا بهانه‌ای برای شکل‌دهی ساختار مالکیت عمومی (بنگاه‌های دولتی) وجود دارد؟
- با وجود ساختار مالکیت دولتی در کنار ساختار مالکیت خصوصی چگونه می‌توان نسبت به هموار بودن زمین بازی اطمینان حاصل کرد؟
- اگر قرار باشد دولت مداخله کند، تحت چه مکانیسمی می‌تواند نقش خود را به صورت بهینه ایفا کند؟
- آثار خارجی (مثبت و منفی) با چه ابزارهایی می‌توانند به نحو کارآمدی پوشش داده شوند؟
- آیا ارزش‌گذاری آثار خارجی (مانند آلودگی محیط زیست) ارتباطی با درجه توسعه‌یافتگی کشور دارد؟
- مدل‌های رفتاری و تنظیمی نهادهای اعمال حاکمیت برای ایفای یک نقش کارآمدی کدام‌اند؟
پاسخ این سوالات ارتباط چندانی با دانش فنی آب و برق ندارد. پاسخ این سوالات را باید با اتکا به نظریه‌های اقتصادی استخراج و اصلاحات ساختاری را بر این اساس طراحی و پیاده‌سازی کرد. در این حوزه باید مراقبت کرد به ابزارهای عامه‌پسند متوسل نشد. طرح این سوالات در شبکه‌های غیرتخصصی، اغلب به این نتیجه منجر می‌شود که «مساله را بیش از حد پیچیده نکنید». علت این مساله به تفاوت بنیادی در ذهنیت متخصصان فنی با متخصصان علوم اجتماعی برمی‌گردد. اشکال اصلی در بحث ساختار، این است که برای یک کالای اقتصادی، یک مدل ساختار مالکیت غیربهینه (متکی به دولت یا شبه‌دولتی) طراحی و به‌کار گرفته شده است.
در صورت اصلاح ساختار مالکیت، مجامع عمومی به جای ارزیابی عملکرد فنی مدیران در جلسات مجامع عمومی، عملکرد اقتصادی و مالی بنگاه را مورد توجه قرار خواهند داد. همین امر ساده، اتفاقات مهمی را رقم خواهد زد.
مسائل مرتبط با معماری
از اندیشه و ساختار که بگذریم، محور مهم دیگر، معماری است. فرض کنید پرداختن به اندیشه و تفکر اولویت اصلی نیست. یعنی اصولاً مکانیسم از گوش به دهان برای تبیین اندیشه و تفکر از کارایی و کفایت برخوردار است.
متاسفانه آنچه در عمل تجربه می‌شود نیز این فرض را تایید می‌کند. بعد از چند دهه تجربه سیاستگذاری، همچنان همان رویکرد و نگاه حفظ شده است که نسل اول انقلاب در یک مدل «یادگیری متکی به انجام» یا مدل ایرانی آن «راه بینداز و جا بینداز» دنبال می‌کردند.
از منظر محور دوم، یعنی ساختار، مشکل اصلی این است که نه‌تنها کل مساله در خصوصی‌سازی خلاصه شده، بلکه با یک نگاه پوپولیستی، طراحی، اجرا، ارزیابی عملکرد، آسیب‌شناسی و تحلیل ابعاد مختلف این سیاست، که یکی از سیاست‌های راهبردی کشور (فارغ از نوع نگاه دولت‌ها) بوده است، در یک جمله خلاصه می‌شود، «خصوصی‌سازی خیلی خوب است البته به شرطی که درست اجرا شود»، جمله بی‌سر و تهی که بیشتر برای یک محفل خانوادگی قابل تجویز است قبل یا بعد از شام. فاجعه این است که این جمله به عنوان یک موجود دارای محتوا به جاهای مختلف فروخته می‌شود، گاه به قیمت گزاف.
چراکه گوینده به این ترتیب خود را متخصص جلوه می‌دهد که از کشفی ارزشمند به اندازه میدان نفتی آزادگان پرده برداشته است. بسنده کردن به بحث ساختار، در این سطح، یکی از مسائلی است که زاینده مشکلات متعدد دیگری است.
بنابراین با این فرض که برای پرداختن به مسائل مربوط به حوزه اندیشه، زود است و ساختار و اصلاحات مربوط به آن نیز متاثر از هجمه به خصوصی‌سازی، عملاً متوقف شده است، لااقل می‌بایست به معماری بازار آب و برق پرداخت. منظور از معماری، انتخاب و پیاده‌سازی مدل‌هایی است که به آرایش بازیگران بازار، روابط تجاری میان آنان، روابط مالی با نهادهای حاکمیتی مانند تامین مالی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، یارانه‌های آب و انرژی، مالیات‌ها و سایر موارد مشابه می‌پردازد.
به نظر می‌رسد اگر مدیران ارشد، سطح حاکمیتی، صنعت آب و برق و فراتر از آن، شخص رئیس‌جمهور محترم، وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه، اول، عمیقاً به این حقیقت توجه می‌کردند که وجود پدیده‌ای تحت عنوان ناهار مجانی نه صرفاً در صنعت آب و برق بلکه در هر حوزه دیگری، ناممکن است دوم، دچار سوءتفاهم در مورد حقیقت نمی‌شدند، می‌توانستند نسخه‌هایی را در حوزه معماری بازار به‌کار بندند که منجر به بهبود معنادار بهره‌وری (به گمان نگارنده دست‌کم تا ۳۰ درصد) نسبت به وضع موجود می‌شوند، مشروط بر اینکه به هنگام تحلیل هزینه پرداختی جامعه، صرفاً به صورت‌حساب متکی به قیمت یارانه‌ای بسنده نشود. چرا که عملاً جزء کوچکی از هزینه‌ای که برای تامین آب و برق به جامعه تحمیل می‌شود، از مسیر صورت‌حساب مشترک رخ می‌دهد.
متاسفانه جزء بزرگ‌تر و مهم‌تر که از مسیر تورم از اقشار آسیب‌پذیر اخذ می‌شود و موجب حصول اطمینان از تامین آب و برق ثروتمندان می‌شود، هرگز در محاسبات لحاظ نمی‌شود. این مشکل، برای شرکت‌های زنجیره عرضه آب و برق هم مطلوب نیست. در واقع در شرایطی که انضباط مالی بر روابط بنگاه‌ها، خزانه و مشترکین حاکم نیست، پدیده تحمیل سه تنبیه (شلاق و جریمه و زندان) رخ می‌دهد. از آنجا که قیمت اصلاح نمی‌شود و جریان منظمی برای پرداخت تفاوت قیمت‌های یارانه‌ای و واقعی تعریف و اجرا نمی‌شود، شرکت‌های آب و برق به ناچار سالانه ده‌ها هزار میلیارد تومان بدهی (بانکی یا غیربانکی) متحمل می‌شوند. متکی به یک معماری و آرایش ارتباطی ناکارآمد، این بدهی‌ها، به بهانه قیمت‌های یارانه‌ای و ناتوانی بنگاه‌ها در بازپرداخت، عمدتاً به دولت منتقل می‌شود.
در چرخه بعدی، این بدهی‌ها موجبات افزایش پایه پولی را فراهم کرده و از مسیر افزایش نقدینگی، موجب افزایش نرخ تورم می‌شوند. به این ترتیب به لطف درک ضعیف از چرخه اقتصاد آب و برق و متاثر از یک سیستم ناکارآمد، جزء دومی برای صورت‌حساب آب و برق شهروندان شکل می‌گیرد.
در این جزء سهم اقشار ضعیف و طیف حقوق‌بگیر مانند کارمندان بیشتر است. به عبارت دیگر این گروه ضمن پرداخت هزینه آب و برق مصرفی خود، بخشی از هزینه آب و برق ثروتمندان جامعه را نیز پرداخت می‌کنند.
چنین اشکالی، صرف نظر از مسائل مربوط به دو محور اول، ناشی از ضعف در معماری موجود است. برای رفع این اشکال، دست‌کم باید روابط مالی حکومت و بنگاه‌ها را صرف نظر از دولتی یا خصوصی، شفاف کرد. کاری که در غیابش سالانه خسارت‌های زیادی به اقتصاد کشور وارد می‌شود.
گمان می‌کنم به عنوان پیش‌درآمدی بر موضوع، کافی باشد. در صورت وجود متقاضی برای تعمیق و توسعه این بحث، فرصت بسیار است.
