دوگام اصلاحی در شهرداری
برخی از مسائل و مشکلات مدیریت شهری مانند بافت‌های فرسوده، آلودگی هوا، مشکلات ترافیکی، ضعف حملونقل عمومی و نظایر آن، در کنار نقش محوری شهرداری، نیاز به هماهنگی و همکاری سایر دستگاه‌‌ها در سطوح ملی دارد. رهایی از مشکلات پیچیده مذکور نیازمند هماهنگی کامل بین شهرداری و سایر نهادهای مسئول مانند شورای‌عالی شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی، نیروی انتظامی و حتی سایر مراجع سیاست‌گذاری کشور است. تاکنون، ناکارآمدی برخی سیاست‌های کلان دولت از جمله سیاست‌های بازار انرژی و همچنین ناهماهنگی بین دستگاه‌های مسوول و همچنین ناکارآمدی شورای‌عالی شهرسازی و هماهنگ نبودن شهرداریها با سایر مراجع سیاست‌گذاری، مزید بر مشکلات شهر تهران شده و حل مسائل و مشکلات را به تعویق انداخته است. جدای از ناهماهنگی شهرداریها با سایر مراجع ذی‌ربط و فارغ از برخی مسائل سطوح کلان کشور، دو عامل شامل «ساختار مالی ناپایدار شهرداری» و «ورود شهرداری به مأموریت‌های غیرمرتبط»، منشاء مشکلات و معضلات گسترده‌ای شده است. حل مسائل پیچیده شهر تهران، جدای از تمامی الزامات کلان، در بدو امر نیازمند اصلاح ساختار مالی شهرداری و بازنگری در مأموریت‌های شهرداری است.
اصلاح ساختار مالی
ساختار مالی شهرداری تهران به طور سنتی با ناترازی عمده مالی مواجه است. ناترازی مالی شهرداری ریشه‌های مختلفی دارد. بخشی از این ناترازی ناشی از ناکارایی در تخصیص منابع، عدم شفافیت کافی در هزینهها و تحمیل هزینه‌های غیرضرور و غیرمرتبط به شهرداری است. بخش دیگر ناترازی نیز ناشی از ساختار نامناسب درآمدهای شهرداری تهران است که بر درآمدهای ناپایدار و غیرقابل پیش‌بینی، متکی است. در نتیجه، آثار ناترازی مالی شهرداری به صورت بدهی‌های انباشته آشکار شده است. به عنوان مثال در ماه‌های پایانی سال ۱۳۹۷، بدهی انباشته شهرداری تهران بر اساس صورت‌های مالی رقمی بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد. طی چندین سال گذشته، بخشی عمده‌ای از کسری منابع و مصارف شهرداریها از طریق منابع درآمدی غیراصولی و ناپایدار تامین شده است که مهم‌ترین نمونه آن، عوارض مازاد تراکم و درآمد حاصل از تغییر کاربری است. به عنوان یک نمونه، در بودجه سال جاری شهرداری تهران، سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از کل منابع بودجه شهرداری، بالغ بر ۴۳ درصد بوده است. به بیان دیگر، بودجه سنواتی شهرداری از همان ابتدا به گونه‌ای طراحی می‌شود که بودجه کاملا وابسته به عوارض مازاد تراکم و درآمد حاصل از تغییر کاربری است. به لحاظ عملکرد نیز، در سال‌های ۱۳۹۶ بیش از ۴/ ۶ هزار میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۷ نزدیک به ۴/ ۶ هزار میلیارد تومان سهم منابع حاصل از عوارض مازاد تراکم و درآمد حاصل از تغییر کاربری بوده است که سهمی بیش از ۴۰ درصد از کل منابع را به خود اختصاص می‌دهد. ده‌ها سال اتکای مدیریت شهری به درآمدهای حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری، علاوه بر تحمیل ناپایداری و بی‌ثباتی به مدیریت شهری، عوارض مخرب دیگری نیز داشته است. کسب درآمدهای کلان از محل فروش تراکم و تغییر کاربری، موجب شده است که شهرداری در ادوار مختلف بدون توجه به محدودیت ظرفیت حملونقل شهری و محدودیت امکانات امدادرسانی و سایر محدودیت‌های تاسیسات عمومی شهری و همچنین بی‌توجه به طرح‌های جامع شهرسازی و صرف نظر کردن از ملاحظات محیط‌زیستی و نظایر آن، برای تامین مخارج خود از محل فروش تراکم و مجوز‌های ساخت و ساز، درآمدزایی کند. چنین رویه نادرست و این شیوه درآمدزایی، زمینه‌ساز گردش مالی غیرشفاف در ابعاد کلان در شهرداری شده است و ناخواسته زمینه عدم‌شفافیت و تعارض منافع را فراهم کرده و بر کیفیت انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی شهرداری تاثیر گذاشته است. مهم‌تر از آن، رویه غلط تراکم‌فروشی موجب شده است که شهر تهران با معضلات غیرقابل حل و غیرقابل بازگشت مانند توسعه نامتوازن شهر، افزایش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث طبیعی، دشواری امدادرسانی و مدیریت بحران در هنگام سوانح، گره‌‌های کور ترافیکی، وضعیت بحرانی آلودگی هوا، مازاد سرمایه‌گذاری در مستغلات شهری و انواع تبعات اجتماعی و اقتصادی دیگر مواجه شود. تداوم این وضعیت و اتکا به منابع حاصل از تراکم‌فروشی، نه تنها بودجه شهرداری را ناپایدار و پیش‌بینی‌ناپذیر کرده است بلکه حتی کیفیت زیست‌پذیری در شهر تهران را به سطح نامناسبی تنزل داده است. بنابراین حتی با وجود بهبود نسبی اخیر در برخی شیوه‌ها و سیاست‌های شهرداری تهران، باید گفت وضعیت فعلی قابل دوام نیست و لازم است تغییرات اساسی در سیاست‌های مدیریت شهری به وجود آید. اولین تغییر مورد نیاز، اصلاح الگوی درآمد و هزینه شهرداری تهران و دستیابی به پایداری مالی است. در این زمینه، لازم است ابتدا مخارج غیرشفاف و هزینه‌های غیرمرتبط با ماموریت‌های ذاتی شهرداری متوقف شود و سلامت و شفافیت مالی و کارایی در تخصیص منابع مالی افزایش یابد. همچنین باید رویه بنگاهداری و شرکت‌داری شهرداری تهران، به عنوان یک آسیب جدی متوقف شود، چرا که لازم است شهرداری به عنوان یکی از اجزای دولت عمومی، از بنگاهداری و ورود مستقیم به کسب و کار و تجارت منع شود. از طرف دیگر لازم است، به تدریج شهرداری مخارج خود را براساس درآمدهای پایدار تنظیم کند. به بیان دیگر، طبق یک برنامه زمان‌بندی، لازم است ساختار درآمدهای شهرداری صرفا بر اساس عوارض شهری و سایر درآمدهای پایدار و همچنین کمک‌های دولت از محل بودجه عمومی کشور تنظیم شود. چنین تغییراتی نیازمند اصلاحات گسترده در رویه‌ها و سیاست‌های شهرداری است. تطبیق دادن هزینهها با درآمدهای پایدار به معنی کاهش معنی‌دار مخارج شهرداری است که از طریق کاهش میزان اتلاف منابع، صرفه‌جویی در هزینه‌های غیرضرور، حذف برخی ماموریت‌‌ها، تعدیل نیروهای مازاد و نظایر آن حاصل خواهد شد. علاوه بر کاهش هزینهها، شهرداری برای دستیابی به پایداری مالی، ناچار خواهد بود سطح درآمدهای پایدار خود را از طریق افزایش میزان عوارض نوسازی، عوارض تردد خودروها و سایر عوارض و مالیات‌های نظیر آن ترمیم کند. این نکته را نیز باید افزود که چنانچه دولت بخواهد از آسیب‌های فعلی ساختار مالی مبتنی بر تراکم‌فروشی شهرداری بکاهد لازم است در حد ظرفیت بودجه عمومی، بخشی از هزینه‌های شهرداری تهران را در قالب اعتبارات دستگاه‌های اجرایی برای برخی مأموریت‌های مشترک تقبل کند.
بازنگری ماموریت‌‌ها
بهبود عملکرد شهرداری تهران و افزایش کیفیت خدمات شهری، جدای از اصلاح ساختار مالی، نیازمند بازنگری در ماموریت‌های شهرداری است. شهرداری تهران طی دو دهه گذشته به اشتباه به حوزه‌هایی ورود پیدا کرده که اساسا ماموریتی در آن حوزه‌ها ندارد. طی سال‌های گذشته ده‌ها شرکت و سازمان و موسسه بزرگ و کوچک از قبیل فروشگاه‌های زنجیره‌ای، شرکت‌های ساختمانی، شرکت‌های خدماتی، شرکت‌های بازرگانی، موسسات مالی، موسسات فرهنگی و نظایر آن، در زیرمجموعه شهرداری تهران ایجاد شده‌اند. فعالیت این شرکت‌ها و موسسات، اساسا به عنوان بخشی از وظایف ذاتی و اصلی شهرداری محسوب نمی‌شود و اغلب آنها قابل واگذاری است. بنگاهداری و ورود مستقیم شهرداری تهران به کسب و کار، آسیب‌ها و عوارض نامطلوبی دارد. از جمله آن که مجموعه بزرگ شهرداری تهران و ده‌ها سازمان و شرکت زیرمجموعه با گردش مالی کلان و حجم بسیار گسترده انواع قراردادها و مناسبات مالی، ناگزیر و ناخواسته در معرض انواع سوءاستفاده‌ها و مفاسد احتمالی در قراردادها، فروش خدمات، انتصابات و بروز انواع مختلفی از تعارض منافع و تبانی قرار دارد. کنترل زمینه‌های فساد و سایر عوارض نامطلوب بنگاهداری، به علت گستردگی حوزه بنگاهداری شهرداری، بسیار دشوار است. از طرف دیگر، بنگاهداری و فعالیت اقتصادی شهرداری تهران، زمینه تشدید انحصار بخش عمومی و حذف بنگاه‌های بخش خصوصی را فراهم میکند. حضور رقیب قدرتمندی مانند شهرداری تهران در کسب و کارهای مختلف، امکان رقابت را از بنگاه‌های خصوصی سلب میکند. همچنین باید افزود که ورود شهرداری به بنگاهداری، شهرداری تهران را در معرض انواع ریسک‌های ناشی از کسب و کار و فعالیت‌های اقتصادی قرار می‌دهد و عوارض آن را به فعالیت‌های اصلی شهرداری منتقل میکند. یکی از اقدامات ضروری، کاهش تصدیگری شهرداری و واگذاری شرکت‌ها و موسسات غیرمرتبط با ماموریت‌های اصلی است. بنابراین لازم است شهرداری تهران، صرفا بر وظایف ذاتی خود متمرکز شود و از ورود به بنگاهداری و شرکت‌داری اجتناب کند و تمامی موسسات و شرکت‌های فرهنگی، تجاری و تولیدی خود را طی فرایندی شفاف و در فضایی عاری از رانت و فساد، واگذار کند. واگذاری شرکت‌ها و موسسات زیرمجموعه شهرداری تهران، آثار مثبتی برجای خواهد داشت. چنانچه شهرداری تهران، شرایط واگذاری شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه خود را فراهم سازد، از یک سو امکان کاهش بدهی‌های انباشته شهرداری فراهم خواهد شد و از سوی دیگر عوارض نامطلوب وضعیت فعلی به واسطه بنگاهداری شهرداری، برطرف خواهد شد.
