نجات بودجه تهران با الگوی شهری ۴ کشور؛ منابعمالی پایتختها کجاست؟
کریدورهای پولی برای شهرداری
در تهران هنوز بودجه اداره شهر کاملا وابسته به «متزلزل‌ترین نوع درآمد شهری» و بعد از آن متکی به «وام بانکی» است. درآمد ناپایدار حاصل از عوارض ساخت و ساز طی این سال‌ها به دلیل دوره‌های رکود-رونق در بازار مسکن، باعث نوسانات شدید در بودجه شهرداری شده به‌طوری‌که با شروع رونق خرید و فروش ملک و رشد تیراژ ساخت و ساز، شهرداری تهران به درآمد هنگفت ناشی از اخذ عوارض ساخت و ساز دست پیدا کرده است و این دسترسی به استخر پول، باعث خرج‌تراشی سنگین در قالب تعریف و اجرای ابر پروژه‌های شهری شد، اما دو سال بعد از رونق مسکن، با ورود بازار ساخت و ساز به رکود سنگین، بودجه شهرداری نیز وارد خشکسالی مالی شده و ادامه پروژه‌های تعریف شده توسط شهرداری به تعطیلی استخر پول و در نتیجه پناه آوردن مدیران شهرداری به دریافت وام‌های سنگین از بانک‌ها منجر شده است. این چرخه معیوب را می‌توان در فاصله سالهای ۹۰ تا ۹۶ ردیابی و مشاهده کرد.
با شروع دوره دو ساله رونق مسکن و سونامی ساخت و ساز در سالهای ۹۰ تا ۹۲ در تهران –که منجر به ثبت آمار بی‌سابقه ساخت سالانه بیش از ۲۳۰ هزار واحد مسکونی در پایتخت طی سالهای ۹۱ و ۹۲ شد- شهرداری تهران به درآمدهای نجومی حاصل از اخذ عوارض ساختمانی دسترسی پیدا کرد. این اتفاق باعث شد ابرپروژه‌های عمرانی بی‌محابا در تهران کلنگ‌زنی شود بدون آنکه آینده اقتصادی (تامین مالی) این اقدامات و چشم‌انداز اعتباری در شهرداری چندان مورد توجه قرار بگیرد. اتفاقا درآمد مازاد و سرشار ناشی از عوارض ساخت و ساز در عمل جلوی هر نوع بررسی توجیه اقتصادی، اجتماعی و شهری ابرپروژه‌ها را گرفت. در نتیجه، بروز دوره رکود کم‌سابقه مسکن در سالهای ۹۳ تا ۹۶ و مواجهه شهرداری با بدهی سنگین به پیمانکاران پروژه‌های از قبل تعریف شده از یک سو و ناتوانی از ادامه دریافت وام بانکی از سوی دیگر باعث «بحران بدهی‌ها» در شهر و «جیب خالی» مدیریت شهری برای پیشبرد پروژه‌های قبلی و تعریف پروژه‌های ضروری و حیاتی در شهر شد.
این دو معضل در اداره شهر تهران – بداعتبار شدن شهرداری نزد موسسات مالی ناشی از بدهی سنگین به بانک‌ها و بی‌پولی ناشی از کاهش شدید درآمد حاصل از عوارض ساخت و ساز- طی سالهای گذشته تشدید شده است.
این دوره از مدیریت شهری در یک موضوع با دوره‌های قبل فصل مشترک دارد و در یک موضوع مرتبط با موضوع اول، دارای تفاوت عمده است.
تفاوت مدیران فعلی شهرداری تهران با قبلی‌ها به «نوع نگاه به شیوه اقتصادی اداره شهر» برمی‌گردد. مدیران فعلی، زیان دیدن شهر از ادامه وابستگی به درآمد ناسالم حاصل از عوارض ساخت و ساز و همچنین تبعات آن در بودجه شهرداری را قبول دارند و انکار نمی‌کنند. این، وجه تمایز این دوره با دوره‌های قبلی است، اما همین ترکیب فعلی مدیریت شهری پایتخت همچون گروه‌های قبلی، عزم لازم برای تغییر مسیر تامین مالی را ندارند!
صرف‌نظر از توصیه‌های تکراری کارشناسان اقتصاد شهر به مدیران شهرداری مبنی بر «ریل‌گذاری جدید در بودجه از طریق دریافت عوارض واقعی از تولیدکنندگان عارضه‌های شهری» که تاکنون مورد توجه مدیریت شهری قرار نگرفته، نتایج یک بررسی و پژوهش رسمی از سه دهه تجربه موفق شهرداری‌های جهان در حوزه تامین مالی نشان می‌دهد: دو کریدور مطمئن و دائمی برای تامین اعتبار پروژه‌های بزرگ شهری وجود دارد که آدرس آنها در بازارهای مالی قابل جست‌وجو و دستیابی است.
کریدور اول، بودجه شهرداری را به «صندوق عمران شهرداری» متصل می‌کند و کریدور دوم اجازه «انتشار اوراق قرضه» در بازار سرمایه به منظور جذب نقدینگی‌های خرد و سرمایه‌های افراد حقیقی و حقوقی را برای شهرداری‌ها صادر می‌کند.
مطالعاتی که در مرکز پروژهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره شیوه‌های تامین مالی شهرداری‌ها در جهان انجام شده است، نشان می‌دهد: این دو کریدور، شهرداری‌ها در چهار کشور هند، کلمبیا، جمهوری چک و آفریقای جنوبی را بدون دردسر به منابع مالی برای رفع دو نیاز مرتبط با سرمایه مورد نیاز برای توسعه شهر و تسویه بدهی‌های معوق متصل کرده است. تجربه شهرداری‌ها در این چهار کشور در تغییر مسیر تامین مالی اداره شهر از شیوه سنتی اخذ وام بانکی به استفاده از این دو کریدور پولی به سه دهه پیش برمی‌گردد و اتفاق جدیدی محسوب نمی‌شود، اما در ایران به دلیل عدم استفاده از ظرفیت بازارهای مالی توسط شهرداری‌ها، هنوز برای استفاده از ابزارها و نهادهای بورسی، از واژه «تامین مالی مدرن» استفاده می‌شود!
شهرداری تهران همچنان بخش قابل توجهی از هزینه‌های جاری و عمرانی شهر را از مبدا بازار ساخت و ساز تامین مالی می‌کند و پوشش می‌دهد. مرکز پژوهش‌های مجلس آفت این شیوه قدیمی تامین مالی را «برهم خوردن توازن منابع و مصارف مالی شهرداری تهران و شهرهای بزرگ» و وقوع بحران بدهی‌و مسئله‌دار شدن طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام عنوان می‌کند. شهرداری‌ها در چنین حالتی سه تاکتیک غیرقابل دوام و مشکل‌ساز را برای حل مشکل یا کاستن از ابعاد مشکل انتخاب می‌کنند و به اجرا درمی‌آورند. کسری‌های بزرگ و مزمن بودجه شهرداری طی سالهای گذشته با «استقراض از نظام بانکی» آن هم چند بانک محدود، «به تاخیر انداختن پرداخت مطالبات پیمانکاران عمرانی طرف قرارداد با شهرداری» و همچنین «فروش قابل توجه اموال غیرمنقول شهرداری» به عنوان دارایی‌های با ارزش شهر، به نوعی جبران شده است هر چند این مشکلات موقتی حل و فصل شده است.
با این حال در بسیاری از کشورهای پیشرفته یا درحال توسعه، دسترسی به بازارهای مالی داخلی و حتی بین‌المللی، محور برنامه‌های اقتصادی و مالی شهرداری‌ها قرار گرفته است. دو نمونه از الگوهای موفق دسترسی شهرداری‌های جهان به ظرفیت‌های متنوع بازارهای مالی را می‌توان استفاده از صندوق عمران شهرداری و انتشار اوراق قرضه معرفی کرد.
صندوق‌های عمران شهرداری، موسسات نیمه دولتی هستند که برای سرمایه‌گذاری در عمران شهری و احداث زیرساخت‌های شهری به شهرداری‌ها وام می‌دهند. این صندوق‌ها معمولاً به صورت ساز و کاری میان دولت مرکزی و دولت محلی به منظور عرضه اعتبارات آغاز به کار می‌کنند و به شکل واسطه‌های مالی، نسبت به پرداخت وام به شهرداری‌ها برای انجام امور زیربنایی شهرها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری شهری اقدام می‌کنند و تسهیلات بلندمدت تخصیص می‌دهند. صندوق عمران شهرداری به لحاظ منابع، خودکفا می‌شود و منابع مالی مورد نیاز را از بازارهای مالی تامین می‌کند. این صندوق‌ها سرمایه استقراضی لازم برای پروژه‌های عمرانی شهرداری‌ها را به شیوه‌ای مشابه بانک جهانی و بانک‌های تخصصی در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌دهند.
این صندوق‌ها به دو شکل عمل می‌کنند. در شکل اول که در کشورهای توسعه‌یافته متداول‌تر است، این صندوق‌ها ماموریتی جایگزین کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری‌ها را پیش می‌برند بطوریکه صندوق عمران شهرداری، منابع مورد نیاز شهرداری‌ها را با هزینه کمتر از قیمت بازار، در اختیار مدیران شهری برای پروژه‌های عمرانی قرار می‌دهد و معمولا وام‌های یارانه‌دار را پرداخت می‌کند. تسهیلاتی که در این شکل (مدل اول) به شهرداری‌ها برای اقدامات توسعه‌ای در شهر پرداخت می‌شود منوط به رعایت استاندارهای سختگیرانه در زمینه تعریف و اجرای پروژه‌های شهری و اعمال اولویت‌های دولت مرکزی در زمینه اجرای پروژه‌های شهری است. به معنای ساده‌تر اگر شهرداری‌ها بخواهند تسهیلات حمایتی از صندوق عمران شهرداری دریافت کنند، هر پروژه‌ای را نمی‌توانند از این محل تامین مالی کنند بلکه نظر دولت مرکزی در تعریف پروژه‌ها باید به عنوان شرط پرداخت تسهیلات یارانه‌دار، جلب شود.
شکل دوم فعالیت صندوق عمران شهرداری اما کاملاً متفاوت از شکل اول است. در شکل دوم، این صندوق‌ها، منابع را از بازار اعتبارات خصوصی تامین می‌کنند. در نتیجه، تسهیلات پرداختی، با نرخ روز بازار در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد. شهرداری‌ها البته در این حالت، انتخاب و تهیه طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری را راساً و مستقل از نظر دولت، برعهده می‌گیرند. نوع اول این صندوق‌ها به طور معمول در محیط‌هایی مطرح شده است که هیچ نوع وامی از سوی بخش خصوصی به شهرداری‌ها پرداخت نمی‌شود و در آن محیط‌ها این اعتقاد وجود دارد که بازارهای اعتباری خصوصی نمی‌توانند در کوتاه‌مدت و میان‌مدت خدمتی به شهرداری‌ها ارائه کنند.
در کشور کلمبیا، این صندوق‌ها تسهیلات ۱۲ ساله با دور تنفس ۳ ساله به شهرداری‌ها پرداخت می‌کنند. طی سالهای قبل از ۲۰۰۰ میلادی، این صندوق‌ها به دو سوم شهرداری‌ها در کلمبیا، کمک کردند و تسهیلات ارائه دادند. درآمد شهرداری‌ها ضمانت بازپرداخت تسهیلات این صندوق‌ها است.
بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره مصارف مجاز تسهیلاتی که از محل صندوق عمران شهرداری به شهرداری‌ها در کشورهای مختلف پرداخت شده است نشان می‌دهد: این تسهیلات باید صرف تامین نیاز سرمایه در گردش، تنزیل بدهی‌های شهرداری و همچنین تامین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری در ۱۱ بخش از جمله حمل و نقل، مسکن، آب آشامیدنی، بهداشت و انرژی شود. مصارف مجاز در پروژه‌های سرمایه‌گذاری به این معنی است که آن دسته از پروژ‌ه‌هایی اجازه استفاده از اعتبارات این صندوق را دارد که اجرای آنها باعث بهبود کیفیت زندگی شهروندان و ارتقاء استانداردهای شهری شود.
شهرداری ژوهانسبورگ در آفریقای جنوبی تجربه موفقی در استفاده از کریدور انتشار اوراق قرضه به عنوان دومین کریدور متصل کننده شهرداری به پول را دارد. شهرداری این شهر در ابتدا، با هدف تامین مالی مربوط به اجرای طرح تامین آب شهری و همچنین توسعه شبکه حمل و نقل و البته یافتن راهی برای بازپرداخت بخشی از بدهی‌های معوق با بهره بالا، سراغ این کریدور رفت.
در واقع نیازهای مالی شهرداری چنان گسترده و بزرگ بود که امکان تامین مالی آن از طریق استقراض سنتی از سیستم بانکی مقدور نبود. در عین حال نیاز به متنوع کردن منابع مالی و افزایش مدت وام برای انطباق بیشتر آن با عمر دارایی‌ها و نرخ بازگشت سرمایه‌گذاری پروژه‌های شهری، شهرداری را ناگزیر می‌کرد به انتشار اوراق قرضه اقدام کند. شهرداری ژوهانسبورگ در سال ۱۹۹۸ از اوراق قرضه برای تامین مالی شهر استفاده می‌کند و در فاصله کوتاهی آثار مثبت آن در نظام مدیریت شهری و اداره شهر نمایان می‌شود. بهبود آشکار در عرضه خدمات شهری به ویژه برای فقرا، سازماندهی مناسب برای عرضه خدمات توسط شهرداری، بکارگیری مدیرانی در تراز جهانی و همچنین مدیریت موفق درآمدها و هزینه‌ها در شهرداری، از جمله آثار مثبت انتشار اوراق قرضه در این شهر بوده است. در حال حاضر سیر صعودی بدهی شهرداری‌ها در ایران طی سالهای اخیر وضعیت مالی آنها را در موقعیت نامناسبی قرار داده است. راه نجات از این وضعیت استفاده از ظرفیت بازار سرمایه است. اگر در ضرورت استفاده از این ابزارهای مالی –دو کریدور- تردید وجود نداشته باشد در این صورت این سوال مطرح است که چگونه می‌توان منابع مالی بخش خصوصی را از طریق بازار سرمایه به سمت شهرداری هدایت کرد. در پاسخ به این پرسش باید گفت شهرداری‌ها برای دستیابی به منابع نهفته در بازار سرمایه باید نزد اعتباردهنده‌ها، ارزش اعتباری داشته باشند. ارزش اعتباری از دو طریق «درآمد کافی برای پشتیبانی از استقراض خود» و «ظرفیت بالای مدیریتی و مالی و تجربه برای اتخاذ تصمیمات مناسب»، بوجود می‌آید.
به این ترتیب مقدمه ورود شهرداری به دو کریدور پول‌ساز، کسب ارزش اعتباری است که این موضوع در ۴ گام قابل تحقق است. در گام اول باید وضعیت بدهی‌های گذشته و فهرست کامل آن، روشن شود. در گام دوم باید قواعد روشن بین شهرداری و موسسات مالی تعریف شود و پیامدهای عدول از بازپرداخت به موقع، مشخص شود. گام مهم دیگر تهیه گزارش امکان‌سنجی فنی، مالی و اقتصادی پروژه‌های سرمایه‌گذاری و انتشار عمومی آن برای اطلاع شهروندان است به این معنا که شفاف‌سازی واقعی در شهرداری صورت بگیرد. گام آخر نیز ایجاد درآمدهای کافی و قابل پیش‌بینی توسط شهرداری برای خود است. بدون داشتن درآمد پایدار، قابل پیش‌بینی و کافی، تنظیم چارچوبی برای استقراض شهرداری، راه به جایی نمی‌برد.
