زنگ خطر
صنعت برق چگونه ظرفیت تهدید امنیت ملی را دارد؟
در تبیین جایگاه و وضعیت این صنعت پایه در اقتصاد ملی ایران باید گفت که سهم ارزش افزوده بخش تولید، انتقال و توزیع از کل ارزش افزوده صنعت برق برابر ۵۱ درصد و سهم بخش تولید تجهیزات برقی نزدیک به ۴۹ درصد بوده است. در این ارتباط و بر اساس آخرین گزارش‌های عملکردی سندیکای صنعت برق ایران، مجموع ظرفیت رسمی تولید برق در سال ۱۳۹۸ برابر ۸۳۴۷۸ مگاوات است که سهم بخش تجدیدپذیر شامل برق‌آبی، اتمی و تجدیدپذیرها از ظرفیت نامی تولید برق کشور در سال ۱۳۹۸ نزدیک به ۱۶ درصد بوده است. در همین زمینه باید گفت که سوخت مصرف نیروگاه‌ها که حرف و حدیث‌های بسیاری را در بین مردم و رسانه‌ها با خود دارد از سه بخش اصلی تشکیل شده که معادل ۶۱۲۶۴ میلیون مترمکعب آن را گاز طبیعی، ۱۰۴۶۷ میلیون لیتر گازوئیل و نزدیک به ۵۶۸۲ میلیون مترمکعب نفت کوره بوده است. با توجه به آخرین اطلاعات آماری سندیکای برق، وضعیت تولید و مصرف در سال ۱۳۹۸ از شرایط نسبی خوبی نسبت به سایر فعالیت‌های تولیدی و صنعتی در کشور برخوردار بوده که باید گفت مجموع انرژی تولیدشده در سال ۱۳۹۸ برابر ۳۲۸۱۷۹ میلیون کیلووات‌ساعت بوده که نزدیک به ۱۲ درصد آن مربوط به تجدیدپذیرها و ۸۸ درصد مربوط به حرارتی بوده است.
به‌طور کلی و نیز بر اساس گزارش یادشده، انرژی برق تولیدشده در این سال برابر است با ۲۱ درصد گازی، ۲۶ درصد بخاری، ۴۱ درصد چرخه ترکیبی و نهایتاً ۹ درصد برق‌آبی و معادل ۳ درصد آن اتمی و تجدیدپذیر بوده است. این ارقام نشانگر پویایی و رشد منطقی در تولید برق در چرخه ترکیبی بوده که می‌تواند با اجرای برنامه‌های توسعه‌ای به وضعیت مناسب‌تری تبدیل شود. اما در وضعیت مصرف برق نیز باید گفت که در سال ۱۳۹۸ کل مشترکان برق برابر ۶/ ۳۶ میلیون مشترک بوده که سهم خانگی حدود ۳۳ درصد، کشاورزی ۱۴ درصد، صنعتی ۳۵ درصد و سایر مشترکان نظیر عمومی و روشنایی معابر و... حدود ۱۸ درصد بوده است. این توانمندی، وضعیت شبکه انتقال و توزیع برق را در دو بخش مهم ظرفیت شبکه برق و طول خطوط توزیع فشار متوسط وضعیت معادل ۸۱۵ هزار کیلومتر و نیز طول خطوط انتقال و فوق‌توزیع نیز معادل ۱۲۷۵۸۱ کیلومتر بوده است. این ظرفیت‌ها در سال ۱۳۹۸ برای پست‌های انتقال و فوق‌توزیع رقمی معادل ۳۶۵ هزار مگاولت‌آمپر و نیز ۱۲۸ هزار مگاولت‌آمپر ظرفیت ترانسفورماتورهای توزیع را دربر می‌گیرد.
بر اساس آخرین آمار و اطلاعات واصله از سوی سندیکای صنعت برق ایران و نیز بر پایه آمار و اطلاعات کسب‌شده از سوی گمرک ایران و نیز سایر مراجع ذی‌صلاح در حوزه برق نشانگر آن است در سال گذشته ۱۹۹ میلیون دلار صادرات تجهیزات برقی به همراه ۱۱۱ میلیون دلار خدمات فنی و مهندسی انجام‌شده و در مقابل آن نزدیک به ۱۰۳ میلیون دلار واردات تجهیزات برقی صورت پذیرفته است. اگرچه در همین دوره نیز هشت میلیون مگاوات‌ساعت صادرات انرژی برق از کشور صورت گرفته که در مقایسه با سنوات قبل از خود از رشد نسبتاً خوبی برخوردار بوده است. این فعالیت‌ها که حاصل گردش جمعی در اجرای وظایف و مسوولیت‌های بنگاه‌های تولیدی و اقتصادی صنعت برق به ویژه در زنجیره تامین صنعت برق است، نمای دیگری را از حضور شرکت‌های بخش دولتی و خصوصی نشان می‌دهد که بر پایه آخرین اطلاعات واصله به اتاق بازرگانی، تعداد شرکت‌های پیمانکاری ۱۲۷، شرکت‌های مهندسی مشاور ۱۶۲، شرکت‌های مهندسی بازرگان ۱۰۳، شرکت‌های دانش‌بنیان (نوپا) ۳۰۰، شرکت‌های دولتی شامل برق منطقه‌ای، توزیع نیروی برق، توانیر و مادر تخصص حدود ۱۱۲ و نهایتاً تعداد شرکت‌های بخش خصوصی تولید برق را جمعاً ۵۰ شرکت دربر می‌گیرد.
چالش‌های صنعت برق
با نگاهی به آنچه از نظر گذشت می‌توان گفت که صنعت برق ایران علاوه بر توانمندی‌های بسیاری که دارد در مقابل با چالش‌های اصلی قابل توجهی روبه‌رو بوده که می‌توان آن را در چهار محور اصلی طبقه‌بندی کرد: ۱- چرخه معیوب اقتصاد برق ۲- نظام حقوقی و قراردادی یکجانبه و ناکارآمد ۳- مشکلات زنجیره تامین و صادرات ۴- مشکلات پایداری شبکه برق. صنعت برق ایران دچار یک چرخه نامعیوب اقتصادی شده است. قیمت‌گذاری نادرست و دخالت‌های مداوم دولت در قیمت‌گذاری بازار برق منجر به عدم توازن درآمدها و هزینه‌ها شده و این عدم توازن به کسری بودجه دولت و نیز انباشت بدهی منجر شده و در اثر آن روند سرمایه‌گذاری در این صنعت مهم و پایه اقتصادی کشور نزولی شده است. در این ارتباط لازم به توضیح است که قیمت‌گذاری برق در یک فرآیند غیرشفاف اقتصادی و بر اساس چانه‌زنی بین ذی‌نفعان و گروه‌های مختلف انجام می‌شود. در حال حاضر متوسط قیمت فروش برق ۸۰۱ ریال برای هر کیلووات‌ساعت است. این جریان موجب شده که کسری بودجه بر اثر ساز‌و‌کار غیراقتصادی و غیرشفاف قیمت‌گذاری تکلیفی، درآمدهای صنعت برق کمتر از هزینه‌های واقعی آن باشد که در نتیجه آن سالانه نزدیک به پنج هزار میلیارد تومان کسری بودجه ایجاد می‌شود. این وضعیت نامناسب و ناپایدار شرایطی را حاصل آورده که به دلیل غیراقتصادی شدن جریان مالی صنعت برق، سرمایه‌گذاران بخش خصوصی تمایلی به سرمایه‌گذاری در این صنعت ندارند و بخش دولتی نیز منابع کافی برای سرمایه‌گذاری در این بخش ندارد که در نتیجه آن روند سرمایه‌گذاری در صنعت برق کاهش یافته و اهداف توسعه برنامه ششم نیز محقق نشده است. در این ارتباط و بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته روند سرمایه‌گذاری در صنعت برق طی ۲۰ سال گذشته تا به امروز کاملاً نزولی بوده و از رقم ۵/ ۶ میلیارد دلار در سال ۱۳۸۷ به رقم ۵۹/ ۱ میلیارد دلار در پایان سال ۱۳۹۶ رسیده است که چرخه معیوبی را برای صنعت برق کشور ایجاد کرده است. در خصوص مشکلات حاکم بر بازار برق ایران نیز باید گفت که نظام حقوقی و قراردادی بین وزارت نیرو و بخش خصوصی به صورت یکجانبه و ناکارآمد بوده و تمامی زیان‌های ناشی از تغییرات محیطی مانند افزایش نرخ ارز، تحریم‌ها و مواردی این‌چنینی را بر بخش خصوصی تحمیل می‌کند. در این زمینه لازم به توضیح است که قراردادهای بین شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و بخش خصوصی فاقد هرگونه تعدیل مناسب با تغییرات قیمت‌های نهاده‌های اصلی تولید است که متاثر از نرخ ارز و مواد اولیه صنایع بالادستی نظیر فلزات است. در نتیجه با تغییر شدید هزینه این نهادها (تغییر ۱۰۰ تا ۳۰۰درصدی قیمت مواد و مصالح مصرفه) قیمت تمام‌شده محصول افزایش می‌یابد و بدون تعدیل قرارداد، زیان زیادی را بر بخش تولیدی تحمیل می‌کند. همچنین جهش دولت تا ۳۰۰ درصدی که امروز از این مرز هم عبور کرده است منجر به افزایش هزینه نهادهای تولید بین دو تا سه برابر شد که در نتیجه با توجه به عدم تعدیل و جبران این تغییرات از سوی کارفرمایان، امکان ادامه فعالیت پروژه نبوده و منجر به توقف قراردادها شد. لازم به توضیح است که در این دوره بیش از ۴۰۰ پروژه به ارزش سه هزار میلیارد تومان متوقف شده است. در ادامه این مهم نیز انباشت بدهی دولت و شرکت‌های تابعه وزارت نیرو به بخش خصوصی نیز قصه‌ای طولانی دارد. از آنجا که شرکت‌های وزارت نیرو در تامین نقدینگی خود دچار مشکل هستند و به دلیل اینکه در پرداخت دیون معوقه خود به بخش خصوصی هیچ نوع جرایمی را متحمل نمی‌شوند در نتیجه در تمامی قراردادها، شرکت‌های وزارت نیرو، مطالبات بخش خصوصی را با دیرکرد پرداخت می‌کنند. این دیرکرد منجر به از دست رفتن توان بخش خصوصی می‌شود. در حال حاضر بدهی شرکت‌های تابعه وزارت نیرو به بخش خصوصی حدود هزار میلیارد تومان است.
گره پیچیده صادرات
در زمینه مشکلات زنجیره تامین و صادرات نیز چالش‌های صنعت برق گویای موارد زیادی است که می‌توان در سه بخش عمده به آن اشاره کرد: چالش دسترسی به مواد اولیه از صنایع بالادستی و واردات کالاهای واسطه‌ای در این بخش مانند سازندگان سیم و کابل، دکل‌های فشار قوی، یراق‌آلات انتقال و توزیع که به واسطه سیاست‌های تجاری و مالی حاکم بر اقتصاد کشور و فشارهای ناشی از تحریم‌ها، در دسترسی به مواد اولیه شامل فلزات اساسی از صنایع بالادستی دچار و واردات کالاهای واسطه‌ای تنگنای شدید مالی هستند و عموماً سوداگران بازارهای مالی با خرید و فروش فلزات، دسترسی تولیدکنندگان را به مواد اولیه دچار اختلال کرده‌اند. این موضوع هزینه تولید کالا و تجهیزات را افزایش داده و فعالیت واحدهای تولیدی مختل یا متوقف شده است.
در زمینه توسعه فناوری و خرید و ساخت داخل نیز صنعت برق از صنایع با فناوری بالا و دانش‌بنیان محسوب می‌شود، از این‌رو اکتساب و توسعه فناوری و دسترسی به آزمایشگاه‌های مرجع برای حفظ استانداردها از نیازهای اساسی صنعت برق است که در سال‌های اخیر تحریم‌ها از یک‌سو و کمبود منابع مالی برای انجام تحقیق و توسعه و تجاری‌سازی از سوی دیگر، این صنعت را دچار اختلال کرده است. از سوی دیگر تمایل به خرید از خارج، دسترسی به بازار را برای شرکت‌های فناور و دانش‌بنیان این صنعت با مشکل مواجه کرده است. سالانه حدود ۱۰۳ میلیارد دلار واردات تجهیزات انجام می‌شود که بخش عمده آن قابلیت تولید و ساخت داخل دارد.
و اما چالش بعدی کاهش صادرات تجهیزات و خدمات مهندسی است که به دلیل مشکلات متعدد صادرات کالا و خدمات مهندسی برق در سال‌های اخیر کاهش قابل توجهی یافته است. در این زمینه مشکلات متعددی از جمله عدم ثبات در مقررات حاکم بر صادرات و واردات و نیز مشکلات ناشی از تحریم از قبیل هزینه‌های بالای مبادلات مالی و جابه‌جایی ارزهای حاصل از صادرات از خارج به داخل کشور و محدودیت صدور ضمانت‌نامه بانکی بین‌المللی برای شرکت در مناقصه‌های بین‌المللی و نیز فقدان دیپلماسی تجاری موثر برای حمایت ارز صادرکنندگان ایرانی در کشورهای هدف تاثیرگذار بوده است.
راهبردهای کلیدی و ملزومات آن
با توجه به آنچه بیان شد، صنعت برق ایران به عنوان یکی از پایه‌های اصلی در حوزه انرژی و سرمایه‌گذاری با چالش‌های پیش‌گفته دست و پنجه نرم می‌کند و برای عبور از این شرایط و بحران‌های حاصله نیاز به راهبردهای کلیدی برای جهش تولید و عبور از آنهاست. این شرایط نیازمند تغییراتی در سه محور اصلی است؛ اول اصلاح اقتصاد برق، دوم اصلاح رژیم حقوقی و قراردادی صنعت برق و سوم توسعه ساخت داخل و صادرات در تمام ابعاد آنهاست.
اصلاح اقتصاد برق: در این بخش با توجه به بررسی‌ها و مطالعات انجام‌شده در سندیکای صنعت برق ایران و نیز مذاکرات صورت‌گرفته در کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق بازرگانی تهران به سه اصل مهم در این راستا می‌باید توجه کرد. اول اصلاح نظام قیمت‌گذاری است. چراکه نظام قیمت‌گذاری صنعت برق نیازمند اصلاحاتی است که بتواند در جریان درآمد و هزینه‌های آن توازن و تعادل برقرار سازد. برای این منظور لازم است در کوتاه‌مدت و بلندمدت اصلاحات زیر صورت پذیرد. در کوتاه‌مدت برای جبران هزینه‌های تمام‌شده برق، باید متوسط قیمت فروش برق با شیب تدریجی به میزانی بیش از نرخ تورم سالانه افزایش پیدا کند. این تغییر با توجه به نظام چندنرخی تعرفه‌گذاری فعلی می‌تواند به نحوی باشد که کمترین اثر را بر اقشار کم‌مصرف و دهک‌های پایین داشته باشد و هزینه بیشتری از مشترکان پرمصرف دریافت کند. همچنین در بخش کشاورزی و صنعتی نیز شیب تغییرات باید به نحوی باشد که کمترین اثر تورمی را داشته باشد و سازوکارهایی مانند بازار صرفه‌جویی برق را فراهم سازد که مشترکانی که مصرف بهینه دارند بتوانند میزان صرفه‌جویی را با مشترکان پرمصرف مبادله کنند. در بلندمدت لازم است نهاد تنظیم مقررات بخش برق برای تعیین نظام قیمت‌گذاری برق مستقل از وزارت نیرو تشکیل شود و نظام تعرفه‌گذاری برق به‌طور اساسی متناسب با شرایط اقتصادی امروز کشور اصلاح شود. پیاده‌سازی این موضوع نیازمند آن است که طرح تشکیل نهاد تنظیم مقررات بخش برق که هم‌اکنون در مجلس و دولت مطرح است هرچه سریع‌تر تشکیل شود. دوم تسویه مطالبات بخش خصوصی است که معضل کهنه و ادامه‌داری است. بخش خصوصی صنعت برق همواره مطالبات مالی معوقه‌ای از وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه داشته است که با تاخیرهای طولانی‌مدت، در شرایطی که ارزش پول ملی سیر نزولی داشته و تورم در حال افزایش است، فعالان بخش خصوصی را با چالش‌های جدی برای پرداخت تعهدات خود به‌ویژه حقوق کارکنان و نیروهای شاغل در این بنگاه‌های اقتصادی مواجه کرده است. آنچه موجب نگرانی جدی است معوق ماندن مطالبات بخش خصوصی از شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و شرکت توانیر است که منجر به تعطیلی و ورشکستگی سازندگان و پیمانکاران صنعت برق شده و بحران ناشی از این روند می‌تواند ابعاد اجتماعی گسترده‌ای در بین کارگران و کارکنان شرکت‌ها که عمدتاً حقوق و دستمزد چندین ماه خود را دریافت نکرده‌اند ایجاد کند. از این‌رو انتظار می‌رود تمهیدات لازم برای تسریع در پرداخت مطالبات حقوق بخش خصوصی اتخاذ شود. نکته سوم در این بخش تامین مالی سرمایه‌گذاری است. چراکه سرمایه‌گذاری در صنعت برق نیاز به تامین مالی از منابع متعددی دارد که برای تحریک آنها لازم است محرک سرمایه‌گذاری کشور فعال شود. استفاده از تسهیلات صندوق توسعه ملی، مکانیسمی است که می‌تواند بخش‌های دیگر سرمایه‌گذاری را نیز با خود همراه سازد. برای این منظور پیشنهاد می‌شود فهرستی از طرح‌های اولویت‌دار سرمایه‌گذاری جدید و نوسازی صنعت برق با سقف سه میلیارد دلار با تاکید بر تقویت سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق، انتقال و توزیع برق، با همکاری پژوهشگاه نیرو و سازمان برنامه و بودجه، اتاق بازرگانی و سندیکای صنعت برق بهینه و نسبت به تخصیص منابع موردنیاز ارزی و ریالی آن از طریق منابع صندوق توسعه ملی، فروش اوراق مشارکت و منابع بانکی اقدام شود.
اصلاح رژیم حقوقی و نظام قراردادی صنعت برق: همان‌گونه که در بخش قبلی اشاره شد یکی از نکات راهبردی کلیدی برای عبور از مشکلات و چالش‌های موجود ضرورت بازنگری در نظام قراردادی است که لازم است در بخش اصلاح رژیم حقوقی حاکم بر صنعت برق به‌صورت یکپارچه، شفاف و منصفانه عمل کند. این رژیم حقوقی نیازمند اصلاح چند محور است. تفکیک حکمرانی از تصدی‌گری. در حال حاضر وزارت نیرو برای حل مسائل تصدی‌گری و عملیاتی از اختیارات حکمران به نفع شرکت‌های تابعه استفاده می‌کند. باید بخش حکمرانی و مقررات‌گذاری از بخش عملیاتی و تصدی‌گری منتقل شود. همچنین شفافیت و یکپارچه‌سازی یکی از ضرورت‌های این صنعت است و لازم است رژیم حقوقی به نحوی اصلاح شود که یکپارچگی و شفافیت (اصول حکمرانی خوب) در آن رعایت شود. نظام حکمرانی شرکت‌های شبه‌دولتی (شرکت‌های توزیع) می‌باید مشخص شود و نسبت آن با دولت و بخش خصوصی تعیین شود. همچنین لازم است با کسب نظر از بخش خصوصی و اصلاح قرارداد تیپ، شرایط تعدیل و تمامی ریسک‌ها بین طرفین تسهیم شود و دولت مکلف شود دیون خود را به بخش خصوصی صنعت برق در طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای از اعتبارات و منابع حاصله با تقبل خسارت تاخیر در تادیه و به‌صورت نقدی پرداخت کند. گذشته از آن حل معضل قراردادهای نیمه‌تمام نیز کماکان مورد درخواست است. در سطوح میانی وزارت نیرو به‌عنوان متولی صنعت برق، اراده عملی برای حل معضل قراردادهای تیپ دیده نمی‌شود و همچنان با اجتناب از پذیرش مخاطرات متناسب با شرایط امروز کشور، دچار بی‌عملی شده و اقدام موثری برای حل بحران قراردادهای متوقف صوت نمی‌پذیرد. در این شرایط تنها راهکار باقی‌مانده، مداخله مستقیم شورای عالی نظام فنی یا تفویض اختیارات آن به وزیر نیرو برای حل معضل قراردادهای نیمه‌تمام است. انتظار می‌رود برای جلوگیری از تطویل فرآیند رسیدگی به این قراردادها، تمهیدات لازم برای رفع چالش‌های قراردادهای متوقف صنعت برق اتخاذ شود.
توسعه ساخت داخل و تحقق صادرات در شرایط موجود: در تداوم بحث و با ارائه تصویری جامع از شرایط امروز صنعت برق ایران باید گفت که در صورت توجه به این مهم می‌توان صنعت برق را در تهدید امنیت ملی کشور مصون داشت. چراکه توسعه این صنعت یک ضرورت ملی است که ابعاد آن در تمام عرصه‌ها حائز اهمیت است. برای تحقق این مهم به چهار موضوع اصلی باید توجه داشته باشیم. اول خرید محصولات ساخت داخل و دانش‌بنیان‌هاست. لازم است با نظارت حداکثری بر تمامی نهادها برای تحقق قانون حداکثر استفاده از توان تولید و خدماتی کشور و حمایت از تولید صورت پذیرد و از واردات کالاهای وارداتی مشابه داخلی به‌ویژه کالاهای دانش‌بنیان با قاطعیت جلوگیری شود. همچنین در صورت فراهم نبودن شرایط اخذ نوع تست خارجی برای شرکت‌های تولید گسترده داخلی، به دلیل تحریم‌های بین‌المللی به تولیدات شرکت‌های دانش‌بنیان داخلی اعتماد شود و در ازای آن دوره گارانتی محصولات افزایش یابد. دوم اینکه دولت از طریق صنایع بالادستی که عمدتاً در مالکیت و کنترل مستقیم دولت یا نهادهای عمومی بوده و به دلیل بهره‌مندی از یارانه‌های آشکار و پنهان متعدد دارای قدرت نقدینگی و سودآوری‌های زیاد هستند، با اصلاح نظام عرضه مواد خام و اولیه واحدهای تولیدی، حمایت‌های لازم را در این خصوص به عمل آورده تاب‌آوری صنایع پایین‌دستی در برابر بحران‌های موجود را افزایش دهد و امکان تزریق غیرمستقیم منابع مالی از طریق اعتباری کردن فروش مواد اولیه موردنیاز صنعت که از طریق صنایع بالادستی کشور تامین می‌شود فراهم شود. همچنین با رفع موانع صادرات برق مانند مقررات موردنیاز برای بخش خصوصی با صادرات انرژی برق، فراهم کردن خدمات مالی بین‌المللی مانند صدور ضمانت‌نامه و جابه‌جایی پول، صنعت برق می‌تواند به صادرات بیش از سه میلیارد دلار برسد. از همه مهم‌تر اینکه با توجه به میزان زیاد تلفات برق در تولید و انتقال و توزیع و مصرف برق لازم است مکانیسم‌هایی برای سرمایه‌گذاری برای بهینه‌سازی مصرف برق در تولید، انتقال و توزیع و مصرف برق به‌صورت عملی و واقعی فراهم شود. در پایان اینکه صنعت برق یک صنعت استراتژیک است و باید به این نکته توجه داشت که نقش و جایگاه این صنعت در کشور به گونه‌ای است که چالش‌های آن گریبانگیر اقتصاد و امنیت ملی خواهد شد. بنابراین باید با جدیت بیشتری به مسائل این صنعت بپردازیم چراکه مساله مهم هزینه‌هایی است که تصمیم‌گیری‌ها و رویه‌های دولتی بر کسب‌وکارها تحمیل می‌کند و معمولاً جایی محاسبه نمی‌شود. ولی صنعت برق رابطه دوطرفه با منافع ملی و امنیت ملی دارد و مراقبت از آن موجب تقویت بنیان‌های اقتصاد ملی در کشور می‌شود.
