فقدان نظام برنامه‌ریزی کلان

آیا مجموعه سیاستگذاری‌ها و اقدامات انجام‌شده از زمان به قدرت رسیدن پهلوی اول تاکنون در حوزه صنعت، ایران را به کشوری توسعه‌یافته از نظر صنعتی تبدیل کرده است؟ آیا تولید و صادرات نفت خام، گاز، فرآورده‌های نفتی، انواع محصولات کشاورزی، غذایی، پتروشیمی، معدنی، فلزی و... که بخش عمده‌ای از تولید ناخالص داخلی کشور را به خود اختصاص داده است لزوماً به معنی توسعه صنعتی ایران است؟ در این مقاله به بررسی نقش دولت در روند توسعه صنعتی کشور پرداخته شده است که آیا مجموعه راهبردها، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی دولت‌ها توانسته‌اند ایران را صنعتی کنند؟ دولت‌های مختلف از ابزارهای متعددی برای حمایت از صنایع تولیدی استفاده کرده‌اند. از روش‌های مختلف تامین مالی گرفته تا انواع مشوق‌ها، معافیت‌ها و ابزارهای تعرفه‌ای! اما شاخص‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که ایران هنوز نتوانسته به نمره قابل قبولی در توسعه صنعتی دست یابد. از جمله شاخص‌های جهانی برای بررسی عملکرد رقابت صنعتی کشورها می‌توان به شاخص‌های توانایی تولید و صادرات محصولات کارخانه‌ای یا صنعتی، شاخص‌های تعمیق و ارتقای فناوری و شاخص‌های اثرگذاری جهانی اشاره کرد (شکل ۱).

رقابت‌پذیری صنعتی به معنی توانایی کشورها برای ماندگاری و افزایش حضور همزمان در بازارهای داخلی و بین‌المللی از طریق توسعه فعالیت‌های صنعتی دارای ارزش افزوده بالاتر و ارتقای محتوای فناوری است. بررسی شاخص‌های عملکرد رقابت‌پذیری صنعتی ایران (CIP) نشان می‌دهد که هر چند روند امتیاز عملکرد رقابت صنعتی ایران در بلندمدت صعودی بوده، اما در رتبه‌بندی میان کشورها دارای روندی کاملاً نزولی بوده است، به این معنی که توسعه صنعتی در فضای اقتصاد داخلی کشور انجام شده است اما روند توسعه صنعتی ایران در مقایسه با سایر کشورها با افت و تنزل رتبه ایران روبه‌رو بوده است. فاصله معنی‌دار شاخص ایران با سایر کشورها مانند کره جنوبی، تایوان و سنگاپور به دلیل حرکت رو به رشد این کشورها در تولید محصولات با ارزش افزوده و فناوری بالا بوده است. در عین حال، ایران در شاخص شدت صنعتی‌سازی، وضعیت بهتری نسبت به کشورهایی چون عربستان، امارات، ترکیه، قطر و برزیل دارد.

بررسی شاخص‌های بین‌المللی در حوزه سطح فناوری محصولات صنعتی یا کارخانه‌ای ایران نشان می‌دهد که ۸/ ۶۵ درصد این محصولات منبع‌محور (Resource Base)، ۹/ ۷ درصد محصولات با سطح فناوری پایین (Low Technology)، ۵/ ۲۵ درصد محصولات با سطح فناوری متوسط (Medium Technology) و ۹/ ۰ درصد محصولات با سطح فناوری بالا (High Technology) هستند. در محصولات با سطح فناوری بالا، هزینه‌های تحقیق و توسعه بالا بوده، از ارزش افزوده بالایی برخوردار هستند و به دانش و فناوری بالایی برای تولید نیاز دارند. سهم صادرات صنایع با فناوری متوسط و بالا در کل صادرات ایران در سال ۲۰۱۷ حدود ۲۶ درصد بوده است که این سهم در کشورهای ژاپن، کره جنوبی، تایوان و سنگاپور به ترتیب حدود ۸۰، ۷۶، ۷۵ و ۷۰ درصد است. جالب توجه است که سهم صادرات صنایع با فناوری متوسط و بالا در کل صادرات در کشورهای چین، مالزی و تایلند حدود ۶۰ درصد و در کشورهای عربستان سعودی، آفریقای جنوبی و ترکیه حدود ۴۵ درصد است. همچنین شاخص سهم ارزش افزوده صنعتی در تولید ناخالص داخلی برای ایران حدود ۵/ ۱۲ درصد است که این میزان برای کشورهای چین، کره جنوبی، تایلند و مالزی به ترتیب حدود ۳۱، ۲۹، ۵/ ۲۷ و ۲۳ درصد، برای تایوان، اندونزی و ژاپن حدود ۲۱ درصد و برای کشورهای سنگاپور، هند و ترکیه نیز حدود ۱۷ درصد است. سهم صادرات صنعتی در کل صادرات ایران در سال ۲۰۱۷ حدود ۴۵ درصد بود و این در حالی است که نزدیک به ۱۰۰ درصد محصولات صادراتی کشورهای کره جنوبی، تایوان و چین از نوع کالاهای صنعتی یا کارخانه‌ای است و حدود ۸۵ تا ۹۰ درصد از محصولات صادراتی کشورهای ژاپن، سنگاپور، تایلند، ترکیه، مالزی و هند از نوع صنعتی هستند.

بین عملکرد صادرات صنعتی و رشد اقتصادی در کشورهای مختلف جهان همبستگی مثبت و قوی وجود دارد و معمولاً کشورهایی که از صادرات صنعتی و رشد صنعتی بیشتری برخوردارند، رشد اقتصادی نیز در آنها بیشتر بوده است. بنابراین بر اساس شاخص‌های جهانی توسعه صنعتی می‌توان گفت مجموعه حمایت‌های دولتی از صنایع تولیدی ایران امکان ارتقای جایگاه ایران در رقابت‌پذیری صنعتی را در دنیا فراهم نکرده است. اولین گام برای صنعتی شدن یک کشور داشتن راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی است. بدون تدوین راهبرد صنعتیِ مشخص امکان دستیابی به توسعه صنعتی وجود ندارد و حمایت‌های دولتی به صورت غیرهدفمند برای ایجاد و توسعه صنایع مختلف صرف خواهد شد. تدوین راهبرد صنعتی باید بر مبنای آمایش سرزمین، مزیت‌ها و مختصات سیاسی، جغرافیایی، اجتماعی و فرهنگی کشور بوده و انعطاف‌پذیری لازم را برای هماهنگی و همراهی با تحولات و پیشرفت‌های بشری داشته باشد.

بررسی تاریخ تولد و رشد صنعت در ایران نشان می‌دهد که در برهه‌های مختلف زمانی، اقداماتی برای تدوین راهبردهای توسعه صنعتی انجام شده است اما به دلایل مختلفی اجرا نشده و جایگاه ایران در میان کشورهای توسعه‌یافته صنعتی ارتقا پیدا نکرده است. یکی از مهم‌ترین دلایل به سرانجام نرسیدن تدوین و اجرای راهبردهای توسعه صنعتی، وابسته بودن اقتصاد کشور به نفت و بعضاً دخالت‌ها و فشارهای خارجی بوده است. درآمدهای سرشار حاصل از صادرات نفت خام، دولت‌های تنبلی به بار آورده است به‌طوری که همواره دانش فنی-مهندسی، ماشین‌آلات و تجهیزات مورد نیاز خطوط تولید از طریق واردات تامین شده و اجازه تولد و رشد شرکت‌های صاحب فناوری داده نشده و سیاست‌های دولت در راستای حمایت از ارتقای فناوری نبوده است. با این روند، در بهترین حالت صنایعی شکل گرفته‌اند که عموماً با مونتاژ خط و فناوری تولید، اقدام به تولید محصولات مختلف کرده و به دلیل حمایت‌های غیرهدفمند دولتی در بلندمدت با چالش ارتقای فناوری، بهره‌وری تولید، نیروی انسانی و مصرف انرژی مواجه شدند. این صنایع توان رقابتی در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی را نداشته و نیازمند حمایت‌ها و سوبسیدهای همیشگی دولت‌ها هستند و در تامین عموم نیازهای خود به‌ویژه در حوزه دانش فنی-مهندسی، ماشین‌آلات و تجهیزات وابسته باقی می‌مانند.

این صنایع در برابر شوک‌های اقتصادی و سیاسی مانند تحریم‌های بین‌المللی، نوسانات ارزی و... نیز آسیب‌پذیری بالایی دارند. اقدامات انجام‌شده برای حمایت از توسعه فناوری‌محور و دانش‌بنیان نیز به دلیل گسستگی و فقدان راهبردهای کلان نتیجه مطلوبی نداشته است. نگاهی به بودجه اختصاص‌یافته در کشورهای مختلف جهان برای توسعه فناوری‌های انقلاب صنعتی چهارم (مانند: اینترنت اشیا، زنجیره بلوکی، واقعیت افزوده و...) شکاف معناداری را میان ایران و سایر کشورها نشان می‌دهد. در سال ۲۰۱۸، چین و ایالات متحده آمریکا حدود دو میلیارد یورو، کره جنوبی ۶/ ۱ میلیارد یورو، فرانسه یک میلیارد یورو، ژاپن ۸۰۰، انگلیس ۳۷۰ و آلمان ۲۰۰ میلیون یورو برای توسعه فناوری‌های انقلاب صنعتی چهارم اختصاص داده‌اند. این در حالی است که بودجه مشخصی بدین منظور در ایران اختصاص نیافته است و نگرانی جدی در خصوص عقب‌ماندگی کشور در انقلاب صنعتی چهارم وجود دارد که منجر به افت بیشتر رقابت‌پذیری صنعتی کشور خواهد شد.

یکی از مهم‌ترین دلایل وضعیت کنونی توسعه صنعتی در ایران، ضعف در نظام برنامه‌ریزی کلان کشور است. همان‌طور که اشاره شد، راهبردهای توسعه صنعتی هر کشور باید با در نظر گرفتن مزیت‌ها و مختصات آن در حوزه‌های مختلف سیاسی، اقتصادی،‌ جغرافیایی، فرهنگی و اجتماعی تدوین شود. در صورتی که این راهبردها بدون توجه به موارد ذکرشده تدوین شود، قابلیت اجرا نخواهد داشت و لازم است تا اراده جمعی در سطح مدیریت کلان کشور برای تدوین و اجرای آن وجود داشته باشد. سازمان برنامه و بودجه کشور با گذشت زمان فراز و نشیب‌های زیادی به خود دیده است. رشد فزاینده قیمت نفت در سال‌های قبل از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، موجب دخالت گسترده و غیرکارشناسی دربار در پیشبرد برنامه‌های توسعه صنعتی کشور شد و اقدامات انجام‌شده در دهه ۴۰ شمسی که دوران طلایی توسعه صنعتی کشور بود به محاق رفت.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران نیز نظام برنامه‌ریزی کشور دارای ثبات نبوده و در برهه‌های مختلف با چالش‌های جدی روبه‌رو بوده است، به‌طوری که بررسی روند شاخص‌های شدت صنعتی‌سازی نشان می‌دهد که بعد از انقلاب اسلامی، برنامه سوم توسعه، نقطه عطف توسعه صنعتی در ایران که نقطه عزیمت آن سال ۱۳۷۹ بود و با فراز و فرودهایی در سال‌های بعد ادامه پیدا کرد، اما به مرور، طی یک دهه اخیر اندازه یا جایگاه بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی ایران به دلایل مختلف از جمله تجربه نرخ رشدهای منفی متوالی و تشکیل سرمایه منفی در این بخش کوچک‌تر شد. انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در دهه ۸۰ و احیای مجدد آن در دهه ۹۰ یکی دیگر از آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی کشور بود. در حال حاضر سازمان برنامه و بودجه نتوانسته است نقش خود را در نظام کلان برنامه‌ریزی کشور ایفا کند و در حد سازمانی برای تدوین و تخصیص بودجه‌های سنواتی تقلیل یافته است.

توسعه پایدار و متوازن صنعتی نیازمند توجه به همه جوانب توسعه است و ایجاد تحول در روند توسعه صنعتی کشور از حدود اختیارات و مسوولیت‌های یک یا چند وزارتخانه خارج است. اولین گام برای توقف روند فعلی و بازگرداندن صنعت کشور به ریل توسعه، اراده ملی در سطح مدیران ارشد برای ایجاد یک نظام برنامه‌ریزی کلان در کشور است. این نظام برنامه‌ریزی باید دارای ساختاری چابک بوده و بر اساس راهبردهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران اقدام به برنامه‌ریزی و ایجاد انسجام و هماهنگی میان دستگاه‌ها کند. دستگاه‌های مختلف فعال در حوزه‌های اقتصادی و صنعتی نیز باید برنامه‌های اجرایی خود را ذیل راهبردهای کلان نظام برنامه‌ریزی کشور تدوین کنند. در این حالت مشخص خواهد شد که باید صنعت کشور در چه مسیری حرکت کند و سیاست‌های حمایتی دولت به این منظور متمرکز خواهد شد.

موضوعاتی راهبردی چون «تعاملات بین‌المللی ایران و نقش ایران در توازن قدرت منطقه‌ای و جهانی»، «میزان وابستگی اقتصاد کشور به نفت و گاز» و «بازتعریف جایگاه و حدود فعالیت اقتصادی حوزه‌های دولتی، عمومی و خصوصی» از جمله ضروریاتی است که در تعیین راهبردهای توسعه صنعتی کشور باید مدنظر قرار گیرد. سیاست‌های کلان جمهوری اسلامی ایران در تعاملات بین‌المللی نشان می‌دهد که تدوین راهبردهای توسعه صنعتی باید بر مبنای مقاوم‌سازی اقتصاد در برابر تهدیدها و تحریم‌های بین‌المللی باشد. همچنین ایجاد ظرفیت‌ها و ابزارهای جدید اقتصادی، زیربنایی و صنعتی در تعامل با قدرت‌های جهانی و منطقه‌ای یکی دیگر از موارد مهم در این زمینه است. استفاده از ظرفیت منابع نفت و گاز برای توسعه صنعتی و ارتقای سطح فناوری نیز از دیگر مباحث محوری تدوین راهبرد توسعه صنعتی است به‌طوری که درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز به جای مصرف در هزینه‌های عمومی دولت در راستای اجرای سیاست‌های حمایتی از صنایع مورد استفاده قرار گیرد. شفاف نبودن حدود فعالیت اقتصادی حوزه‌های دولتی، عمومی و خصوصی نیز یکی از چالش‌های مهم توسعه صنعتی کشور است که ممکن است موانع متعددی در مسیر سیاستگذاری و اجرای برنامه‌های ذیل راهبرد توسعه صنعتی ایجاد کند.

اما خروجی مورد انتظار از راهبرد توسعه صنعتی کشور چیست؟ تدوین و اجرای راهبردهای توسعه صنعتی کشور باعث خواهد شد تا در درجه اول سیاست‌های حمایتی دولت برای توسعه صنعت کشور هدفمند شده و دستگاه‌های مختلف به صورت هماهنگ و منسجم عمل کنند. همچنین توسعه فناوری و ایجاد بنگاه‌های اقتصادی صاحب تکنولوژی شتاب خواهد گرفت و محصولات با ارزش افزوده و فناوری بالا در کشور تولید می‌شود. صنعت کشور از حالت مونتاژی به صنعت دانش‌بنیان یا فناوری‌محور تبدیل می‌شود و می‌تواند به عنوان بازیگری مهم در سطح منطقه‌ای (در میان‌مدت) و بین‌المللی (در بلندمدت) اثرگذار باشد. سهم محصولات و خدمات صنعتی با فناوری بالا در تولید و صادرات افزایش یافته و توان رقابت صنعتی کشور در منطقه و جهان رشد می‌کند. شایان ذکر است که ظرفیت‌های ایجادشده در کشور در طول سالیان گذشته، زیرساخت و نیروی محرکه لازم برای جهش صنعتی کشور را امکان‌پذیر کرده است، بنابراین پر کردن خلأ نظام برنامه‌ریزی کلان تنها راه دستیابی به توسعه پایدار و متوازن صنعتی در ایران است. غفلت از این موضوع موجب پیشی گرفتن رقبای منطقه‌ای و بین‌المللی از ایران خواهد شد به‌طوری که در سالیان اخیر و به دلیل سیاستگذاری‌های نادرست و فشار تحریم‌های بین‌المللی کشورهایی مانند ترکیه گوی سبقت را در حوزه توسعه صنعتی از ایران ربوده‌اند و در حال توسعه صنعت دانش‌بنیان و در دست گرفتن بازارهای منطقه‌ای هستند.

000000000