سیر تاریخی استفاده از اصل ۴۴ قانون اساسی
مقاله، با رویکردی متفاوت به موضوع اصل ۴۴ قانون اساسی پرداخته است. مباحث مقاله از زمان تصویب اصل ۴۴ قانون اساسی (سال ۱۳۵۸) و حتی پیش از آن شروع شده و به زمان ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (سال ۸۵-۱۳۸۴) ختم می‌شود.
علی عسکری نژاد
مقاله، با رویکردی متفاوت به موضوع اصل ۴۴ قانون اساسی پرداخته است. مباحث مقاله از زمان تصویب اصل ۴۴ قانون اساسی (سال ۱۳۵۸) و حتی پیش از آن شروع شده و به زمان ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (سال ۸۵-۱۳۸۴) ختم می‌شود. در حقیقت در اینجا به جای پرداختن به آثار و نتایج سیاست‌های کلی اصل۴۴ به زمینه‌های تاریخی، اجتماعی و... آن پرداخته شده است. به عبارت دیگر می‌توان این مقاله را بررسی موارد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی دانست. خواننده این مقاله، ضمن آشنایی با اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، با سوابق و زمینه‌های تصویب و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آشنا می‌شود.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توسط مجلس خبرگان قانون اساسی که در سال ۱۳۵۸ و از طریق انتخابات تعیین شده بودند، تدوین شده و سپس به همه‌پرسی گذاشته شد. این قانون در سال ۱۳۶۸ توسط شورای بازنگری قانون اساسی، مورد تجدیدنظر قرار گرفت و مجددا به همه پرسی گذاشته شد. اصل ۴۴ قانون اساسی جزء اصولی بود که در سال ۱۳۵۸ وضع شده و در سال ۱۳۶۸ هم بدون تغییر باقی ماند.
متن کامل اصل ۴۴ قانون اساسی به شرح زیر است:
«نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکههای بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است.تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.»
همانطور که مشاهده می‌شود قانون‌گذار اقتصاد کشور را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم‌بندی می‌کند. از مطالعه قانون اینگونه به نظر می‌رسد که قانون‌گذار در بخش‌های اقتصادی غیردولتی، بالاترین اولویت و درجه اهمیت را به بخش تعاونی داده است.
در بند۲ اصل ۴۳ قانون اساسی به عنوان یکی از ضوابط اقتصادی ایران آمده است: «تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی، از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروههای خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد. این اقدام باید با رعایت ضرورتهای حاکم بر
برنامه‌ریزی عمومی اقتصاد کشور در هر یک از مراحل رشد صورت گیرد.»
در این بند دغدغه قانون‌گذار در اجتناب از سرمایه سالاری از یک سو و پرهیز از اقتصاد دولتی از سوی دیگر مشاهده می‌شود. قانون‌گذار تعاونی را به عنوان سازوکار اصلی خود برای این منظور مدنظر دارد. هر چند قانون اساسی مالکیت خصوصی را به رسمیت می‌شناسد و آنرا یکی از سه بخش اصلی اقتصاد ایران به حساب می‌آورد، ولی به علت همان دغدغه‌ای که پیش از این ذکر شد، آن را به عنوان مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی و در درجه کمتری از اهمیت قرار داده است.
به نظر می‌رسد که در این قانون تاکید فراوانی بر مالکیت عمومی و مالکیت دولتی وجود دارد (هر چند لزومی برای آن ذکر نکرده است) و در مورد مالکیت خصوصی، اگرچه بر اعتبار آن تصریح شده است، اکراه و عدم تمایل مشاهده می‌شود و بر بخش تعاونی تکیه شده است. برای درک بهتر روح قانون و دیدگاه و نظر قانون‌گذار، باید شرایط خاص سال ۱۳۵۸ را در نظر داشت. در آن زمان ملت ایران توانسته بود پس از سال‌ها، از نظام‌های مختلف شاهنشاهی و حکومت سرسپردگان رهایی یابد. تمایل عمومی مردم به رفع تبعیض‌های اجتماعی و عدالت بود و در نتیجه سرمایه‌داری و سرمایه سالاری به عنوان دشمن تلقی می‌گردید. این فضا نه تنها در کشور ما بلکه در خیلی کشورهای انقلابی با شرایط مشابه ما نیز تجربه شده است. در چنین شرایطی ترس آحاد ملت و نخبگان آنها و در نتیجه شورای تدوین قانون اساسی از سلطه مجدد سرمایه‌سالاران و شکل‌گیری نظام سرمایه‌داری موجب شد که تمایل قانون به دولتی شدن مشاهده شود. به همین دلیل است که مشاهده می‌کنیم که قانون اساسی ابتدائا مهمترین صنایع و فعالیت‌های تجاری و مالی را به بخش دولتی سپرده است و برای بقیه امور نیز برای تعاونی‌ها اولویت قائل شده است.
انعطاف موجود در اصل ۴۴
به‌رغم وجود تمایل فوق در محتوای اصل ۴۴، نکته هوشمندانه و بسیار خوبی در این اصل قانون اساسی گنجانده شده است تا در صورتی که تقسیم‌بندی فوق مؤثر و مفید واقع نشد بتوان تصمیمات دیگری اتخاذ کرد. یعنی این اصل:
اولا: الزامی برای مالکیت دولت بر موارد ذکر شده در صدر اصل نیاورده است.
ثانیا: در ذیل اصل آمده است که: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است.»
ثالثا: در انتهای اصل آمده است: «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.» مجموع سه علت فوق موجب می‌شود که انعطاف لازم به مجریان و سیاست‌گذاران کشور در تصمیم‌گیری‌ها داده شود.
نمونه خوبی از این انعطاف در مورد «بازرگانی خارجی» است. اصل ۴۴، بازرگانی خارجی را بر عهده دولت گذاشته است ولی همانطور که می‌بینیم هیچ‌گاه این اتفاق به طور کامل نیافتاد و عملا از همان اوایل اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی، مسوولین امر به این نتیجه رسیدند که وسعت نیاز صادرات و واردات کشور بیشتر از حد توان اجرایی و اطلاعاتی دولت است و اساسا خیلی از آنها باید توسط سازوکار بازار و توسط بخش خصوصی انجام شود. بنابراین با استفاده از اختیارات ذیل اصل ۴۴، بازرگانی خارجی، در مورد خیلی از کالاها به بخش خصوصی واگذار گردید.
مثال معروف دیگر، صنعت بانک و صنعت بیمه است. چند سالی است که حضور چشمگیر و موثری را از بانک‌های خصوصی در کشور شاهد هستیم. مثال‌های مشابهی نیز در مورد «تامین نیرو» و «راه‌آهن» می‌توان مشاهده کرد. بنابراین می‌توان گفت سال‌هاست که موارد ذکر شده در صدر اصل ۴۴ به مرور و بر مبنای اقتضائات و نیازهای کشور و همچنین اختیارات ذیل اصل ۴۴ مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار گرفته‌اند. با دانستن مطالب فوق باید دید که جایگاه «ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴» چیست که در ادامه به بررسی آن خواهیم پرداخت.
اهمیت سیاست‌های کلی اصل ۴۴
یکی از اصول پذیرفته شده یک حاکمیت خوب وجود وحدت رویه و جهت گیری‌های کلی هدفمند و روشن است. آن‌گونه که در ادبیات مدیریت استراتژیک و سیاست‌گذاری تاکید می‌شود لازمه موفقیت در سطوح کلان داشتن جهت‌گیری‌های درست است. این جهت‌گیری‌ها همواره و در هر حاکمیتی وجود دارد و می‌توان آن را در کلام و در رفتار رهبران و ذی‌نفوذان آن کشور یا آن بخش حکومتی مشاهده کرد ولی تاکید بر این است که این جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های کلان باید به صورت کاملا روشن تدوین شود تا بتواند بیش از پیش منشاء اثر واقع شود.
ضرورت فوق در زمان بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸بسیار بیشتر از اوایل انقلاب حس شده و در نتیجه در اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که به وظایف و اختیارات رهبر می‌پردازد، تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظامو همچنین نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، برعهده رهبر گذاشته شده است.
اگرچه موضوع «سیاست‌های کلی نظام» از سال ۱۳۶۸ در قانون اساسی جمهوری اسلامی وجود دارد، ولی جدی ترین فعالیت‌ها در تدوین و تصویب این سیاست‌ها و تلاش در جهت اجرایی کردن آنها از سال ۱۳۷۷ به چشم می‌خورد. از این سال به مرور زمان سیاست‌های کلی نظام در بخش‌های مختلف صنعت، منابع طبیعی، مسائل فرهنگی، مسکن، اقتصاد، فن‌آوری اطلاعات و... تدوین، تصویب و ابلاغ شده‌اند. از این سال تاکنون جمعا ۳۳ مورد سیاست کلی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب گردیده که خیلی از آنها توسط مقام معظم رهبری نیز تایید و ابلاغ شده است.
در این سیاست‌های کلی، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ جایگاهی خاص و بسیار مهم دارد. پیش از ابلاغ این سیاست‌ها نیز سال‌ها سپردن امور به بخش غیردولتی مورد نظر بوده است و در این راه گام‌های قابل توجهی برداشته شده است. علت اصلی تصویب و صدور آن را می‌توان نارضایتی از سرعت کم رشد و توسعه بخش خصوصی و سرعت کوچک شدن دولت و واگذار شدن بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی دانست. صدور این ابلاغیه نشان داد که حاکمیت به این نتیجه رسیده است که بیکاری قابل توجه جوانان و سایر مشکلات اقتصادی توسط یک بنگاه دار بزرگ به نام دولت و بدون اراده و خواست آحاد مردم (بخش خصوصی) قابل رفع نیست.
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در ۵ بخش تدوین شده است.بخش‌های «الف» و «ب» آن در تاریخ ۱/۳/۱۳۸۴ و بخش‌های «ج»،«د» و «ه» آن در تاریخ ۱۲/۴/۱۳۸۵ ابلاغ گردید. در بخش «الف»، «سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی» آمده است. مهمترین نکات ذکر شده در این بخش را می‌توان عدم اجازه دولت برای سرمایه‌گذاری خارج از صدر اصل ۴۴ و امکان حضور بخش‌های غیردولتی برای حضور در برخی از موارد صدر اصل ۴۴ دانست.
در بخش «ب»، «سیاست‌های کلی بخش تعاونی» آمده است. در بخش «ج» به «توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی» می‌پردازد و در بند «د» و «ه» نیز به ترتیب به «سیاست‌های کلی واگذاری» و «سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار» آمده است.
سیر تاریخی استفاده از اصل ۴۴ قانون اساسی در اقتصاد ایران
در طول تاریخ بعد از انقلاب و پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بارها از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی استفاده شده است. با بررسی قوانین و مصوبات سال‌های آغازین انقلاب در می‌یابیم که اولین موارد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ به مصوبات دولت موقت و شورای انقلاب در سال‌های ۵۸ و ۵۹ بازمی‌گردد. اولین موارد استفاده از این انعطاف در زمینه بازرگانی خارجی مشاهده می‌شود. در ادامه روند استفاده از انعطاف این اصل را در چهار حوزه مختلف می‌بینیم.
اصل ۴۴ در بازرگانی خارجی
یکی از موارد صدر اصل ۴۴ قانون اساسی «بازرگانی خارجی» است. بازرگانی خارجی یعنی کلیه امور واردات و صادرات، مطابق این اصل به دولت سپرده شده است. ولی همانطور که می‌بینیم هیچ‌گاه این اتفاق نیافتاد و عملا از همان اوایل اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی، مسوولان امر به این نتیجه رسیدند که وسعت نیاز صادرات و واردات کشور بیشتر از حد توان اجرایی و اطلاعاتی دولت است و اساسا خیلی از آنها باید توسط سازوکار بازار و توسط بخش خصوصی انجام شود. بنابراین با استفاده از اختیارات ذیل اصل ۴۴، بازرگانی خارجی، در مورد خیلی از کالاها به بخش خصوصی واگذار گردید.
آنچنان که از شواهد پیدا است، بازرگانی خارجی اولین موردی بوده است که عدم امکان انجام آن به صورت دولتی مشخص شده و تدابیری برای سپردن آن به بخش غیردولتی اندیشیده شده است. این تدابیر به زمانی بازمی‌گردد که هنوز شورای انقلاب قانون اساسی اختیارات لازم را داشته است. ظاهرا در آن زمان اختلالات قابل توجهی در فرآیند صادرات و واردات و تامین نیازهای جامعه از طریق آن به وجود آمده بود و مسوولان وقت چاره‌ای جز سپردن آن به بخش غیردولتی نیافتند
مصوبه شماره ۱۳۱۴۸ شورای انقلاب، مصوب ۱۱/۳/۵۹ تحت عنوان «لایحه قانونی راجع به اجازه خرید از خارج از کشور برای رفع بحران و کمبود کالاهای اساسی و پایین آوردن قیمت‌ها» را می‌توان اولین مورد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی بعد از تصویب قانون اساسی دانست. یعنی تقریبا ۳ ماه پس از ابلاغ شدن قانون اساسی جمهوری اسلامی، یکی از موارد ذکر شده در صدر اصل ۴۴ به خاطر اختیار داده شده در ذیل این اصل، به بخش خصوصی تفویض گردید.
اصل ۴۴ در راه‌آهن
همان طور که در صدر اصل ۴۴ مشاهده می‌شود، راه‌آهن جزو مواردی است که بر دولتی بودن آن تصریح شده است، ولی هنگامی که به سیر تحولات آن پس از انقلاب و در حال حاضر نگاه می‌کنیم، جریان خصوصی‌سازی را در آن مشاهده می‌کنیم. بنابراین نتیجه می‌گیریم که در این مورد نیز از اختیارات ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی استفاده شده است. ابتدائا با سابقه‌ای از شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی آشنا می‌شویم:
موسسه راه‌آهن دولتی ایران در مردادماه سال ۱۳۱۴ تاسیس شد. این موسسه در اسفند ماه سال ۱۳۵۵ به شرکت سهامی راه‌آهن ایران تبدیل و سپس در مهر ماه سال ۱۳۶۶، به شرکت سهامی راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران (سهامی خاص) و با اساسنامه جدید تغییرنام یافت.
تبدیل شدن راه‌آهن به شرکت به دلیل شفاف سازی هزینه‌ها و درآمدها و افزایش استقلال مالی و اختیارات تصمیم‌گیری، اهمیت داشته و گامی به سمت خصوصی‌سازی محسوب می‌شده است. بالاخره در بیست و دوم اسفند ماه ۱۳۶۹، راه‌آهن از سیستم دولتی به شرکت سهامی خاص انتقال یافت.
ادامه دارد
ارسال نظر