بخش‌های غیرواقعی بودجه

محمد میرزایی
دبیر کمیته محیط‌زیست شورای شهر

بودجه 96 شهرداری تهران در حالی تقدیم شورای شهر شد که سال سوم از برنامه پنج‌ساله دوم را قاعدتا باید شامل شود. در لایحه بودجه ارسالی برای سال 96 فصل درآمدها با 2/ 6 درصد کاهش نسبت به سال 95 پیشنهاد شده است. در لایحه ارسالی درآمد عوارض حاصل از مالیات بر ارزش افزوده با 5/ 31 درصد کاهش، بیشترین تغییرات را درفصل درآمدها داشته است. در بودجه مصوب سال 1395 این ردیف درآمدی 3 هزار و 250 میلیارد تومان بوده است. در 8 ماه 95 به میزان 95/ 76 درصد تحقق یافته‌است، ولی در لایحه بودجه 96 این درآمد به حدود 2 هزار و 400 میلیارد تومان کاهش یافته است که این ردیف در زمره درآمدهای پایدار به حساب می‌آید.

در لایحه ارسالی 96، در فصل «منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» بخش درآمد و منابع ناپایدار، این فصل 6/ 1 درصد، نسبت به مصوبه سال 95 افزایش یافته است. به عبارت دیگر فروش دارایی‌های شهر از 89 هزار و 109 میلیارد ریال به 90هزار و 895 میلیارد ریال افزایش یافته است. این بخش غیرواقعی‌ترین و غیرمعمول‌ترین پیشنهاد لایحه بودجه 96 است و لازم است سهم این درآمدها از سوی شورای شهر در تصویب بودجه اصلاح و کنترل شود. این مباحث بسیار پراهمیت‌تر از بحث‌های رایج جناحی در شورای شهر است. مطابق سیاست‌های ابلاغی تدوین بودجه مدنظر بوده که بیشترین منابع درآمدی سال 96 با تاکید بر درآمدهای پایدار باشد، حال آنکه در لایحه پیشنهادی به وضوح انحراف از این مقوله روشن است.

به اعتقاد نگارنده مهم‌ترین و کلیدی‌ترین تصمیم در شورای شهر تعیین سقف درآمدی بودجه شهرداری و اختصاص منابع پایدار در این سقف و کاهش منابع ناپایدار است، اما متاسفانه با مرور موارد فوق این فرآیند در شورای شهر با انحراف زیادی حرکت می‌کند و شهری که باید منابع پایدار آن شفاف و عملیاتی باشد متاسفانه اکثریت درآمد آن از منابع ناپایدار تامین می‌شود که همان بارگذاری روی شهر با اشکال گوناگون است. این در حالی است که شهر مرکز فرصت و محیطی برای ارائه توانایی‌های بالقوه انسانی است. تمرکز روزافزون افراد در نواحی شهری و رشد سریع شهرنشینی باعث پدید آمدن مشکلاتی در شهر می‌شود. برای رفع این مشکلات ما نیازمند یک نظام مدیریت شهری کارآ هستیم. در ساده‌ترین تعریف می‌توان گفت این نظام مدیریت شهری کارآ با هدف اداره مطلوب امور و فعالیت‌های شهر، سعی دارد روابط میان سازمان‌ها و نهادهای شهری را هماهنگ سازد.

در ایران با توجه به ساختار حاکمیت، نظام مدیریت شهری برعهده سازمان‌ها و نهاد‌های مختلفی است. از یک طرف بر عهده سازمان‌هایی مانند وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و... است که بیشتر نقش حکومتی دارند و از طرف دیگر برعهده نهادهایی همانند شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهر است که بیشتر نقش حکمروایی دارند. اما در این بین شهرداری‌ها و شورای شهر به عنوان دو بازوی نظارتی و اجرایی نظام مدیریت شهری، نقش موثر و اساسی‌تری در روند اداره شهر ایفا می‌کنند. با پیروزی انقلاب اسلامی، با توجه به تغییر بنیادین نظام سیاسی کشور، بر اداره شورایی کشور در سطوح مختلف کشوری، استانی، شهری و روستایی در قانون اساسی تاکید ویژه‌ای شده، به طوری که یک فصل از قانون اساسی به شوراها اختصاص یافته است. مطابق اصل 100 قانون اساسی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر شهر با نظارت شورایی به نام شورای شهر صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. با توجه به اینکه شورای اسلامی شهرها، کارآمدترین ابزار حکمروایی محلی برای مدیریت شهری و در راستای نهادینه شدن مشارکت مردم در ساختارهای تصمیم‌گیری محلی هستند، توسعه نقش آنها در امور مدیریت شهری ضرورت بسیاری دارد. با این حال جایگاه قانونی شورای شهر جایگاهی نیست که ناظر بر تمامی فعالیت‌های امور شهری باشد. بر اساس قانون شوراهای اسلامی با عنوان «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» که با تغییرات و اصلاحات متعددی مورخ 1/ 3/ 1375 از سوی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است، هدف از تاسیس شوراها به این شرح است: «به‌منظور پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و نظارت بر امور روستا، بخش، شهر و شهرک، شوراهایی به نام شورای اسلامی روستا، بخش، شهر و شهرک براساس مقررات قانون تشکیل می‌شود.» از مهم‌ترین چالش‌های این قانون این است که باید ادارات و سازمان‌های وابسته به دولت را مکلف کند تا تمامی اطلاعات مرتبط با وظایف شورا را در صورت درخواست در اختیار شورا قرار دهند. این ماده قانونی در قانون تشکیلات شورای اسلامی سال 61 و اصلاحیه سال 65 وجود داشت که متاسفانه در قانون سال 75 نسخ شد. شرح وظایف 29 گانه شورای اسلامی شهر درماده 71 قانون تعیین‌شده است. اگرچه شورای شهر به‌عنوان یکی از عناصر زیر سیستم تصمیم‌گیری مدیریت شهری در سطح محلی عمدتا باید وظیفه تصمیم‌گیری، نظارت و هماهنگ‌کنندگی را داشته باشد، اما وظایف تعیین‌شده برای شورای شهر را می‌توان در چند گروه عمده 1- سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت، 2- امور سازمانی و تشکیلاتی و امور مالی، 3- امور فنی و عمرانی و 4- امور خدماتی، طبقه‌بندی کرد. این درحالی است که در حال حاضر شورای شهر فقط بر کار شهرداری نظارت دارد و اختیار قانونی برای تصمیم‌گیری و نظارت بر سایر ادارات و سازمان‌های مرتبط با مدیریت شهری را ندارد. شوراها در ذیل فصل قانونی مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نهادی برای مسوولیت‌پذیری و نظارت بر امور تصدیگری تدوین شده‌اند و به عبارتی یکی از عمده‌ترین نقش‌های اجتماعی و شوراها، نقش نظارتی است. به بیانی دیگر می‌توان گفت شوراها تبلور مسوولیت اجتماعی مردم است که به شکل نهادی و قانونمند از سوی افراد منتخب مردم اعمال می‌شود. اما در حال حاضر شوراهای شهر هنوز فاصله بسیاری از نقش اصلی خود یعنی نظارت دارند و از آنجا که هیچ دستگاه دولتی و ارگانی خود را موظف به پاسخگویی در برابر شوراها نمی‌داند و وظیفه‌ای قانونی در برابر شوراها ندارد عملا کار شورا تنها مربوط به حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های مصوب در امور شهرداری و سایر سازمان‌های تابعه شهرداری است؛ آن هم در صورتی که مطابق بند 3 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375، نظارت بر طرح‌های مصوب در امور شهری به شرط آنکه مخل جریان عادی شهرداری نباشد، از وظایف شورای اسلامی شهر است.