مقدمه‌ای بر مفهوم سرمایه‌گذاری مشارکتی عمومی_ خصوصی

میثم هاشم‌خانی*

امروزه شاهد هستیم که شهرداری‌ها و دولت‌های محلی در بسیاری از شهرهای دنیا (اعم از شهرهای واقع در کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه)، به صورت روزافزونی از گسترش سرمایه‌گذاری شراکتی بخش‌های عمومی و خصوصی (public private partnership) یا ppp استقبال می‌کنند، به نحوی که مجموع ارزش پروژه‌هایی که در چارچوب ppp انجام شده‌ و به زیرساخت‌های شهری مربوط می‌شوند، از سال ۱۹۸۵ تا به حال بالغ بر ۸۸۰ میلیارد دلار می‌شود.(۱) چنین پروژه‌هایی گستره وسیعی را از حیث میزان سرمایه مورد نیاز شامل می‌شوند و تنوع زمینه‌هایشان هم بسیار بالا است: از پروژه سرمایه‌گذاری شراکتی بخش‌های دولتی و خصوصی برای ساخت جاده دارای درآمد عوارضی در آفریقای جنوبی(۲) گرفته تا پروژه ۱۱ میلیون دلاری بازسازی و نوسازی فضای مدرسه قدیمی oysterدر شهر واشنگتن دی سی؛(۳) و از پروژه گسترش اینترنت پهن باند (Broadband) در تایوان(۴) گرفته تا پروژه ۳۴۰ میلیون دلاری ساخت تونل دومنظوره در کوالالامپور.(۵)

طبیعتا دلیل رونق اینچنینی و افزایش روزافزون استفاده از سرمایه‌گذاری با مشارکت بخش‌خصوصی (ppp)، این است که هم پژوهشگران اقتصادی و هم مدیران شهری، روز به روز بیشتر به مزایا و تبعات مثبت حاصل از سرمایه‌گذاری‌های مذکور پی می‌برند. برخی از مهم‌ترین و برجسته‌ترین مزایای سرمایه‌گذاری در چارچوب ppp عبارتست از:

الف) کمک به کاهش معضل کسری بودجه شهرداری‌ها و دولت‌های محلی

ب) کاهش متوسط هزینه مربوط به ساخت، نگهداری و تعمیرات پروژه‌های عمرانی

ج) کاهش مدت زمان متوسط اتمام پروژه‌های عمرانی

هم‌اکنون اغلب اقتصادهای توسعه‌یافته دنیا به طور روزافزونی از قراردادهای p۳ در حوزه‌های بسیار گوناگون استفاده می‌کنند؛ از ساخت جاده‌های درون‌شهری و بین شهری گرفته تا نوسازی و احیای بافت‌های فرسوده شهری و از ارتقای زیرساخت‌های ارتباطاتی (اعم از تلفن و موبایل واینترنت) گرفته، تا بهبود زیرساخت‌های حمل و نقل عمومی. همچنین امروزه در بسیاری از اقتصادهای توسعه‌یافته، مراکزی کاملا تخصصی برای بررسی پتانسیل‌های گسترش قراردادهای ppp، آسیب‌شناسی این‌گونه قراردادها و انجام پژوهش‌های علمی با هدف بهبود بازدهی اقتصادی و اجتماعی حاصل از این قراردادها ایجاد شده‌اند. تعدادی از برجسته‌ترین این مراکز عبارتند از:

انجمن تخصصی ppp در اتحادیه اروپا:

http://www.cream-europe.eu/en/index.php

انجمن تخصصی ppp در کانادا:

http://www.pppcouncil.ca

انجمن تخصصی ppp در آمریکا:

http://www.ncppp.org

انجمن تخصصی ppp در ترکیه:

http://www.ppp.org.tr

PFI، به عنوان رایج‌ترین نوع

سرمایه‌گذاری مشارکتی:

اصطلاح Private Finance Initiative با علامت اختصاری PFI، به طیف وسیعی از قراردادهای سرمایه‌گذاری مشارکتی p۳ اطلاق می‌گردد که در آنها شریک خصوصی، هم در زمینه تامین مالی پروژه نقش زیادی دارد و هم بهره‌برداری، تعمیر و نگهداری و نیز بازاریابی برای کالا یا خدمات تولیدی پروژه سرمایه‌گذاری را برای مدت معینی پس از راه‌اندازی پروژه بر عهده می‌گیرد. در این مدت، سود ناشی از پروژه، به نسبت مشخصی بین شرکای دولتی و خصوصی تقسیم می‌شود. پس از اتمام مدت مذکور، صددرصد مالکیت پروژه به شریک بخش عمومی (Public Partner) واگذار می‌گردد و سپس بخش عمومی تصمیم می‌گیرد که ادامه بهره‌برداری از پروژه مذکور را خودش بر عهده بگیرد یا این کار را به بخش خصوصی (اعم از شریک خصوصی اولیه و یا یک شرکت خصوصی دیگر) واگذار کند. در چنین پروژه‌هایی، بخش خصوصی در طراحی(design)، ساخت (Build)، تامین مالی (Finance)، و نیز بهره‌برداری (Operate) از پروژه مشارکت دارد و اختصارا به آن DBFO گفته می‌شود. معمولا در تامین مالی پروژه‌های PFI، بخش عمومی یا دولتی تامین دارایی‌هایی مانند زمین و ساختمان را عهده‌دار می‌شود و شریک خصوصی هم مابقی منابع مالی لازم برای تکمیل پروژه را تامین می‌کند (Allen: ۲۰۰۳).

هدف از طراحی اینگونه قراردادهای سرمایه‌گذاری مشارکتی، درگیر ساختن هر چه بیشتر بخش خصوصی در ارائه خدمات عمومی و ارتقای کیفیت این خدمات از طریق بهره‌گیری از انگیزه‌های بیشتر بخش خصوصی و نیز بهبود شرایط مالی دولت‌های ملی و محلی است. سرمایه‌گذاری‌های مشارکتی در چارچوب PFI، عمر چندان طولانی‌ای ندارند و رواج آنها عمدتا از سال ۱۹۹۲ به بعد بوده است. جالب آنکه تا اواخر سال ۱۹۹۵، تقریبا هیچ کشوری به جز انگلستان از سرمایه‌گذاری‌های PFI استفاده نمی‌کرده؛ ولی موفقیت چشمگیر پروژه‌های مربوطه درکشور انگلستان، منجر به گسترش بسیار سریع به‌کارگیری سرمایه‌گذاری‌های مشارکتی PFI در کشورهای مختلف دنیا شده و در حال حاضر هرروز تعداد بیشتری از دولت‌های ملی و علی‌الخصوص دولت‌های محلی به تعریف پروژه‌های سرمایه‌گذاری در این چارچوب روی می‌آورند (همان).

سرمایه‌گذاری‌های مشارکتی PFI، در بینابین خصوصی‌سازی (privatisation) و پروژه‌های مناقصه‌ای (برگزاری مناقصه برای واگذاری ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های مختلف شهری به پیمانکاران بخش خصوصی) قرار می‌گیرند. تفاوت این نوع پروژه‌ها با خصوصی‌سازی این است که در پروژه‌های PFI، بخش عمومی که اغلب زیرمجموعه‌ای از دولت ملی یا دولت محلی است، پس از راه‌اندازی پروژه، به دلیل سهامدار بودن در پروژه، نقش بسیار تاثیرگذاری را در مدیریت و نیز بهره‌برداری پروژه برعهده دارد. همچنین تفاوت سرمایه‌گذاری‌های PFI با شیوه سنتی ساخت پروژه‌های عمومی، یعنی پروژه‌های مناقصه‌ای (برگزاری مناقصه برای ساخت یک پروژه توسط بخش خصوصی و واگذاری پروژه به بخش دولتی پس از اتمام ساخت)، این است که در پروژه‌های PFI، بخش خصوصی علاوه بر ساخت، در تامین مالی و بهره‌برداری از پروژه نیز مشارکت دارد. از طرف دیگر در پروژه‌هایPFI، برعکس پروژه‌های مناقصه‌ای، هدف این است که حتی‌المقدور بخش دولتی یا عمومی در بهره‌برداری، تعمیر و نگه‌داری و نیز بازاریابی کالا و خدمات و کسب درآمد برای پروژه درگیر نشود و با واگذاری این قبیل کارها به بخش خصوصی، صرفا بر مهم‌ترین کارکرد خود؛ یعنی سیاست‌گذاری‌های کلی متمرکز گردد (Broadbent & Laughlin, ۲۰۰۳).

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

رویکرد شراکت بین دولت‌های محلی و شهرداری‌ها با بخش خصوصی در ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های مختلف شهری، رویکرد مدرنی محسوب می‌شود که در ۲ دهه اخیر به کاهش قیمت تمام‌شده و بهبود کیفیت پروژه‌های شهری منجر شده و به علاوه کاهش مدت زمان ساخت پروژه‌های شهری را در پی داشته است.

به صورت خلاصه می‌توان این‌طور گفت که انتقال بخش عمده مسوولیت و نیز ریسک‌های مربوط به تامین مالی و بهره‌برداری از پروژه‌های زیربنایی به شریک خصوصی (همان طور که در قراردادهای ppp صورت می‌گیرد)، باعث می‌شود که بخش خصوصی از یک سو انگیزه‌هایی قوی برای اتمام هر چه زودتر پروژه پیدا کند و از سوی دیگر هم انگیزه‌های قوی در جهت ارتقای کیفیت پروژه و کیفیت خدمات ناشی از اجرای پروژه وجود داشته باشد. دلیل این مساله هم آن است که در این حالت (اگر عمده مسوولیت تامین مالی پروژه بر دوش شریک خصوصی باشد)، درآمدزایی پروژه فقط و فقط پس از اتمام و راه‌اندازی آن شروع می‌شود و استمرار درآمدزایی مناسب پروژه هم مستلزم آن است که خدمات حاصله از بابت راه‌اندازی پروژه، دارای کیفیت مناسبی باشند. از طرف دیگر با توجه به آنکه در قراردادهای ppp شریک خصوصی تا مدت زیادی پس از راه‌اندازی پروژه مسوولیت بهره‌برداری از آن را بر عهده دارد و در طول این مدت کلیه مخارج مربوط به تعمیرات و نظایر آن بر عهده خودش می‌باشد، بنابراین طبیعتا در طول ساخت پروژه، سعی در ارتقای هرچه بیشتر کیفیت ساخت خواهد داشت تا به این ترتیب بتواند در مخارج آتی مربوط به تعمیرات صرفه‌جویی نماید (Allen: ۲۰۰۳).

در پایان خوب است به این نکته توجه شود که در حال حاضر پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام بسیارزیادی در کشور وجود دارند که سال‌های سال است تکمیل آن‌ها بنا به دلایلی همچون تغییرات مکرر اولویت‌های برنامه‌ای مقامات مسوول و نیز مواجه بودن با محدودیت‌های بودجه‌ای به تعویق افتاده است. با توجه به توضیحات فوق به نظر می‌رسد که اغلب پروژه‌های مذکور اگر در چارچوب ppp اجرا شده بودند، احتمال کمتری وجود داشت که به چنین سرنوشتی دچار شوند. البته بدیهی است که برای جلب مشارکت بخش خصوصی در چارچوب ppp ، لازم است پروژه به نحوی تعریف شود که دارای درآمدزایی مناسب باشد. مثلا ساخت یک جاده درون‌شهری را تنها در صورتی می‌توان در چارچوب ppp اجرا کرد که بتوان بعد از اتمام ساخت این جاده، با دریافت عوارض از خودروهای عبوری، برای این پروژه درآمد ایجاد نمود.

* m.hashemkhany@gmail.com

منابع:

Grahame Allen: ۲۰۰۳, "The Private Finance Initiative (PFI)", HOUSE OF COMMONS LIBRARY, ECONOMIC POLICY AND STATISTICS SECTION, RESEARCH PAPER ۰۳/۷۹, Available at: http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rp۲۰۰۳/rp۰۳-۰۷۹.pdf

Jane Broadbent & Richard Laughlin, ۲۰۰۳, «public private partnership: an introduction», Accounting, Auditing & Accountability Journal; Volume: ۱۶; Issue: ۳; Available at:

http://www.emeraldinsight.com/Insight/ViewContentServlet;jsessionid=۷BEF۷C۵C۰E۳۸۵AE۴DF۵۶DB۷CA۷F۶۶E۱E?Filename=Published/EmeraldFullTextArticle/Pdf/۰۵۹۰۱۶۰۳۰۱.pdf

پاورقی

۱- http://ppi.worldbank.org

۲- http://ncppp.org/undp/n۴.html

۳-http://ncppp.org/undp/oysterschool.html

۴- http://www.waseda.jp/assoc-cioacademy/pdf/hu.pdf

۵-http://ncppp.org/undp/kualalumpur.html