الزامات موفقیت خصوصی‌سازی

محمد نریمان فرد

تحلیلگر اقتصادی

خصوصی‌سازی فرآیندی است که طی آن کارآیی مکانیزم بازار، حیات دوباره پیدا می‌کند و عملکرد فعالیت اقتصادی دولت و بخش عمومی در محک آزمون قرار می‌گیرد و طی این فرآیند می‌تواند منجر به محدود شدن مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت و واگذاری آن به مکانیزم بازار شود.

سیاست‌های خصوصی‌سازی در ایران بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ توسط مقام معظم رهبری در سال ۱۳۸۴ شتاب گرفت. اهداف خصوصی‌سازی در ایران افزایش رشد اقتصادی (در سطح کلان) و همچنین بهبود عملکرد بنگاه (در سطح خرد) است، همچنین افزایش سطح عمومی اشتغال به‌دلیل افزایش کارآیی بنگاه‌ها و رشد اقتصادی در سطح اقتصاد ملی وجود دارد.

اگرخصوصی‌سازی از طریق بورس به اجرا درآید امکان خرید سهام جزء توسط مردم با هدف گسترش مالکیت در سطح عموم فراهم می‌شود. اصولا هدف خصوصی‌سازی مجموعه‌های دولتی افزایش عملکرد آن نسبت به زمان دولتی بودن و همچنین کاهش تعهدات مالی دولت است. یکی از مهم‌ترین مقوله‌ها در بحث خصوصی‌سازی معین کردن نهادهای عمومی و خصوصی است و اینکه اصولا به چه مجموعه‌ای شرکت خصوصی اطلاق می‌شود. یکی از بهترین روش‌ها برای شناسایی بخش خصوصی و عمومی در اقتصاد ایران این است که بررسی شود بنگاه اقتصادی چگونه و به چه روشی و توسط چه کسانی اداره می‌شود. هر نهاد عمومی به موجب قانون تاسیس و شامل وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی بوده وکالاها و خدمات عمومی را به عموم مردم عرضه می‌کند و مردم هم از این کالا‌ها می‌توانند استفاده کنند. در مقابل کالای خصوصی، کالایی است که حق تصرف را منحصرا برای مالک ایجاد می‌کند. خدمت عمومی فعالیت عام‌المنفعه‌ای است که برای تحقق و توسعه وابستگی متقابل اجتماعی ضروری است و به طور مستمر زیر نظر حکومت ارائه می‌شود.

در واقع خدمات عمومی عبارت است از هرگونه امری که باید از طرف دولت تنظیم، تامین و کنترل شود، زیرا وجود آن برای تحقق و توسعه همبستگی اجتماعی ضروری بوده و طبیعت آن به گونه‌ای است که تامین آن به طور شایسته فقط به وسیله دولت ممکن و میسر است. در کل خدمات عمومی فعالیت‌های عام‌المنفعه‌ای هستند که توسط دولت یا قانون‌گذار تصویب و تصمیم به انجام آن گرفته می‌شود. محدوده بخش عمومی در هر کشوری متفاوت است و حریم آن را قانون همان کشور معین می‌کند. طبق قانون محاسبات، شرکتی که بیش از ۵۰ درصد آن متعلق به دولت باشد دولتی است گرچه بعضا موسساتی نظیر سازمان تامین اجتماعی که از نظر قانون یک موسسه عمومی غیر دولتی محسوب می‌شوند، در ایران جزو بخش عمومی به حساب می‌آیند. بخش عمومی در حال حاضرحاصل جمع بخش دولتی و شرکت‌های عمومی غیردولتی،‌ سازمان‌هایی مثل تامین اجتماعی، ‌سازمان بازنشستگی و حتی بنیادها است.

در بخش عمومی باید توجه کرد که موسسات عمومی از نظر منابع مالی و کنترل مدیریتی نباید در اختیار اشخاص خصوصی باشند و همچنین منابع در اختیار این ‌سازمان‌ها نیز از منابع بخش خصوصی تامین نشده باشد بلکه مربوط به بخش عمومی باشد. امروزه پاره‌‌ای از اشخاص حقوقی خصوصی عهده‌دار امور عمومی شده‌اند مانند نظام‌های حرفه‌ای و صنفی از قبیل کانون وکلا، کانون سردفتران،‌ سازمان نظام پزشکی، نظام پرستاری و... این اشخاص از جمله اشخاص خصوصی هستند که به تنظیم و‌ سازماندهی حرفه خود پرداخته‌اند و از منافع صنفی و حرفه‌ای خویش دفاع می‌کنند. در قوانین و مقررات به لحاظ اهمیت فعالیت این‌گونه نهاد‌ها در بر طرف کردن نیاز‌های همگانی برای آنها امتیاز حقوق عمومی در نظر گرفته شده است. البته در این موارد دولت حق نظارت بر اعمال این اشخاص را دارد.

این ‌سازمان‌ها و اشخاص به دلیل اینکه هدف عمومی را دنبال می‌کنند و خدمات عمومی را ارائه می‌دهند و در خدمت فرد خاصی نیستند، در زمره موسسات عمومی قرار دارند منتها با این ویژگی که هدف و فعالیت این موسسات عمومی پیرامون ‌سازماندهی مشاغل و حرفه‌های خاصی است، البته قوانینی که به این منظور تصویب می‌شوند و محور آنها مباحث مربوط به‌سازماندهی حرفه یا حرفه‌ای خاص است، به دلیل آنکه تعیین‌کننده حقوق و تکالیف عمومی در برابر منافع خصوصی هستند، در زمره قوانین مربوط به قوانین عمومی قرار می‌گیرند. رژیم حقوقی این‌گونه ‌سازمان‌ها رژیم مختلط است و کار و فعالیت عمومی آنها تابع قواعد حقوق عمومی و ‌سازمان امور استخدامی و قراردادها، معاملات و محاسبات آن تابع قواعد حقوقی حقوق خصوصی است. مثلا سازمان نظام پزشکی یکی از نهاد‌های مدنی و اجتماعی است که توانسته در تامین بخشی از حقوق شهروندان و نگهبانی از آن نقش داشته باشد، این‌سازمان‌ها دارای یک شخصیت حقوقی مستقل هستند اما دولت بر فعالیت آنها نظارت می‌کند و به همین دلیل دارای رژیم حقوقی نیمه خصوصی و نیمه عمومی است.

طبق تعریف نظام حساب‌های ملی، بخش عمومی، واحدهای دولتی هستند که در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی فعالیت می‌کنند و تحت کنترل دولت قرار دارند و همچنین مبادرت به تولید کالا و خدمات کرده و به قصد انتفاع آن را به فروش می‌رسانند و این نوع نهادها شرکت محسوب می‌شوند. نوع دیگری از نهادهای تحت کنترل دولت، نهادهای غیرانتفاعی هستند که به قصد انتفاع توسط دولت تاسیس نشده‌اند. سیاست‌گذاری و استراتژی‌های هر دو نهاد توسط دولت انجام می‌پذیرد و تحت کنترل دولت قرار دارند. دولت به نهادهای غیرانتفاعی بودجه اختصاصی داده و در واقع آنان را تحت کنترل خود دارد. بنابراین کلیه نهادهای متعلق به دولت یا بنگاه‌های عمومی هستند که براساس قواعد بازار فعالیت می‌کنند و ارائه کالاها و خدمات غیر انتفاعی در دستور کار آنان نیست یا غیرانتفاعی بوده و براساس سیاست‌های ابلاغی و بر اساس میزان بودجه تخصیص یافته فعالیت می‌کنند و اصولا جزئی از بدنه دولتی محسوب می‌شوند. در خصوص اداره خدمات عمومی توسط اشخاص عمومی و خصوصی به صورت مشارکتی نیز باید گفت برخی از خدمات عمومی هم توسط اشخاص عمومی و هم توسط اشخاص خصوصی اداره می‌شود؛ مانند خدمات و کمک‌های اجتماعی که هم توسط دولت و هم به وسیله انجمن‌های خیریه ارائه می‌شود یا خدمات آموزشی، فرهنگی، بهداشتی، بیمه و ... .

همچنان که پیش‌تر گفته شد، امور و خدمات عمومی متضمن رفع نیازها و تامین منافع عمومی است و اداره آن از روابط آزاد و ابتکار خصوصی خارج است و باید در اختیار دولت قرار گرفته باشد و این امور و خدمات عمومی اموری است که به وسیله دولت و موسسات تابع آن اداره می‌شوند. از آنجا که در برنامه خصوصی‌سازی باید شرکت دولتی به یک موسسه خصوصی و غیردولتی واگذارشود، اموری نیز توسط دولت و مجموعه‌های تابعه آن به افراد و اشخاص حقوقی خصوصی جهت اداره واگذار می‌شوند. این خدمات به دو قسم واگذار می‌شوند؛ قسم اول از طریق قرارداد که با بخش خصوصی (افراد یا شرکت‌های خصوصی) منعقد می‌شود و دولت یا نهاد‌های محلی اداره امور و خدمات عمومی را به این افراد واگذار می‌کنند. در این نحو از اداره خدمات عمومی هم امکان واگذاری اصل خدمات عمومی و هم امکان واگذاری تاسیسات و امکانات و تسهیلات برای ارائه این خدمات از طریق قرارداد به بخش خصوصی وجود دارد. قسم دیگر مشارکت دادن اشخاص خصوصی در مدیریت و راه‌اندازی بعضی از خدمات عمومی صنعتی و تجاری دولت است که به اصطلاح به آنها «موسسات اقتصادی مختلط» گفته می‌شود. این موسسات یک شرکت سهامی بی‌نام است که پنجاه و یک درصد ازآن متعلق به دولت و چهل و نه درصد آن متعلق به بخش‌های خصوصی است. برای مثال، قانون تاسیس اتوبوسرانی عمومی، شهردار می‌تواند چهل و نه درصد از سهام خود را به اشخاص خصوصی واگذار کند.

در پایان باید گفت اگر خصوصی‌سازی در چارچوب اصولی انجام پذیرد و از ابزارها و امکانات و منابع موجود درست استفاده شود شاهد دستاوردهای مطلوب آن برای کشور خواهیم بود. گرچه اهداف خصوصی‌سازی در هر کشوری متناسب با اهداف ملی و بومی خاص آن کشور است است ولیکن با توجه به تجربیات خوب کشورهایی نظیر آلمان، مکزیک و شیلی و... در زمینه خصوصی‌سازی، باید گفت فرآیند خصوصی‌سازی به‌عنوان روشی جهت منطقی کردن ساختار اقتصادی و کاهش فشارهای مالی واحد‌های دولتی، می‌تواند منجر به اهدافی مانند افزایش کارآیی، بالابردن کارآیی تخصیص منابع، استفاده بهینه از منابع مالی شرکت‌ها، کاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصیص منابع به مکانیزم خود سامان بخش بازار، تخصیص بهتر منابع، ایجاد فضای رقابتی و امن برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت، دستیابی به فنون جدید مدیریت، دسترسی به سرمایه و تکنولوژی خارجی و در نهایت حصول اهداف توزیع عادلانه ثروت و درآمد ‌شود.