سه مانع بزرگ فرآیند الحاق

دکتر موسی موسوی زنوز

مدیر گروه سازمان جهانی تجارت و ترتیبات تجاری، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی

انقضای مهلت کنگره آمریکا برای رد برجام، امیدها را برای اجرایی‌ شدن آن و رفع تحریم‌های اقتصادی مرتبط با برنامه هسته‌ای کشورمان افزایش داده است.

در این میان، دولت باید از طرق مختلف تلاش کند شرایط را برای بهره‌برداری بهینه فعالان اقتصادی از این محیط نسبتا مساعد فراهم آورد. الحاق به سازمان جهانی تجارت از جمله اقداماتی است که برخی معتقدند می‌تواند در این راستا موثر باشد. این در حالی است که تحریم‌های اقتصادی اعمال‌شده علیه ایران حتی تا مخالفت آمریکا با عضویت ایران در این سازمان هم پیش رفته است؛

هرچند این کشور به خوبی می‌داند که الحاق به سازمان جهانی تجارت فرآیندی کاملا طولانی است و به علاوه احتمالا منافع بلافصل و کوتاه‌مدت قابل‌توجه حاصل از آن نیز بیشتر نصیب کشورهای عضو خواهد شد، تا کشور ملحق شونده. البته آمریکا حتی پیش از آغاز تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای و در چارچوب تحریم‌های دیگر، از زمان تقدیم درخواست الحاق ایران به این سازمان در سال ۱۳۷۵، با این امر مخالفت کرده بود. در واقع، تنها پس از توافق هسته‌ای پاریس در پاییز ۱۳۸۳ بود که درخواست الحاق ایران، با عدم مخالفت آمریکا، در شورای عمومی سازمان پذیرفته شد؛ هرچند بعدا به علت شکست توافق پاریس و ازسرگیری مخالفت‌های آمریکا با ادامه مراحل الحاق، این فرآیند بار دیگر متوقف شد، توقفی که تاکنون ادامه داشته است.

واقعیت این است که در سابقه عملکرد سازمان جهانی تجارت (و حتی سلف آن گات) ایران تنها کشوری است که موضوعات سیاسی مانع پیشرفت فرآیند الحاق آن می‌شود و به نظر می‌رسد اجرایی شدن برجام موجب برداشته شدن این مانع سیاسی خواهد شد. اما این امر به مفهوم عضویت سریع ایران در این سازمان نیست، بلکه با برداشته شدن مانع سیاسی، تازه فرآیند معمول الحاق آغاز خواهد شد که متضمن مذاکراتی پیچیده و طولانی است. کشورهای عضو سازمان جهانی تجارت انتظار دارند کشور ملحق‌شونده موانع ورود کالاها و خدمات خارجی را به بازار خود باز کند.

در این مرحله، حداقل سه عامل می‌تواند موجب طولانی‌تر شدن جریان الحاق کشورها به این سازمان شود. عامل اول میزان دور بودن نظام اقتصادی و تجاری کشور از معیارهای سازمان جهانی تجارت و اگر بخواهیم بهتر بگوییم معیارهای مدنظر اعضای سازمان است. به نظر می‌رسد با توجه به سطح بالای متوسط تعرفه‌ها، بالا بودن حداکثر تعرفه‌ها در مورد محصولات حائز اهمیتی همچون اتومبیل، منسوجات و لوازم خانگی، بهره‌مند بودن بخش‌های مختلف اقتصاد از انواع یارانه، برخورداری بسیاری از بنگاه‌ها از انوع حمایت‌ها صرفا به علت دولتی یا شبه‌دولتی بودن، بسته بودن بسیاری از بخش‌های اقتصاد به خصوص بخش‌های خدماتی به روی تامین‌کنندگان خارجی و به واسطه ویژگی‌های دیگر نظام اقتصادی ایران، نمی‌توانیم انتظار فرآیند الحاق کوتاه‌مدتی داشته باشیم. این تحولات، صرف نظر از فوایدی که بعضا برایشان شناسایی شده است، اصلا امر ساده‌ای نیستند و مستلزم اصلاحات ساختاری و بنیادین در سیاست‌های اقتصادی کشور و در بنگاه‌های تولیدی و خدماتی در جهت رقابت‌‌پذیری هستند.

عامل دوم، میزان آمادگی کشور ملحق‌شونده به تحول نظام اقتصادی خود در فرآیند الحاق به سازمان است. از این عامل به شکلی عام، با عنوان اراده سیاسی برای الحاق هم یاد می‌شود. در این مورد گسترش افکار حامی آزادسازی تجاری در میان سیاست‌گذاران و آمادگی آنان برای اعمال اصلاحات لازم حتی در صورت ایجاد برخی مخالفت‌ها، آماده بودن فعالان اقتصادی برای دست‌کشیدن از انواع حمایت‌های دولتی و از همه مهم‌تر غلبه تفکر تعاملی در رابطه با جهان در تمام شئون جامعه اهمیت بسیار می‌یابد. واقعیت این است که بررسی روند تصمیم‌گیری‌ها و اظهارنظرهای دولتمردان و فعالان اقتصادی نشان از چنین سطح آمادگی در ایران ندارد در نتیجه نباید انتظار داشته باشیم تغییر این رویکرد و رویه در جریان مذاکرات، در مدت کوتاهی محقق شود. عامل سوم که اصلا کم‌اهمیت‌تر از دو عامل پیشین هم نیست، میزان اهمیتی است که کشورهای عضو سازمان برای بازار کشور ملحق‌شونده قائل‌اند. هرچه بازار این کشور بزرگ‌تر باشد، کشورهای عضو بر دریافت امتیازات معنادارتری اصرار خواهند ورزید. به نظر می‌رسد بزرگی بازار و ثروتمند بودن نسبی کشورمان، بسیاری از اعضا را وسوسه خواهد کرد که به گروه‌کاری الحاق ایران بپیوندند و به دنبال کسب امتیازات بیشتری از کشورمان باشند و این، احتمال طولانی‌تر شدن فرآیند الحاق کشورمان را باز هم بیشتر می‌کند.

صرف نظر از آمادگی اقتصادی برای باز کردن بازارها به روی رقابت خارجی، به نظر می‌رسد عضویت در سازمان جهانی تجارت مستلزم شکل‌گیری ساختارهای نهادی لازم از جمله برای اعمال حمایت‌های اقتضایی است که به ویژه با کاهش موانع تعرفه‌ای و ممنوعیت موانع غیرتعرفه‌ای سنتی‌تر فراراه تجارت، اهمیتی بسیار خواهد یافت. البته اگر تحولات اقتصادی و سیاستی مهم‌تر مورد اشاره جامه عمل به خود بپوشد، ایجاد این ساختارهای نهادی چندان دشوار نیست و در طول فرآیند الحاق امکان‌پذیر خواهد بود. با آنچه تاکنون درباره مشکلات الحاق به سازمان جهانی تجارت برشمردیم، این تصور که تمامی ۱۶۱ عضو سازمان هم، پیش‌تر این مشکلات را رفع کرده‌اند. ساده‌انگاری است اگر چنین تصور کنیم. روشن است که بسیارند کشورهای عضوی که نظام اقتصادی‌شان نه فقط رقابتی نیست، بلکه حتی شرایط قانونی و ساختاری لازم برای ایجاد یک نظام اقتصادی آزاد و رقابتی در آنها وجود ندارد. اولا بسیاری از این کشورها مدت‌ها پیش از تاسیس سازمان، طرف متعاهد گات بودند و به همین علت با تاسیس سازمان جهانی تجارت، بدون هیچ مذاکره‌ای عضو سازمان شدند، در حالی که از معیارهای متعدد سازمان فاصله بسیار دارند، کوبا تنها یک نمونه از این کشورها است. ثانیا در میان ۳۳ کشوری که تاکنون به سازمان پیوسته‌اند هم، هستند کشورهایی که نظام اقتصادی و تجاری‌شان کاملا آزاد نشده است. علت این امر هم از یکسو به عوامل فوق‌الذکر موثر بر نحوه پیشرفت فرآیند الحاق و از سوی دیگر به قدرت چانه‌زنی مذاکره‌کنندگان مربوط می‌شود.

ظاهرا هرچه بازار کشور ملحق‌شونده برای اعضا مهم‌تر باشد، آنها بیشتر بر تحقق این شرایط پافشاری خواهند کرد. از سوی دیگر، هر چه توان مذاکراتی کشور ملحق‌شونده بیشتر باشد، خواهد توانست تعهدات کمتری در جهت آزادسازی بدهد. ثالثا، بسیارند کشورهایی که در موارد مختلف، به تعهدات خود در اعمال اصلاحات قانونی و آزادسازی‌های تجاری عمل نکرده‌اند. سازمان جهانی تجارت دادستان عمومی نظام تجارت بین‌الملل نیست و تا وقتی که عضو دیگری از این تخلفات شکایت نکند، مشکلی برای کشور متخلف ایجاد نخواهد شد. نهایتا بسیاری از این کشورها (بر خلاف ایران که تقریبا در همه بخش‌های اقتصاد فعالیت تولیدی دارد) در بخش‌های متعددی از اقتصاد اصلا فعالیتی ندارند و در نتیجه امتیاز دادن برای آنها در این بخش‌ها به علت فقدان رقابت داخلی چندان دشوار نیست، بدون اینکه اصلا زیرساخت‌ها و سایر شرایط را برای آزادسازی در این بخش‌ها داشته باشند.

در پایان، لازم است بر این نکته تاکید کنیم که تجربه کشورهای ملحق به سازمان نشان می‌دهد که اولا تاثیر این عضویت بر افزایش واردات آنها (حداقل در کوتاه‌مدت و میان‌مدت) بیشتر از صادراتشان است و ثانیا این تاثیر بر افزایش تجارت، با گذشت زمان رو به کاهش است.

این وضعیت توجیه منطقی قابل‌قبولی هم دارد. از یکسو، نظام آزادسازی تجارت در چارچوب سازمان جهانی تجارت به ویژه تا آنجا که به موانع سنتی و معمول تجارت مربوط می‌شود، نظام نسبتا کهنه‌ای شده است و امتیازات ردوبدل‌شده میان اعضا دیگر ارزش سابق را ندارد. در واقع، در اکثریت قریب به اتفاق کشورهای عضو، نه فقط تعرفه‌های تثبیت‌شده، بلکه حتی تعرفه‌های اعمال‌شده هم بالاترین تعرفه‌های این کشورها هستند. اکثر این کشورها، امروز ترجیحات تجاری معنادار خود را در چارچوب ترتیبات تجاری و اقتصادی دوجانبه و منطقه‌ای و با تعداد کمتری از کشورها مبادله کرده‌اند.

به این ترتیب، انتظار نمی‌رود که کشورهای ملحق‌شونده پس از عضویت، از نظر دسترسی کالاها و خدمات خود به بازارهای اعضای سازمان، با شرایط بسیار متفاوتی نسبت به دوران پیش از عضویت در سازمان روبه‌رو شوند. از سوی دیگر، کاهش نقش سازمان جهانی تجارت در آزادساری تجارت در جهان، موجب رشد قابل‌توجه ترتیبات تجاری حتی به شکل فرامنطقه‌ای شده است. به طوری که از جمله کشورهای دو سوی اقیانوس آتلانتیک شمالی (اروپا و آمریکای شمالی) و دو سوی اقیانوس آرام هم‌اکنون مشغول مذاکره برای ایجاد بزرگ‌ترین موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد جهان‌ هستند. به این ترتیب، انتظار نمی‌رود عضویت در سازمان جهانی تجارت به تنهایی تاثیر قابل‌ملاحظه‌ای در افزایش سهم تجارت کشورها در اقتصاد جهانی بگذارد.