فدرالیسم و مشارکت عمومی مردم
حیدر مرادی*
اشاره: در تاریخ دوشنبه ۶ آذر در صفحات ۲۸ و ۲۹ این روزنامه پرونده‌ای با عنوان «توانمندسازی دولت‌های محلی یا فدرالیسم؟» منتشر شده بود. در آن پرونده پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس مبنی بر «نزدیک کردن نظام اداره کشور به سمت نظام فدرالی» بهانه‌ای شده بود برای بررسی بدیل‌های مناسب برای اداره‌ اقتصادی کشور.

در مطلبی که آقای سید حسین نقیبی، قاضی بازنشسته دیوان عالی کشور، نوشته بودند، پیشنهاد نظام فدرالی اقتصادی مورد نقد قرار گرفته بود و به اصلاح همین نظام اداری متمرکز کنونی توصیه شده بود. آنچه در پی می‌آید، دو یادداشت است که به بهانه مطلب آقای نقیبی، از نظام فدرالی دفاع و موضع ایشان را مورد نقد قرار داده‌اند. امیدواریم که این نقدها بهانه‌ای باشد تا اندیشمندان، مشارکت بیشتری نسبت به بررسی دقیق‌تر و علمی‌تر پیشنهادهای سیاستی داشته باشند.

در کلی‌ترین تعریف، فدرالیسم توافقاتی قانونی است که منجر به ایجاد شاخه‌هایی از هیات اجرایی، مقننه و قضایی دولت در واحدهای فروملی یا همان ایالت‌ها می‌شود.
اساسا در این نظام سیاسی قدرت و اختیارات قانونی میان حکومت مرکزی و دیگر اجزای تشکیل دهنده (استان، ایالت، مناطق...)، تقسیم می‌شود. این نظام سیاسی چندساخت است که در مقابل نظام سیاسی تک‌ساخت یعنی حکومت متمرکز قرار می‌گیرد و کشور‌هایی که نظام فدرال دارند از جمله دموکرات ترین کشورها به شمار می‌آیند.
در این نظام سیاسی، کشور به بخش‌ها و حوزه‌های محلی با حقوق و وظایف ویژه‌ تقسیم می‌شود که به واحدهای تقسیمات سیاسی در نظام فدرالی بیشتر ایالت گفته می‌شود تا استان و هر ایالت برای خود، مجلس و دولتی ایالتی (نخست‌وزیر) خواهد داشت. امور مربوط به ارتش، سیاست‌های کلی و خارجی کلان، برنامه‌ریزی‌های اقتصادی کلان به کل کشور مربوط می‌شوند؛ در بقیه موارد مجلس‌های ایالتی دارای اختیارات کامل بوده و حق قانون‌گذاری در مورد امورات داخلی ایالات را دارند.
فدرالیسم در نظریه سیاسی برای پیوند دادن صلح آمیز کثرت‌گرایی تنوع ملی، قومی، فرهنگی، زبانی و مذهبی در جهان، با داشتن دولتی کارآ و در عین حال یکپارچه و نه متمرکز، از اهمیت برجسته ای برخوردار است. در این مدل حکومتی اعمال قدرت توسط حکومت مرکزی در سطح محدودی است. در این نوع نظام دموکراتیک حکومت مرکزی از ابزارهای گوناگون مادی و معنوی همچون سلاح، تکیه بر مشروعیت و اقتدار قانونی خود جامعه را کنترل می‌کند، ولی به واسطه سایر مراکز قدرت همچون حکومت‌های محلی، دادگاه‌ها، احزاب سیاسی و گروه‌های مستقل اجتماعی، قدرت حکومت تعدیل می‌شود و به نوعی حکومت تنها نهاد یکه‌تاز عرصه سیاست و اقتصاد نیست و قانون اساسی مشترکی بین حکومت فدرال و ایالت‌ها وجود دارد که مرجع عالی حل اختلافات بین مرکز و پیرامون است. از این رو، فدرالیسم هم به معنی یک ساختار و هم روش حکومتی است که وحدت و یگانگی را بر شالوده تفاهم و رضایت برقرار می‌سازد، در عین حال که از طریق یک قانون اساسی فراگیر، این تنوع مولفه‌های تشکیل دهنده، یگانگی سیاسی را حفظ می‌کند .
در این نظام تکثرگرا و پلورالیستی، مردم از طریق نهادهای قانونی همچون احزاب سیاسی در حکومت و فعالیت‌های مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سهیم می‌شوند و اپوزیسیون‌های مخالف سیاست‌های دولت مرکزی در داخل مرزهای سرزمینی شکل می‌گیرند و فعالیت این احزاب قانونی است و منجر به دقت و موشکافی بیشتر دولت در امور مختلف اجتماعی و اتخاذ سیاست‌های اعمال شده، می‌شود. مشارکت افراد در فعالیت‌های مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به صورت مشارکت داوطلبانه و گسترده است و برخلاف سیستم غیردموکراتیک که مشارکت بسیار محدود است، تابعیت شهروندان از تصمیمات و سیاست‌های اتخاذ شده در سیستم فدرال معمولا مبنی بر توافق و مصالحه است نه زور و اجبار. میزان و نحوه مشارکت زیرمجموعه‌ها در حکومت مرکزی نیز از کشوری به کشور دیگر فرق می‌کند. به عنوان مثال، در کشوری نظیر بلژیک، ایالت‌ها هم در قانون‌گذاری مرکزی از طریق مجلس سنا و هم در کابینه وزرا با نسبت‌های مساوی شرکت می‌کنند که منجر به مشارکت عموم شهروندان از طریق پارلمان در قانون‌گذاری کشور می‌شود.
تکثرگرایی در سیستم فدرال و نقش عوامل وحدت بخش
عوامل ایجاد وحدت ملی همچون؛ زبان، فرهنگ، دین، تاریخ، رهبری... از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و ممکن است مجموعه ای از عوامل فوق‌الذکر باعث ایجاد وحدت شود یا یکی از عوامل بر دیگر فاکتورها برتری داشته باشد. مثلا نظام فاشیستی شکل گرفته توسط هیتلر با تاکید بر نژاد آریایی و یهودی ستیزی شکل گرفت. در هر نوع نظام حکومتی اعم از دموکرات و غیردموکرات اگر عوامل وحدت‌بخش ملی تضعیف شود، بالطبع حرکت‌های گریز از مرکز شکل می‌گیرد. سیستم فدرال نیز از این قاعده مستثنی نیست و در سیستم تکثرگرای اجتماعی و فرهنگی با وجود تنوع ممکن است دو حرکت متفاوت شکل بگیرد. تکثرگرایی اجتماعی منجر به ایجاد تعلق افراد به گروه‌های اجتماعی متعدد می‌شود و مشارکت افراد در این گروه‌های متنوع بالطبع منافع گوناگونی دارد که همین امر منجر به ایجاد تعامل و همکاری بیشتر می‌شود و افراد حول یک محور مشترک یعنی حکومت ملی با هم مراودات مختلف سیاسی، اقتصاد و اجتماعی دارند. اما در تکثرگرایی فرهنگی، افراد به گروه‌های خاص زبانی، قومی یا دینی که معمولا باعث وابستگی افراد به این گروه‌ها می‌شود، تعلق دارد و این گروه‌ها معمولا بسته هستند و در صورت عدم توجه به فرهنگ آنها و اجازه ندادن یا مشارکت محدود آنها در فعالیت‌های حکومتی سیاسی، اقتصادی و اجتماعی منجر به شکل گرفتن حرکت‌های گریز از مرکز می‌شود.
از سوی دیگر، حفظ و رشد زبان‌ها و فرهنگ‌های گوناگون در یک کشور و رشد و ارتقای آنها به منزله رشد فرهنگی آن کشور است. مدیریت دسته جمعی و کارآ همراه با اتخاذ استراتژی‌های مناسب در بخش‌های مختلف جامعه از ویژگی‌های بارز این نظام حکومتی است که افراد حول یک «مای» ملی دور هم جمع شده اند. در نتیجه، در دنیای مدرن به دلیل وابستگی اقتصادی متقابل ایالت یا استان‌های مختلف به هم، تمایل به حرکت‌های منفردانه خیلی تنزل پیدا کرده است و اشتراکات و منافع بر موارد افتراق تفوق پیدا کرده است.
تمرکززدایی و توزیع مناسب منابع
بین مرکز و پیرامون
فدرالیسم در حوزه اقتصاد تلاشی برای حل صلح‌آمیز نابرابری‌های ملی در درون کشور و نزدیک کردن آنان به همدیگر در یافتن راه حل‌هایی مناسب در تعدیل نابرابری‌های اقتصادی در بین ملیت‌ها و اقلیت‌ها و ارائه پاسخی دموکراتیک به آنها، با حفظ اتحاد و یکپارچگی کشور است .
در سیستم فدرال منابع اقتصادی به طور نسبتا مساوی میان مراکز متعدد قدرت که همان استان‌ها یا ایالت‌ها هستند، توزیع می‌شود و توزیع عادلانه امکانات و ثروت در تمامی مناطق یک کشور، می‌تواند به رشد اقتصادی کل کشور منتهی شود. همین تنوع و گستردگی منابع توزیع شده، منجر به مشارکت بیشتر مردم در امور اقتصادی می‌شود و زمینه‌های ایجاد سازمان‌ها و انجمن‌های مختلف را فراهم می‌کند. این تنوع ساختاری راه را برای تامین خواسته‌های مردم و توسعه کشور باز می‌کند و در واقع حکومت مرکزی ماشین نوسازی اجتماعی و اقتصادی است. در نتیجه این امر، رابطه مردم و حکومت ملی بیشتر شده و وفاداری‌های خصوصی و محدود محلی به وفاداری‌های ملی تبدیل می‌شود. در سیستم فدرال توسعه سیاسی و اقتصادی به عنوان نیروی فشار، نخبگان را وادار به توزیع مجدد قدرت در سطوح مختلف جامعه می‌نماید؛ مثلا در سیستم فدرال آلمان قدرت به صورت سلسله مراتب بین سطوح بالا، متوسط و پایین جامعه توزیع شده است.
همگرایی و وابستگی متقابل اقتصادی میان مرکز با ایالات مختلف منجر به پیوند و بهم جوش خوردن افراد داخل یک سیستم سیاسی می‌شود و اقتصاد تبدیل به یکی از اهرم‌های مهم وحدت ملی در سرتاسر کشور می‌شود. مشارکت فعال شهروندان در امور اقتصادی منجر به بهره‌‌گیری از سرمایه‌های فکری جهت رشد و ارتقای جامعه در جهت توسعه پایدار است و رشد اقتصادی در سیستم فدرال سریع‌تر به نتیجه می‌رسد.
فدرالیسم عامل وحدت نه تجزیه
نظام فدرال نیز مانند هر نظام سیاسی دیگر دارای حاکمیت مطلق است و تکثرگرایی به معنای تقسیم وظایف حکومتی است نه تجزیه و نه تنها عموما کشور را به سوی تجزیه سوق نمی‌دهد، بلکه با برقراری حقوق برابر برای ملت‌های مختلف، آنها را به ماندن در چارچوب اتحادیه ای قوی و داوطلبانه تشویق می‌کند. وسعت جغرافیایی و تنوع ملی فرهنگی از دلایل عمده ای است که باعث تشکیل حکومت‌های فدرال می‌شود. قانون اساسی در این نظام کاملا انعطاف‌پذیر است و منطبق با شرایط متغیر در آن تغییراتی حاصل می‌شود.
فدرالیسم اقتصادی با اصلاح ساختار سیاسی
فدرالیسم اقتصادی و دادن اختیارات تجاری و بازرگانی به ایالت‌ها طرح جالبی بود که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس مطرح شده بود و گزارش آن در روزنامه دنیای اقتصاد در تاریخ یکشنبه 21/8/1391 درج گردید. از مشخصه‌های فدرالیسم اقتصادی، نقش فعال واحدهای فروملی یا همان ایالت‌ها در اقتصاد به صورت مرتب، عدم دخالت و وضع موانع تجاری بر سر راه کالا و خدمات ایالت‌ها از سوی دولت مرکزی، دادن بودجه و اعتبارات مالی کافی به ایالت‌ها از سوی دولت مرکزی است.
تمرکززدایی مالی از اصول مهم سیاست اقتصادی کشورهای توسعه یافته است. در تمرکززدایی مالی سطوح پایین حکومتی یا همان ایالت‌ها، درآمد مستقل از حکومت مرکزی کسب می‌کنند و در مورد مخارج کالاهای عمومی و خدمات در بخش مربوطه، بدون دخالت دولت مرکزی تصمیم‌گیری می‌کنند و دولت‌های محلی نقش مهم و متنوعی در نوسانات منطقه ای و چرخه بازرگانی در سطوح کلان دارند و در عین حال نخبگان بومی نیز نقش پررنگ و مهمی در تدوین استراتژی‌های بلندمدت و تصمیم گیری در امور مهم ایالت‌ها اعم از سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دارند.
در این نوع نظام حکومتی، ایالت‌ها به واسطه مدیریت محلی کارآ و ارتباط نزدیک تر به مردم پتانسیل‌ها و ترجیحات بازار را جهت پویایی بیشتر تشخیص می‌دهند. از ملزومات فدرالیسم در حوزه اقتصاد، اصلاح ساختار سیاسی دولت است تا بتوانند از طریق تامین امنیت فراگیر از دارایی‌های افراد محافظت کند و در واقع سیاست، تعیین‌کننده روابط اقتصادی است و نقش دولت در تدوین استراتژی بلندمدت اقتصادی بسیار مهم است و کاستن از اختیارات متمرکز دولت بر اقتصاد از ضروریات است. اما اجرای این نوع فدرالیسم در ایران، منتهی به شکاف طبقاتی بیشتر میان بسیاری از مناطق کشور می‌شود. این نوع فدرالیسم نیاز به زیرساخت‌های تولیدی گسترده دارد و جز چند شهر بزرگ ایران که معمولا در مرکز هستند، بقیه مناطق محروم و به نوعی اصلا فاقد این زیربناهای تولیدی هستند و این گونه مناطق حالت مستعمره به خود می‌گیرند که فقط مواد خام را جهت تولید به سایر مناطق می‌فرستند.
در اجرای موفق این طرح علاوه بر ایجاد زیرساخت‌های تولیدی و اختصاص بودجه مناسب از سوی دولت مرکزی باید موانع و مشکلات صادرات و تقویت یک سیستم ایالتی سالم و پویا در نظر گرفته شود. پیشنهاد این طرح و اعزام مدیران جهت اداره اقتصاد ایالت‌ها از سوی دولت در واقع تداوم همان اصول قبل است و در این میان مدیران محلی کارآ، فرصتی برای نشان دادن توانایی‌های خود ندارند و دولت همچنان علمدار اصلی بازار است که بر همه چیز، حتی مدیران ایالت نیز به طور کامل کنترل دارد و نبض همه چیز را بیش از پیش در کنترل خود دارد و این امر با فدرالیسم به طور عام و فدرالیسم اقتصادی به طور خاص که خواستار تمرکززدایی و تقویت بخش خصوصی کارآ در هر ایالت جهت توسعه پایدار و تدریجی است، مغایرت دارد.
* کارشناس ارشد مطالعات منطقه‌ای


پیامدهای دخالت حداکثری در اقتصاد
میلاد کریمی
روزنامه «دنیای اقتصاد» در تاریخ ششم آذر ماه یادداشتی تحت عنوان «محقق شدن کامل حقوق اقوام مختلف ایران در دل دولت مرکزی برای توسعه مناسب‌تر است» را از آقای سید حسین نقیبی، قاضی محترم و بازنشسته دیوان عالی کشور، منتشر کرده است. ایشان در این یادداشت، پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برای تشکیل نظام فدرالی را به چالش می‌کشد. جان مایه استدلال آقای نقیبی را چنین می‌شود بیان کرد که، عناصری مانند فدرالیسم در کشورهای متنوع و ناهمگونی مانند ایران نتیجه‌ای جز تهدید ساختار جغرافیایی ایران نخواهد داشت. از دیدگاه راقم این سطور، نکات مطرح شده در آن یادداشت و همچنین رویکرد گفتمانی آن، در بسیاری جهات قابل تامل و در خور نقد است. البته صورت‌بندی چنین رویکردی، با تمامی داده‌هایی که در اختیار است بدون تردید مشکل خواهد بود، اما با تمامی این اوصاف تلاش خواهم کرد چنین رویکردی را صورت‌بندی، تحلیل و نقد نمایم. در این یادداشت که توسط آقای نقیبی به نگارش درآمده است، امری که برای اینجانب جلب نظر می‌کرد، استدلال ایشان در دفاع از عدم تمرکز قدرت، به عنوان راه‌حلی مناسب و حیاتی برای نیل به توسعه در ایران بود. از دید ایشان این عدم تمرکز در قدرت، نقطه عزیمتی خواهد بود برای برآورده ساختن و شکل دادن به حقوق اقلیت‌های ملی و مذهبی در ایران. اما نامتعارف بودن بحث ایشان زمانی آشکار می‌شود که نویسنده از سویی عدم تمرکز قدرت را به عنوان راه‌حل می‌پذیرد و از سوی دیگر قائل به بهره‌گیری از دولت (احتمالا در اینجا مطمح نظر نویسنده دولت حداکثری به معنای اقتصادی است) برای برآورده ساختن و به ثمر نشستن حقوق این اقلیت‌ها است. به نظر اینجانب در چنین شرایطی وجه نظری مساله ایشان با کارکردهای عملی آن، به شکلی کاملا پارادوکسیکال در مقابل یکدیگر صف آرایی می‌کنند.
این نظر، من را به صورت ناخودآگاه به یاد نظریه قرارداد اجتماعی توماس‌هابز در کتاب «لویاتان» می‌اندازد. مفسران و اندیشمندان تاریخ اندیشه سیاسی، توماس هابز را پدر فلسفه سیاسی مدرن می‌دانند.
هابز در کتاب لویاتان از نظریه قرارداد اجتماعی مخصوص خود سخن می‌گوید. (تاکیدم بر اختصاصی بودن نظریه قرارداد اجتماعی هابز به این دلیل است که متفکران بعد از هابز، مانند جان لاک و ژان ژاک روسو از همین نظریه دفاع می‌کردند. اما شکل درونی آنها با نظریه هابز تفاوتی اساسی دارد. اگر بخواهیم کلیتی اجمالی از نظریه قرارداد اجتماعی هابز به دست دهیم، چنین می‌توانیم بگوییم که اصولا هابز در این نظریه، انسان‌هایی را که در اجتماعی خاص زندگی می‌کنند در نظر می‌آورد. این افراد در وضعیتی طبیعی (وضعیتی پیشاتمدنی) تمامی حقوق و دارایی‌های خود را به قدرتی مطلق که دولت باشد واگذار می‌کنند. دولت مطلقی که به لحاظ قدرت فاقد هرگونه حد و مرزی است. در چنین شرایطی این دولت مطلق حق مالکیت، حق حیات، تشکیل خانواده و... را برای افراد آن جامعه حفظ خواهد کرد. حتی مفهومی چون آزادی در نظر هابز تحت لوای همین لویاتان تحقق می‌پذیرد. لویاتان، دولت یا جوهره‌ای است که به لحاظ قدرت اجرایی کاملا مطلق عمل می‌کند. اما اندیشه نظری هابز مورد قبول جامعه اندیشمندان علم سیاست و اقتصاد در دوران کنونی نیست و چندان نمی‌شود در شرایط امروزی از آن بهره برد؛ چرا که به طور کلی زمانه معاصر، که همگی در آن زیست می‌کنیم، چه در وجه فردی و شخصی آن و چه به شکل نهادی، فاعلیت و کنشگری عمومی مدرن را به عنوان امری کاملا اصولی و بدیهی پذیرفته است. از همین رو است که می‌توان ادعا کرد دیگر جایی برای استفاده از رویکردهای از بالا به پایین و اقتدار سخت و حداکثری در حوزه عمومی باقی نمانده است. نکته‌ای که اینجانب از یادداشت آقای نقیبی برداشت می‌کنم، در واقع بازگشت به همان نظریه‌ هابز است. به اعتقادم تاکید بر این گزاره‌ها، منعکس‌کننده مفاهیمی است که امروز در نظام دولتی ایران پیاده می‌شود و چیزی فراتر از آنکه بیانگر خاستگاهی تحول‌آمیز باشد، نمی‌گوید. در مورد برآورده کردن خواسته‌ها و امور حقوقی نیز ایشان تلاش می‌کنند درکی تمام عیار از حقوق و معیارهای آن به دست دهد. درک تمام عیار چارچوب بندی شده‌ای که به شکلی یکجانبه از سوی دولت اعمال می‌شود. چه بسا خود مفهوم عدالت نیز با همین درک تمام عیار، یک جانبه، و قابل اعمال از سوی دولت است که شکل می‌پذیرد. گمان نمی‌کنم از دل چنین درکی بشود نوعی کارآمدی را استنتاج کرد. چراکه این درک تمام عیار و خطی، مختل‌کننده امر سیالیت عمومی است.
اصولا این جریانات اجتماعی هستند که باید دایره حقوق خود را مطالبه و درخواست کنند؛ نه اینکه دولت‌ها چارچوبی از حقوق تعریف شده ازلی و ابدی را به آنها واگذار کرده و طلب تبعیت کنند. خارج از کارکردهای آن در حوزه حقوق اساسی، چنین گفتمانی با شاخص‌های مختص به خود، پیامدهای مشخص و هزینه بری در حوزه‌های متفاوت اقتصاد و جامعه نیز خواهد داشت.
جدی‌ترین پیامد و بازخورد اندیشه دخالت حداکثری دولت در حوزه اقتصاد، به شکل شهودی، نظام بوروکراتیزه شده و ناکارآمد اداری، عدم رقابت در حوزه‌های مختلف تجاری و اقتصادی به خاطر تسلط تمام عیار دولت و شکل نگرفتن بخش خصوصی بوده است. (البته در ایران بخش خصوصی به وجود آمد، اما اگر از دریچه کارآمدی به آن نگاه کنیم، نمی‌توانیم مدعی کارآمد بودن آن باشیم). این رویکرد، موجبات ایجاد هزینه‌های هنگفت غیرلازم در اقتصاد و همچنین نرسیدن به درجه قابل قبولی از تعادل و ثبات اقتصادی در ایران را فراهم آورده است. اصولا این ناکارآمدی ریشه‌های تاریخی مشخصی دارد. از زمان کشف نفت و تشکیل دولت مدرن در ایران، شاهد نوعی عدم تعادل در رشد و توسعه مناطق مرکزی ایران، در قیاس با مناطق حاشیه‌ای آن بوده‌ایم. آسیب‌شناسی چنین پدیده‌ای در تاریخ معاصر ایران، بدون تردید حاصل مجموعه عوامل مشخصی است. اما امر مسلم این است که توسعه در ایران شکلی کاملا نامتوازن داشته است.
از سویی نواحی مرکزی ایران را می‌بینیم که با تزریق درآمدهای نفتی در آنجا، صاحب زیرساخت، کارخانه‌های بزرگ و کوچک و در کل شهرهای وسیع و بارفاه‌تر بوده‌ایم و از سوی دیگر بی‌توجهی به نواحی حاشیه‌ای در ایران که عموما اقلیت‌های ملی در آنجا ساکن هستند، توسعه در ایران را به شکلی نامتوازن هدایت کرده است. البته این نکته حیاتی را نیز باید یادآور شد که پیامدهای چنین دیدگاهی ابدا محصور به حوزه اقتصاد نخواهد ماند و وجه جامعه شناختی آن، خصوصا در حوزه اقلیت‌های ملی در ایران، جای بحث و کنکاش جدی است. به نظر می‌رسد یکی از نتایج این توسعه نامتوازن در ایران، تضعیف روح همگرایی در ایران نیز بوده است و این شکل از عدم توازن، شکاف میان طبقات و اقلیت‌های ملی در ایران را گسترده‌تر نیز کرده است. شاید اگر باب مربوط به نیروهای سیاسی را نیز بگشاییم، به روشنی درخواهیم یافت که پدیدار شدن بسیاری از نیروهای گریز از مرکز در ایران، به نحوی می‌تواند در ارتباط با همین توسعه ناهمگون باشد. حال تاکید مجدد بر این روش‌های پرهزینه که امروز در مناسبات سیاسی و اقتصادی در ایران نهادینه شده است، نتیجه‌ای جز تکرار هزینه‌های گزاف و نامطلوب برای ساختار اجتماعی و سیاسی در ایران نخواهد داشت.