ترکیب اصول علم اقتصاد و خلاقیت ایرانی
اصلاح «تعادل سیاسی»، مقدمه اصلاحات اقتصادی
دکتر جواد صالحی اصفهانی * دو فلسفه متضاد در مورد نقش دولت در اقتصاد ایران، به طور ضمنی در فضای انتخابات ریاست‌جمهوری ایران وجود دارد. یکی دیدگاه غالبی است که یک «دولت خوب» را قادر به ایجاد شغل و بهبود سطح زندگی مردم می‌داند. افرادی که چنین دیدگاهی را دنبال می‌کنند، خصوصا در زمان انتخابات به‌دنبال کاندیدایی هستند که وعده یک دولت صالح و فعال در اقتصاد را به مردم بدهد. دیدگاه دیگر که در حال ظهور بوده ولی هنوز در اقلیت است، به کلیت «دولت» کمتر به عنوان عامل پیشرفت می‌نگرد و اعتقاد دارد که رونق یافتن «بخش خصوصی» بهتر می‌تواند کار و رفاه برای مردم فراهم کند. وجود چنین دوگانگی در مورد میزان نقش‌آفرینی دولت در اقتصاد ملی، مختص ایران نیست، اکثر کشورهای در حال توسعه، بعد از فروپاشی سوسیالیسم جهانی، تا چندین سال با شرایط گیج‌کننده‌ای دست به گریبان شدند. آنچه ایران را از سایر کشورها متمایز می‌کند، وجود درآمدهای نفتی هنگفتی است که نصیب دولت شده و باعث می‌شود که دولت ایران به عنوان یک بازیگر مهم در صحنه اقتصاد نقش‌آفرینی کند. به این دلیل در ایران بحث‌های پیرامون نقش «بازار»ها در مقابل «دولت»، نتایج متفاوتی نسبت به بقیه کشورها دارد. تنها در صورت پخش مستقیم تمام درآمدهای نفتی به طور برابر در میان مردم (که به نام «مکانیزم هلیکوپتری» شهرت دارد) یک کشور نفت‌خیز می‌تواند از یک اقتصاد ترکیبی با دولت مداخله‌گر حذر کند. بنابراین در ایران بحث مهم این نیست که چگونه دولت را می‌توان از اقتصاد خارج کرد، بلکه این است که چگونه می‌توان دولت را به انجام بهترین اقدامات اقتصادی سوق داد، از ضررهای ناشی از مداخله دولت کاست و به پیامدهای مثبتش افزود. وقتی درآمدهای حاصل از صادرات نفت به‌طور کامل نصیب دولت می‌شود، نتیجه این است که دولت در سه بازار که از مهم‌ترین بازارها هستند (یعنی بازار ارز، بازار اعتبارات بانکی و بازار انرژی داخلی) نقشی تعیین‌کننده پیدا کرده و می‌تواند تا حد زیادی بر روی قیمت تعادلی تاثیر بگذارد. بنابراین در این سه بازار اصولا امکان اینکه قیمت‌ها توسط بازارهای آزاد و رقابتی تعیین شوند، وجود ندارد. در چنین شرایطی تاکید بر این گزاره که «قیمت‌ها باید در بازارهای آزاد تعیین شوند»، در مورد سه بازار مذکور در ایران چیزی جز تکرار اصول مندرج در متون تدریس اقتصاد نیست. مشکل این گزاره این نیست که در مورد کارآیی بازار آزاد بزرگ‌نمایی و اغراق می‌کند. البته من با این نظر که بازارها تخصیص منابع کمیاب را بهتر از دولت‌ها انجام می‌دهند کاملا موافق هستم. اما مشکل این است که در ایران چنین انتخابی وجود ندارد. از آنجا که دولت مالک تمام درآمدهای نفتی است، می‌تواند اقدام به تنظیم تمامی قیمت‌های کلیدی اقتصاد کند. تا زمانی که این واقعیت وجود دارد، دست سنگین دولت در اقتصاد ایران باقی می‌ماند و آرزوی شکل‌گیری «بازار آزاد» آب در‌هاون کوبیدن است. باید واقعیت را پذیرفت و تلاش‌را برای مدیریت بهتر رابطه دولت و بازار به‌کار برد. اصلاح قیمت انرژی ساده‌ترین مثال برای این انگاره، «قیمت انرژی داخلی» است. دولت در تولید و توزیع برق، فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی انحصار دارد. بنابراین به تنهایی تصمیم می‌گیرد که چه مقدار از این محصولات به فروش برسد. سال‌هاست که دولت بهای این کالاها را با تقریب خوبی تثبیت کرده و اجازه نداده که قیمت آنها پابه‌پای تورم افزایش یابد؛ به‌طوری‌که در سال قبل از اجرای طرح هدفمندی، ایران رتبه اول دنیا را در پایین بودن قیمت و هدر دادن انواع انرژی دارا بود. بنابراین تا زمانی که دولت صاحب ذخایر نفتی بوده و برای عرضه آن تصمیم می‌گیرد، بی‌معنا خواهد بود که بگوییم «بازار آزاد باید قیمت انرژی داخلی را تعیین کند.» حال سوال این است که اگر خصوصی‌سازی در مورد حامل‌های انرژی عملی نیست، دولت باید چه کاری انجام دهد؟ دادن یارانه به فرآورده‌های انرژی، نه تنها موجب اثرات خطیر زیست محیطی است، بلکه باعث توزیع ناعادلانه این ثروت ملی هم می‌شود. بنابراین، اندرز دادن به دولت در این مورد خاص، به‌جای تمرکز بر رها کردن بازار به بخش خصوصی، باید معطوف به بهینه کردن شیوه قیمت‌گذاری باشد. اصلاح قیمت اعتبارات بانکی (نرخ بهره) همین ایده در مورد دو بازار دیگر (بازار اعتبارات بانکی و بازار ارز) بسیار بحث‌برانگیزتر است. در مورد بازارهای اعتبارات بانکی در ایران، شکی نیست که دولت سهم عمده‌ای از پس‌اندازهای بانکی بالقوه را ایجاد می‌کند. بخشی از درآمدهای نفتی که مستقیما توسط دولت مصرف یا سرمایه‌گذاری نمی‌شوند، به‌نوعی در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد و به این ترتیب دولت تاکنون بزرگ‌ترین عرضه‌کننده در بازار اعتبارات بانکی بوده است. از طرف دیگر، دولت بیشتر بانک‌ها را هم در تملک دارد؛ اما نکته اصلی، به نقش دولت در عرضه اعتبارات مربوط است. پس‌انداز شدن حدود ۳۵ درصد تولید ناخالص ملی در دهه گذشته در ایران، به دلیل صرفه‌جویی بخش خصوصی نبوده، بلکه به این دلیل بوده که دولت تصمیم گرفته بخشی از درآمدهای نفتی را برای سرمایه‌گذاری کنار بگذارد و بخشی از آنها را در قالب اعتبارات بانکی به بخش خصوصی منتقل کند. با توجه به نقش غالب دولت در عرضه پس‌انداز، اگر حتی مالکیت دولت بر بانک‌های دولتی را در نظر نگیریم، نمی‌توان نقش کلیدی دولت را در تعیین نرخ سود بانکی نادیده گرفت. با تصمیم‌گیری در مورد اینکه چه مقدار پس‌انداز صورت گیرد، به طور مستقیم یا غیرمستقیم، دولت در مورد میزان نرخ سود در اقتصاد ایران تصمیم می‌گیرد. بنابراین همان‌طور که در مورد فرآورده‌های انرژی ذکر شد، سوال اصلی این نیست که چگونه دولت را از تاثیرگذاری بر نرخ بازار باز داریم، بلکه سوال این است که چگونه با فرض نقش دولت از آسیب زدن به اقتصاد توسط دولت جلوگیری کنیم. تعیین «نرخ سود اسمی» در سطحی پایین‌تر از نرخ تورم، عملی است که دولت‌ها در ایران بارها انجام داده و هزینه‌های زیادی به اقتصاد تحمیل کرده‌اند. منفی بودن «نرخ سود حقیقی»، یعنی پایین‌تر بودن نرخ سود اسمی نسبت به تورم، در سال‌های اخیر یکی از دلایل اصلی است که نشان می‌دهد چرا سپرده‌گذاران خصوصی از سپرده‌های مدت‌دار در بانک‌ها فراری بوده و در جستوجوی املاک و مستغلات، ارز خارجی و طلا، بر آشفتگی اقتصاد ایران افزوده‌اند. یک پیامد مخرب پایین نگه داشتن مصنوعی نرخ سود، سهمیه‌بندی گسترده اعتبارات و متعاقب آن شکل‌گیری فساد رشوه برای بهره‌مندی از وام‌های بانکی با سودی پایین‌تر از نرخ تورم است. در مقاله‌ای که حدود ۲۴ سال پیش در ژورنال «مطالعات بین‌المللی خاورمیانه» منتشر شد، توضیح داده‌ام که توسعه وام‌دهی با نرخ سود پایین در خلال سال‌های تورمی دهه ۱۹۷۰، باعث انتقال ثروت نفت از دولت به بخش خصوصی شد که با آمیخته شدن طبیعی مسائل سیاسی با فرآیند تخصیص اعتبارات از طرف دولت، تبدیل به یک بحران سیاسی برای رژیم شاه شد. بعید نیست که داستان مشابهی را برای تجربه‌های اخیر وام‌دهی بانک‌ها بتوان ارائه کرد. اصلاح قیمت ارز استدلال مشابهی برای بازار ارز وجود دارد: این اندیشه که نرخ ارز باید توسط بازار آزاد تعیین شود، اخیرا پس از سقوط ارزش ریال و چند نرخی شدن نرخ ارز در سال ۲۰۱۲ در ایران بسیار قوت گرفته است. معایب سیستم نرخ ارز چندگانه به خوبی شناخته شده است. در اینکه توزیع ارز ارزان توسط دولت، درست مشابه توزیع وام‌های کم‌بهره به شکل‌گیری فساد منجر می‌شود، شکی نیست؛ اما در عین حال، در هنگام دفاع از واگذاری کامل تعیین نرخ ارز به بازار آزاد، باید توجه کنیم که در اقتصاد ایران، دولت بزرگ‌ترین عرضه‌کننده ارز است و به‌طور ساختاری در تعیین نرخ آن بزرگ‌ترین نقش را دارد. بسیاری از اقتصاددانان ایرانی، در یک نظرسنجی اخیر که توسط روزنامه دنیای اقتصاد صورت گرفت، از دولت خواسته‌اند تا ارز خارجی حاصل از صادرات نفت را به قیمت تعیین‌شده توسط بازار آزاد بفروشد. عده‌ای هم خواسته‌اند دولت دخالت خود را در بازار ارز متوقف کند. تعبیر این پیشنهادها با توجه به وضع خاص ایران، کار ساده‌ای نیست؛ زیرا شکل‌گیری نرخ تعادلی بازار آزاد، به شدت به این تصمیم دولت بستگی دارد که چه مقدار ارز خارجی بفروشد و چه مقدار از ارز حاصل از صادرات نفت را پس‌انداز کند. بنابراین، به‌نظر می‌آید که آنچه طرفداران بازار آزاد در نظر دارند، این است که دولت باید هر مقدار ارز را که تصمیم به فروش دارد، به قیمت یکسان به همه افراد بفروشد. اگرچه در شرایط عادی این نظر کاملا قابل دفاع است؛ اما در شرایط اضطراری که نرخ ارز در کوتاه‌مدت به‌شدت بر توزیع درآمد تاثیر می‌گذارد، چنین چیزی درست به نظر نمی‌رسد. در واقع، در شرایط اضطراری فعلی، فروش ارز بدون توجه به اینکه منشا تغییرات تقاضا برای آن از کجا ناشی می‌شود، سیاست درستی نیست. مثلا در شرایط فعلی، فرد میلیاردری ممکن است حاضر به پرداخت نرخ بسیار بالایی برای خرید دلار باشد، برای اینکه می‌خواهد پول خود را به خارج کشور منتقل کند، تصمیمی که ممکن است مبنای درستی نداشته باشد و به همین دلیل درست نیست که بهای دارویی که مادر فقیری برای فرزندش تهیه می‌کند، تحت تاثیر این افزایش تقاضا قرار گیرد. البته طرفداران بازار آزاد استدلال می‌کنند که دولت باید دلار را به بالاترین قیمت به میلیاردرها بفروشد و از پول آن به فقرا از طریق حمایت‌های اجتماعی کمک کند. اگر این استدلال در عمل مانند تئوری موفق بود، جای مخالفت نبود؛ اما یک نظام حمایتی که بتواند خود را با بالا و پایین رفتن‌های بازار ارز تطبیق دهد، موجود نیست. در نهایت، صرف‌نظر از اینکه دولت چه سیاست نرخ ارزی را انتخاب کند، نرخ ارز همچنان تحت نفوذ سنگین دولت باقی می‌ماند. سابقه دولت‌های پی در پی در ایران در مدیریت این سه قیمت (قیمت انرژی، قیمت وام‌های بانکی و نیز قیمت ارز)، انسان را به آینده خوش‌بین نمی‌کند. همان‌طور که ذکر شد، قیمت پایین انرژی موجب آسیب جدی محیط زیستی از آلودگی هوای شهرهای بزرگ ایران تا ناپدید شدن سفره‌های آب‌های زیرزمینی و اتلاف وقت افراد در ترافیک شده است. سیاست پایین نگه داشتن «نرخ سود حقیقی» وام‌های بانکی نیز، آسیب‌هایی جدی به اقتصاد وارد کرده، مانند تخصیص نامناسب اعتبارات که منجر به فساد شده و تخلیه سپرده بانک‌ها که موجب انتقال نقدینگی سرگردان به سایر بازارها و ایجاد بی‌ثباتی در بازارهایی مانند بازار ارز و طلا شده است. بازار ارز خارجی هم در ۳۰ سال گذشته، به جز زمان رونق نفتی در دهه ۱۳۸۰، متلاطم و آشفته بوده و بعد از آغاز تحریم‌هایی که درآمدهای نفتی ایران را به نصف کاهش داده‌اند، کاملا تعادل خود را از دست داده است. راه‌حل‌های هوشمندانه برای اصلاح «تعادل سیاسی» اما پرسش کلیدی این است که اگر به دلایل ساختاری بازارهای آزاد نمی‌توانند به شکلی کارآمد قیمت انرژی داخلی، نرخ سود اعتبارات بانکی و ارز خارجی را تعیین کنند، چه مکانیزمی آنها را تعیین می‌کند؟ پاسخ این سوال در «سیاست» است. هر سه بازار فوق یعنی بازار انرژی داخلی، اعتبارات بانکی و نیز بازار ارز، تحت فشار گروه‌های ذی‌نفع متفاوتی قرار دارند. افرادی که به اعتبارات بانکی ارزان‌قیمت و نیز ارز خارجی دارای نرخ دولتی دسترسی دارند، برای کاهش نرخ بهره و دلار ارزان‌تر از طرق مختلف فشار وارد می‌کنند. همین‌طور صاحبان صنایع انرژی‌بر و طبقات متوسط و بالای شهری که از مزایای انرژی ارزان بیشتر بهره می‌برند، طرفدار قیمت‌های انرژی پایین هستند. اقتصاددانانی که از دولت می‌خواهند این بازارها را به حال خودشان بگذارد، چه پیشنهادی برای کنترل این فشارها بر قیمت‌ها دارند؟ در این شرایط معنی قیمت‌های تعادلی در این بازارها چیست؟ باید اذعان کرد که هیچ‌گونه راه حل جادویی برای تعیین این قیمت‌ها وجود ندارد. تنظیم قیمت‌ها برای این بازارها، بر سیاست‌های پیچیده بازتوزیعی در ایران استوار بوده و به همین دلیل راه‌حل‌ها را هم در «سیاست» باید جست‌وجو کرد نه در «اقتصاد». یک مثال از اینکه چگونه سیاست می‌تواند به حرکت به سوی قیمت بهتر (نه لزوما بهینه) کمک کند، تلاش‌های اخیر دولت ایران در طرح اصلاح یارانه‌ها است. از آنجا که این طرح یارانه انرژی را به پرداخت‌های نقدی به همه تغییر داد، توده افراد فقیر را در جهت منطقی ساختن قیمت حامل‌های انرژی بسیج کرده است. تا پیش از طرح هدفمندی یارانه‌ها، تنها سهم اندکی از یارانه انرژی به افراد فقیر تعلق می‌گرفت، در حالی که سهم بیشتر آن به ثروتمندان می‌رسید. در مقابل، در طرح هدفمندی پول نقد به طور مساوی به همه اختصاص می‌یافت. هم‌اکنون، یارانه نقدی، حدود ۵۰ درصد درآمد افراد پایین‌ترین دهک درآمدی کشور است، در مقابل ۵ درصد برای دهک بالا. به این ترتیب، امید می‌رود که با ذی‌نفع شدن خانوارهای کم‌درآمد در افزایش قیمت انرژی، در آینده نیرویی برای نگه داشتن قیمت حامل‌های انرژی در سطح قیمت‌های جهانی وجود داشته باشد. متاسفانه گروه زیادی، که در میان آنان اقتصاددانان هم کم نیستند، به‌دنبال این هستند که به دهک‌های فقیر ایرانی بقبولانند که آنها در این مسیر بازنده‌اند. برای حرکت به جلو، لازم است که به جای توقف کامل طرح هدفمندی، فرصت‌هایی برای بهبود طرح هدفمندی به‌وجود آید؛ به شکلی که پرداخت یارانه نقدی به صورت کارآتری صورت گیرد. باید توجه کنیم که حتی همین شیوه فعلی اجرای طرح هدفمندی، با وجود نواقصی که دارد، «تعادل سیاسی» را تغییر داده و صرف‌نظر از اینکه چه کسی در خردادماه امسال برنده انتخابات ریاست‌جمهوری خواهد بود، رساندن قیمت‌های انرژی در ایران را به سطح جهانی آسان‌تر کرده است. آیا سیاست‌های خلاقی مانند طرح هدفمندی برای تکان دادن تعادل سیاسی در بازارهای اعتبارات بانکی و ارز وجود دارد؟ چگونه می‌توان به میلیون‌ها سپرده‌گذاری که ارزش سپرده‌های آنها در بانک‌ها هر روز کاهش می‌یابد، نیرو داد تا فشار گروه‌های ذی‌نفع در نرخ بهره پایین را خنثی کنند؟ چگونه می‌توان تولیدکنندگان محلی کالاهای کشاورزی و صنعتی را سازماندهی کرد تا بتوانند در مقابل فشارها برای کاهش نرخ ارز مقاومت کنند تا تولیداتشان بتوانند با واردات رقابت کند یا توانایی صادرات داشته باشند؟ خلاصه اینکه، درک این مطلب که واگذاری تعیین این قیمت‌های کلیدی برای اقتصاد ایران به بازار آزاد یک راه‌حل واقعی نیست، کمک می‌کند که ما به دنبال راه‌حل‌های واقع‌بینانه‌تری باشیم؛ راه‌حل‌هایی که از طریق به‌کار گرفتن اصلاحات هوشمندانه، بتوانند توازن نیروها را در این بازارها عوض کنند. پیدا کردن چنین راه‌حل‌هایی کار آسانی نیست و جستوجوی آنها در کتب درسی یا سایر متون اقتصادی کاری بی‌فایده خواهد بود. طراحی این راه‌حل‌ها فقط با ترکیب اصول علم اقتصاد با خلاقیت ایرانی میسر است. استاد اقتصاد دانشگاه virginia tech
ارسال نظر