نگاهی به تجربه قابلیت‌سازی حکومت در مکزیک
آیا توسعه قابل الگوگیری است؟
نایب‌السلطنه اسپانیای جدید، 1819
گوردون براون حق داشت که گفت: «برای برقراری حکومت قانون، پنج قرن اول همیشه سخت‌تر است.» این درک باید به کشورهای درحال توسعه کمک کند تا انتظارات خود را تنظیم کنند و متوجه شوند توسعه ملی ماراتن است و نه دوی سرعت. رهبران کشورهای در حال توسعه نیاز به اعتماد به نفس برای راه‌حل‌های بومی دارند که با آزمون و خطا به‌دست آمده‌اند. چنین چیزی توجیهی برای «باری به هرجهت حرکت کردن» نیست، بلکه فراخوانی است برای اطمینان به استفاده از شواهد برای اینکه راه‌حلی شکل بگیرد. سرکشیدن شربت توسعه بی‌تردید نتوانسته است نتیجه‌ای ارائه دهد.
وقت آن است که کارها را متفاوت انجام دهیم. هرکس که در حوزه «توسعه اقتصادی» کار می‌کند (یا به آن علاقه‌مند است)، باید درباره اینکه کشورهای پیشرفته‌تر واقعا چگونه پیشرفت کردند، مطالعه کند و کتاب‌ها و مقالاتی مانند این را بخواند: «ساختن کشور موضوع قابل کپی‌برداری از نهادهای کنونی جهان اول نیست، بلکه فرایند دشوار زدوبندها و توافق‌ها و سازش‌ها است. مکزیک قرن نوزدهم مثال خوبی است. آموختن از مکزیک و موارد مشابه نشان می‌دهد قابلیت‌سازی حکومت در عمل حاصل تعامل با فرادستان و بازیگران دارای حق وتو، همدستی و همکاری با تهدیدکنندگان احتمالی قدرت حکومت (مانند راهزنان) و انجام معاملات برد-برد برای راضی کردن کسانی است که حق وتوی بالفعل دارند و می‌توانند زیر میز بزنند. دنبال کردن اصلاحات سیاستگذاری ایدئولوژیک یا اخلاقی محض کارآمدی کمتری دارند.»
ما عجول و خواهان نتایج سریع هستیم. ما با نگاه کردن به دیگران تلاش کرده‌ایم از کارهایی که آنها می‌کنند تقلید کنیم؛ اما اغلب متوجه شده‌ایم آن‌قدرها هم که به نظر می‌رسد، کار آسانی نیست. وقتی به توسعه اقتصادها و دولت‌ها می‌رسیم، همین بی‌صبری را داریم. شاید در سال۱۸۰۰، زمانی که تقریبا همه کشورها فقیر و توسعه‌نیافته بودند، یافتن الگو کار سختی بود. اما در سال۲۰۲۳، نمونه‌های فراوانی برای پیروی وجود دارند؛ چرا کشورهای فقیر نمی‌توانند ویژگی‌های مشترک کشورهای ثروتمند را تقلید کنند و از تمام زحمت‌ها و آزمون و خطاهای مرحله میانی جهش کنند؟
لنت پریچت و مایکل وولکاک به موقعیت‌هایی که سازمان‌های مالی بین‌المللی مانند بانک جهانی یا صندوق بین‌المللی پول از کشورهای فقیر می‌خواهند با تقلید از نهادهای کشورهای ثروتمند به آنها برسند، به جای تشخیص اینکه این نهادها معمولا تنها پس از فرآیند طولانی آزمون و خطا به‌وجود می‌آیند، از عبارت «پرش مستقیم به حکومت وبری» استفاده می‌کنند. توسعه حکومت دشوار است؛ چون مستلزم فشار در جهت درست و در عین حال انجام معاملات برد-برد با کارگزاران قدرت موجود به قیمت تضعیف حاکمیت قانون و عدالت بی‌طرفانه است.
کمتر کسی درک می‌کند که در گذشته قابلیت‌سازی حکومت چقدر دشوار بود. برخی نتیجه می‌گیرند که چیزهایی مانند حقوق مالکیت، قابلیت حکومت و توسعه راحت، سریع و خودکار اتفاق افتاد و نمی‌توانند بفهمند چرا کشورهای در حال توسعه این همه مشکل دارند. هرناندو دو سوتو، اقتصاددان پرویی، ۱۳ سال صرف بازدید از دفاتر ثبت اسناد زمین در کشورهای ثروتمند کرد و از کارشناسانی که در آنجا کار می‌کردند، پرسید کشورهای شما چگونه توانستند سامانه‌های عملی حقوق مالکیت ایجاد کنند. هیچ‌کس نمی‌دانست؛ همه آنها اعتراف کردند هرگز به این سوال فکر نکرده‌اند.
درحالیکه دو سوتو بر حقوق مالکیت تمرکز کرد، در این نوشته به بررسی قابلیت‌سازی حکومت در مکزیک می‌پردازیم. تعاریف زیادی از قابلیت حکومت شده است، اما اینجا منظور توانایی دولت مکزیک به اجرای قوانین در کل قلمرواش، توانایی مالیات‌ستانی از مردمش و تدوین و اجرای سیاست‌ها است. مکزیک قرن نوزدهم نه تنها تمام اجزای لازم برای داستانی خوب را دارد، بلکه نشان می‌دهد برخی راه‌ها که کشورها سرانجام توسعه پیدا می‌کنند و دولت‌ها قابلیت حکومت را می‌سازند، راه‌هایی هستند که هیچ نهاد مالی بین‌المللی تاکنون توصیه نکرده است.
مشکل اول مرغ یا تخم‌مرغ؟
قابلیت‌سازی حکومت مشکل اقدام جمعی است. حتی اگر همه افراد به شکل جمعی سود ببرند و حتی اگر هر فرد از هدف نهایی حمایت کند، انگیزه شخصی هر فرد این‌است که معمولا به سواری مجانی روی تلاش‌ها برای ساختن دولتی کارآمد بپردازد. تنها راه‌حل این مشکل، داشتن پول و قدرت برای تنبیه کردن و پاداش دادن است.
با این حال، این همان مشکل مرغ و تخم‌مرغ است. توانایی مجازات مخالفان و پرداخت حقوق کارکنان دولت به داشتن ماموران مالیاتی که می‌توانند مالیات جمع‌آوری کنند و نیروی نظامی یا پلیس که انحصار خشونت را در اختیار دارند، بستگی دارد. برای اینکه حکومت مزیت نسبی در خشونت داشته باشد، باید دست‌کم بتواند حقوق نظامیان را بپردازد. اما برای پرداخت این حقوق، حکومت باید توانایی مالیات‌ستانی از شهروندان را نیز داشته باشد که البته متکی به زور است و اگر مقامات نظامی دنبال منافع شخصی باشند، چرا حکومت را سرنگون نکنند و به درآمد مالیاتی دسترسی نیابند؟ اینجا با حالت دور و مشکلی غامض روبه‌رو هستیم.
محیط نهادی مکزیک
مکزیک قرن نوزدهم نمونه عالی از این مشکل است؛ کشوری که دچار بی‌ثباتی سیاسی و درگیری شدید بود. بین سال‌های۱۸۲۱ و ۱۸۷۵، هشتصد شورش رخ داد. بین استقلال در ۱۸۲۱ تا ۱۹۰۰، مکزیک ۷۲رئیس دولت مختلف داشت؛ یعنی میانگین دوره اندکی بیش از یک‌سال بود. بر همین منوال، ۱۱۲وزیر دارایی در فاصله ۱۸۳۰ و ۱۸۶۳ تغییر کرد. چندین اشغال و جنبش جدایی‌طلبانه نیز رخ داد. این کشور همچنین چندین شکل حکومت، ازجمله دو امپراتوری (یکی به رهبری عضو اتریشی‌الاصل خاندان هابسبورگ با پشتیبانی فرانسه)، یک دوره پرمناقشه که روسای‌جمهور از هر دو حزب اصلی وجود داشت، چهار جمهوری، یک جمهوری موقت و یک دیکتاتوری طولانی وجود داشت. گوادالوپ ویکتوریا، نخستین رئیس‌جمهور که بر اساس قانون اساسی انتخاب شد تنها کسی بود که در ۳۰ سال اول استقلال، دوره‌اش را کامل به پایان رساند.
چند مثال دیگر: مکزیک در سال‌های ۱۸۲۹، ۱۸۳۹، ۱۸۴۶، ۱۸۴۷، و ۱۸۵۳ چهار رئیس‌جمهور داشت؛ درحالیکه در سال‌های ۱۸۴۴ و ۱۸۵۵ پنج نفر و در سال۱۸۳۳ هشت نفر رئیس جمهور بودند. آنتونیو لوپز دسانتا آنا که در ۱۰سال جداگانه رئیس‌جمهور مکزیک بود، در یک‌سال چهار بار رئیس‌جمهور شد. مکزیک در ۵۰ سال اول استقلال، از جدایی تگزاس و آمریکای مرکزی، تا تلاش‌های جدایی‌طلبانه یوکاتان و نیز شورش‌های کوچک‌تر متعدد، با چالش‌های دائمی برای حق حاکمیت خود مواجه بود.
همه تهدیدها داخلی نبود. مکزیک نصف قلمرو خود را در میانه قرن نوزدهم به سود آمریکا از دست داد؛ رویدادی که باعث شد بسیاری از مکزیکی‌ها آن احترامی که برای حکومت خود قائل بودند، از دست بدهند. در سال۱۸۴۷، ماریانو اوترو، حقوق‌دان برجسته مکزیکی و سوسیالیست آرمان‌گرای آن دوره، ناتوانی کشور به مقاومت در برابر نیروهای آمریکایی را به این دلیل دانست که «مکزیک نه ملتی تشکیل داد و نه می‌توانست خود را به‌درستی ملت بنامد.»
فقط در دوره زمانی پورفیریو دیاز، رئیس جمهور/دیکتاتور مکزیک (۸۰-۱۸۷۶ و ۱۹۱۱-۱۸۸۴) بود که حکومت مکزیک مقداری قابلیت برای تامین مالی سیاست‌ها و خواباندن شورش‌ها علیه دولت مرکزی پیدا کرد. وقتی دیاز نخستین‌بار قدرت را در دست گرفت، فقط پنج بانک در مکزیک وجود داشت، تقریبا هیچ کارخانه تولیدی وجود نداشت و تنها ۶۵۰کیلومتر راه‌آهن داشت، در کشوری به وسعت سه‌برابر فرانسه که آن زمان ۵۵۰۰۰کیلومتر ریل داشت.در ۱۱۰کیلومتر از مسیر، واگن‌های قطار به جای موتور بخار با قاطر کشیده می‌شدند.
پس از دهه‌ها رکود اقتصادی، درآمدهای دولت در فاصله ۱۸۹۵ تا ۱۹۱۱، یعنی زمانی که اقتصاد مکزیک شروع به رشد کرد، سالانه ۵درصد افزایش یافت. در دوران تصدی دیاز، تولیدات صنعتی و نفت اوج گرفت، بانکداری بسیار توسعه یافت و ۲۷۰۰۰کیلومتر ریل راه‌آهن ساخته شد که تمام شهرهای بزرگ مکزیک را به هم متصل می‌کرد. اینها در مقایسه با رکود و بی‌ثباتی پنجاه سال قبل آن، تغییرات اقتصادی و سیاسی انقلابی بود. با بررسی دقیق‌تر این نوع توسعه تاریخی می‌توان کشورها را در تلاش برای ایجاد قابلیت حکومت کردن کارآمد و نیز تقویت توسعه اقتصادی درک کرد و بهتر به آنها کمک کرد.
حل مشکل مرغ و تخم‌مرغ
با استفاده از مثال مکزیک به برخی دلایل دشواری حل مشکل مرغ و تخم‌مرغ نگاه می‌کنیم. نخست، اندازه قلمرو برای قابلیت‌سازی حکومت مهم است. در بسیاری از تاریخ بشر، دولت‌شهرها یکی از رایج‌ترین انواع سازمان‌های حکومتی بوده‌اند. رهبران مناطق کوچک به راحتی می‌توانند مشکل مرغ و تخم‌مرغ را حل کنند. در حالتی که جمعیت اندک باشد، فرادستان حاکم شخصا افرادی را که زیر نظرشان خدمت می‌کنند، بیشتر می‌شناسند و استفاده از پاداش و تنبیه را برای کنترل رفتار آنها آسان‌تر می‌بینند. مناطق کوچک احتمالا همگن‌ترند که تجربه نشان می‌دهد هزینه تامین کالاهای عمومی کاهش می‌یابد، شاید به این دلیل که تضاد کمتری بر سر آنچه قرار است ارائه شود و به چه کسی ارائه شود، وجود دارد.
اما وقتی با کشوری بزرگ سروکار داریم، رهبران به سازوکار‌های کنترل غیرشخصی بیشتری نیاز دارند و ساختن چنین نهادهایی بسیار سخت‌تر است. مکزیک زمان استقلال کشور بسیار بزرگی بود، شامل مکزیک امروزی و آمریکای مرکزی همچنین بخش بزرگی از جنوب غربی آمریکای کنونی. برای اداره چنین کشور بزرگی، دولت مرکزی به ارتش قوی نیاز داشت تا مطمئن شود دولت‌های ایالتی مالیات خود را می‌پردازند؛ اما دقیقا به همین دلیل دولت‌های ایالتی انگیزه کمی برای تامین مالی چنین ارتش قدرتمندی داشتند.
کشور به قدری بزرگ و جاده‌ها به حدی خراب بودند که دولت مرکزی حتی درک روشنی از مرزهای کشور نداشت چه رسد به اینکه کنترل کامل آنها را در دست داشته باشد. در میانه قرن نوزدهم امکان نقشه‌کشی کشور فراهم شد و فقط آن زمان بود که افرادی مانند ژنرال آنتونیو لوپز دسانتا آنا متوجه شدند دقیقا چقدر از قلمرو کشورشان به دست آمریکا افتاده است. از نظر جغرافیایی، تنها یک‌سوم مکزیک زمین نسبتا همواری دارد و رودخانه‌های قابل کشتیرانی بسیار اندک است که حمل‌ونقل را پرهزینه می‌کند. مقامات استعماری برای ایجاد سامانه حمل‌ونقل کارآمد کاری نکرده بودند و در سال۱۸۰۰ فقط در یک جاده کشور امکان حمل‌ونقل با وسایل نقلیه چرخدار وجود داشت و حتی در آنجا نیز بیشتر حمل‌ونقل با قاطر انجام میشد.
مشکلات حمل‌ونقل باعث ایجاد بازارهای منطقه‌ای و منزوی شد که تمرکززدایی سیاسی را تقویت کرد و قابلیت دولت مرکزی را کاهش داد. گروه‌های شبه‌نظامی و ادارات پلیس که ظاهر شدند معمولا بودجه بسیار اندکی داشتند و عمدتا در خدمت کسانی که آنها را ایجاد کرده بودند و نه محافظت از هر نوع عدالت بی‌طرفانه بودند. متاسفانه، مشکلات حمل‌ونقل تا شروع ساخت راه‌آهن در اواخر قرن نوزدهم بهبود نیافت. در دهه۱۸۷۰، شبکه جاده‌ای مناسب برای حمل‌ونقل چرخدار کمتر از پنج کیلومتر به ازای هر ۱۰۰۰۰ نفر در مکزیک یا حدود یک‌دهم میزان موجود در آمریکا بود. ناکامی در توسعه سامانه حمل‌ونقل کارآمد تا حد زیادی به‌دلیل مشکل مرغ و تخم‌مرغ بود: دولت مرکزی نتوانست درآمد زیادی به‌دست آورد که ساختن جاده‌ها و زیرساخت‌ها را دشوار می‌کرد و یعنی حضور بیشتر دولت در خارج از مکزیک مرکزی را مشکل می‌کرد.
دوم، تجربه مهم است. مناطقی که تجربه اقتدار دولتی متمرکز را دارند، نسبت به مناطقی بدون چنین پیشینه‌ای، آن را راحت‌تر و سریع‌تر دوباره ایجاد می‌کنند. مکزیک تجربه کمی از دولت کارآمد داشت و تلاش کرد تا دولتی از بالا به پایین بر مردم تحمیل کند. از دیرباز در تاریخ اقتصادی گفته می‌شود اسپانیا دولت متمرکز و قوی داشت که بر مستعمرات خود این‌گونه حکومت می‌کرد. در واقعیت، اسپانیا تنها دو نایب‌السلطنه در قاره آمریکا داشت، یکی برای آمریکای شمالی و دیگری برای آمریکای جنوبی. نایب‌السلطنه اسپانیای جدید بسیار بزرگ بود، شامل مکزیک مدرن و قلمروهای ذکرشده در بالا در کشور آمریکا و آمریکای مرکزی کنونی، به علاوه کوبا، جمهوری دومینیکن، پورتوریکو، ترینیداد و توباگو و حتی فیلیپین، در سوی دیگر دنیا. اداره متمرکز چنین قلمرو وسیعی نیازمند بوروکراسی تخصصی و حرفه‌ای بود که بتواند به رهبر مشاوره سیاستگذاری خوب بدهد و نیز نظارت اداری بر مناطق مختلف داشته باشد.
با این حال، نایب‌السلطنه‌ها کارکنان اندکی داشتند، چه رسد به بوروکراسی متمرکز و آن کارکنان نیز بیشتر خدمه شخصی بودند تا کارگزاران اداری. تا اواخر قرن هجدهم، هیچ نظامی از مقامات استانی زیر نایب‌السلطنه وجود نداشت. حتی زمانی که آن مناصب ایجاد شد، هیچ سامانه رسمی دولتی یا قوانینی نداشت. این مقامات نه نیروی نظامی قابل توجهی داشتند و نه توانایی رسمی برای جمع‌آوری مالیات. هنگامی که پادشاه اسپانیا در سال۱۸۰۸ سرنگون شد، به نظر می‌رسید بقایای این قابلیت نوپای حکومت در هرج‌ومرج و خشونت جنگ‌های استقلال از بین رفته باشد.
سوم، توسعه قابلیت حکومت نیازمند پول است که دولت مکزیک در بیشتر قرن نوزدهم کمبود داشت. کمبود پول دلایل زیادی داشت که همه آنها در شوک‌های بدشانسی خلاصه می‌شوند. یکی مساله جنگ استقلال بود. این جنگ که از سال ۱۸۱۰ تا ۱۸۲۱ طول کشید، برای اقتصاد مکزیک و توانایی دولت در جمع‌آوری مالیات ویرانگر بود. مقادیر عظیمی سرمایه فرار کرد حتی پیش از آنکه جنگ شروع شود. جنگ به بخش معدن‌کاوی هم آسیب زد. بسیاری از معادن هدف حمله قرار گرفته و تخریب شدند. تولید نقره که پیش‌تر پایه اصلی اقتصاد مکزیک بود، در دهه۱۸۲۰ به پایین‌ترین سطح خود و کمتر از نصف تولید در دهه۱۸۱۰ رسید. استخراج نقره پیوندهای زیادی با سایر بخش‌های اقتصاد مکزیک داشت و فروپاشی تولید نقره در دوره پس از استقلال به کاهش تولید سایر کالاها نیز منجر شد.
سقوط معادن یک اثر بودجه‌ای مستقیم نیز داشت: درآمدهای حاصل از مالیات معادن کاهش یافت. علاوه بر این، در آن زمان مکزیک پول خرید کالاهای وارداتی را با صادرات نقره خود می‌داد. بیشتر درآمد دولت از تعرفه‌های واردات تامین میشد. بدون نقره از معادن، کالای کمی وارد میشد. با ترکیب هر دو اثر، کاهش تجارت بین‌المللی به‌دلیل مشکلات معدنی به معنای کاهش شدید درآمد دولت بود.
نرخ تعرفه‌ها معمولا بالا (گاهی اوقات ۱۰۰ تا ۱۵۰درصد قیمت محصول)، از جنبه ارزش‌گذاری قدیمی و بسیار ناسازگار بودند. بی‌ثباتی سیاسی آن زمان، همراه با این واقعیت که دولت مرکزی انحصار واقعی اندکی بر خشونت داشت، به معنی وجود عدم‌قطعیت بالا درباره میزان واقعی تعرفه‌ها بود. بین سال‌های ۱۸۲۱ و ۱۸۶۷، هشت جدول تعرفه عمومی جداگانه وجود داشت. اگر تاجری کالایی را خارج از جدول تعرفه‌ها وارد می‌کرد، تعیین تعرفه به تشخیص بازرس می‌افتاد. تعرفه‌های داخلی بین ایالت‌ها نیز وجود داشت؛ رویه‌ای که دولت مرکزی بارها تلاش کرد حذف کند (و موفق نشد) - یادآور امپراتوری مقدس روم در اواخر قرن هفدهم که هر ۱۰کیلومتر در امتداد رودخانه راین عوارض گرفته می‌شود.
درحالیکه جدول تعرفه خارجی را ظاهرا دولت مرکزی تنظیم کرده بود، بسته به اینکه در کدام بندر استفاده شود، تصادفی اجرا میشد. حتی تا سال۱۹۴۱، ایالت یوکاتان هنوز می‌توانست نرخ‌های متفاوتی اعمال کند. اتکای زیاد به یک منبع اصلی تامین منابع، مشکل دیگری نیز ایجاد کرد. هنگامی که رهبران محلی شورش می‌کردند، اغلب به نزدیک‌ترین گمرک حمله کرده، نرخ تعرفه را در آن بندر کاهش می‌دادند تا تجارت بیشتری داشته باشند. برای مثال، ژنرال آریستا در سال۱۸۴۵، علیه دولت ملی شورش کرد و به بازرگانان پیشنهاد کاهش ۴۰ تا ۴۵درصدی تعرفه‌ها برای استفاده از بنادر تامپیکو و ماتاموروس را داد.
پیامدهای جنگ استقلال چالش‌های خاص خود را به همراه داشت: نابسامانی تجاری و بی‌نظمی. شبکه‌های بازرگانی استعماری قدیمی مختل شده بود و بازرگانان مجبور بودند ارتباطات و راه‌های جدیدی برای تجارت بیابند. برای مثال، جدایی از اسپانیا یعنی مکزیک باید به دنبال تامین‌کننده جدید جیوه، عنصری ضروری در تولید نقره باشد. بین سال‌های۱۸۰۰ تا ۱۸۵۰، اسپانیا تقریبا ۸۰درصد جیوه جهان (در ایبریا) را تولید می‌کرد که روابط دیپلماتیکش را قطع کرد. مکزیک تلاش کرد معادن جیوه خود را ایجاد کند؛ اما هنگام واگذاری سواحل غربی و جنوب غربی خود به آمریکا، آنها را از دست داد. درنهایت مجبور به استفاده از بازرگانان بریتانیایی برای خرید غیرمستقیم جیوه از اسپانیا به قیمت گزاف شد.
جنگ استقلال میراث‌های ناگوار دیگری نیز داشت. فلیکس ماریا کالخا، نایب‌السلطنه اسپانیای جدید از سال۱۸۱۳ تا ۱۸۱۶، پولی برای پرداختن به افسران نداشت. او در عوض به آنها اجازه داد از طریق غارت غیرنظامیان مکزیکی، «خودتامین مالی» کنند. او از فرادستان خواست شبه‌نظامیان مستقل غیردولتی خود را ایجاد و تامین مالی کنند. چنین نیروهای شبه‌دولتی جایگزین- چالش عمدا تشویق‌شده به انحصار مفروض دولت بر خشونت- علیه قابلیت‌سازی بیشتر حکومت فشار می‌آوردند.
در دوران پس از استقلال، به‌دلیل ناتوانی دولت در اعمال انحصار خود بر خشونت، شورش‌های زیادی رخ داد. با توجه به این آشفتگی اقتصادی و سیاسی، تعجب ندارد که دولت مرکزی پس از استقلال نیز درگرفتن مالیات مشکلات زیادی داشته باشد. دولت برای استقراض پول به کشورهای خارجی که به مستعمرات سابق اسپانیا وام داده بودند، متوسل شد؛ اما عدم رشد اقتصادی به آنها امکان بازپرداخت این وام‌ها را نداد و در سال۱۸۲۷ وام‌های خود به وام‌دهندگان خصوصی بریتانیا را نکول کردند. وام‌دهندگان نمی‌خواستند دوباره همان اشتباه را تکرار کنند.
سرانجام، پس از جنگ استقلال، قدرتمندان منطقه‌ای درصدد حفظ قدرت‌هایی برآمدند که در زمان جنگ به‌دست آورده بودند و این اغلب شامل حق مالیات‌ستانی از مناطق خود میشد. هر چه بی‌نظمی در استان‌ها بیشتر بود، تحمیل اقتدار برای دولت مرکزی دشوارتر میشد. در این چرخه معیوب، راهزنی نتیجه دولت مرکزی ضعیف بود و قابلیت‌سازی حکومت را نیز دشوار می‌کرد.
نخستین گام‌ها به سمت قابلیت‌سازی حکومت
پس از اخراج فرانسوی‌ها، دولت بنیتو خوارز می‌دانست مکزیک به نیروی پلیس متمرکز نیاز دارد تا پس از چند دهه هرج‌ومرج بتواند نظم را برقرار کند. تلاش‌های او برای ارائه چنین نیرویی نخستین گام‌های واقعی برای قابلیت‌سازی حکومت در شرایطی برداشته شد که مکزیک پنجاه سال پس از استقلال، بسیار بی‌ثبات و تقریبا پرهرج‌ومرج بود.
ایجاد نیروی پلیس روستایی (Rurales) به هیچ وجه نوشداروی مشکلات دولت مرکزی نبود. برای شروع، باید رده‌های نیروی پلیس را از تازه‌کارهای بسیار پر می‌کردند که در اصل از صفوف راهزنان جدا شده بودند یا حتی در کنار مسوولیت‌های جدیدشان راهزنی را هم دنبال می‌کردند. این همپوشانی بین راهزنی و نیروی پلیس موضوع دیرینه‌ای باقی ماند؛ چون افسران پلیس تازه‌تاسیس در حاشیه اغلب به راهزنی برای کسب درآمد بیشتر متکی بودند. چنین همپوشانی با واقعیتی برجسته‌تر می‌شود که دولت لباس جدید پلیس روستایی را به نحوی طراحی کرد که شبیه برخی از معروف‌ترین راهزنان قرن، یعنی Plateados باشد. بیست سال پس از ایجاد نیروی پلیس روستایی، پورفیریو دیاز تعداد اعضای آن را ۹۰درصد افزایش داده بود و آنها هم به نماد نظم و نیز بی‌رحمی دولت پورفیریو تبدیل شده بودند.
البته ایجاد نیروی پلیس روستایی و سایر نهادهای حکومتی توانمند تنها در صورتی امکان‌پذیر است که حکومت پولی برای پرداخت حقوق‌ها داشته باشد و بار دیگر دولت با مشکل قدیمی مرغ و تخم‌مرغ مواجه شد. دولت مکزیک نیز در موقعیت چاپ کردن پول نبود تا درآمدی کسب کند. اعتبار دولت نزد مردم چنان اندک بود که انتشار اسکناس بدون پشتوانه و پذیرش آن به‌عنوان پول قانونی ناممکن شده بود. دولت چندین بار قول خود به پرداخت طلا به پشتوانه انتشار اسکناس‌های قبلی را نقض کرده و اوراق قرضه مکزیکی با کسری از ارزش اسمی خود معامله می‌شدند که امکان وام گرفتن بیشتر را برای دولت تقریبا غیرممکن کرده بود. بنابراین مانند بسیاری از دولت‌ها در تاریخ، دولت به یک توافق رسیدو با نهادی قرارداد بست که می‌توانست بسیاری از وظایف مرتبط با دولت را انجام دهد.
دیاز طلبکاران دولت را در بانک ملی مکزیک سازمان‌دهی کرد. این بانک در ازای تعدادی امتیازات سودآور از جمله اداره ضرابخانه ملی، حفاظت از سایر رقبا و حتی گرفتن حقوق گمرکی و مالیات‌های غیرمستقیم، به دولت مکزیک وام می‌داد. این راهبرد متکی بر قابلیت یک حکومت برای محافظت از حقوق مالکیت گسترده نبود. در عوض، فقط دولت دیاز را ملزم می‌کرد از حقوق مالکیت یک گروه از پیش قدرتمند در برابر گروه‌های رقیب محافظت کند. این را با بریتانیای کبیر در قرن شانزدهم مقایسه کنید؛ زمانی که ملکه الیزابت اول جمع‌آوری گمرک را به تاجران یا سیاستمداران برجسته واگذار کرد. این سرمایه‌دارها اغلب به الیزابت پول قرض می‌دادند تا با پول دریافتی از درآمد گمرکی بازپرداخت شود.
همان‌طور که در بالا ذکر شد، توسعه قابلیت حکومت کش‌دار و به‌هم‌ریخته است و شامل انواع زدوبندها در ابتدا با کارگزاران قدرتمند محلی به قیمت تضعیف حاکمیت کلی قانون است. دیاز نخستین رهبر در مکزیک مستقل بود که به شورش‌های مداوم پایان داد. او بسیار بی‌رحم‌تر از دولت‌های پیشین بود. هنگامی که سپاه پنجم پلیس روستایی شورش کرد، دیاز آنها را از نیرو اخراج و خائنان را اعدام کرد. پیش از این دوره، شورش کردن اغلب سودآور بود و مردان جاه‌طلب برای مقابله با رقبا و پیشرفت سیاسی به شبه‌نظامیان نیاز داشتند. دیاز با استفاده از رفیق‌‌بازی اطمینان یافت مخالفان احتمالی با دریافت امتیازات و حمایت به دوست تبدیل می‌شوند.
معمول این بود که شرکت‌های دریافت‌کننده امتیازات ویژه از دولت، سیاستمداران محلی و ملی را در هیات‌مدیره خود جای دهند و از طریق حق‌الزحمه مدیران و تقسیم سهام، رانت‌ها به آنها منتقل میشد. دیاز توجه ویژه‌ای به فرمانداران ایالتی قدرتمند که بیشترین احتمال می‌رفت تهدید سیاسی باشند، داشت. هنگامی که اصلاحات مالیاتی را در سال۱۸۸۳ آغاز کرد، به جای مجلس نمایندگان، آن را به کنفرانس فرمانداران ایالتی برد، حتی اگر این کار خلاف قانون اساسی مکزیک بود و زمانی که فرمانداران با اصلاحات مالیاتی مخالفت کردند، تصمیم گرفت این طرح را پیش نبرد. مقامات دولتی همچنین در هیات‌مدیره بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ حضور چشمگیری داشتند که به آنها امکان می‌داد پول بیشتری کسب کنند.
دلایل بی‌شمار دیگری برای موفقیت دیاز وجود دارد، ازجمله این واقعیت که اقتصاد آمریکا در این مقطع به سرعت در حال رشد بود. سرمایه‌گذاران آمریکایی به دنبال منابع جدید مواد خام برای تامین تولید و نیز بازارهای جدید برای صادرات کالاهای خود بودند. توجه به این نکته هم مهم است که این آغاز توسعه قابلیت‌سازی حکومت بود و برخی از کارهایی که دیاز کرد بهای سنگینی به همراه داشت؛ یعنی انقلاب مکزیک از ۱۹۱۰ تا ۱۹۲۰ که دیاز را سرنگون و کشور را دگرگون کرد. اگرچه انقلاب طولانی و خونین بود، اما مکزیک پس از انقلاب از پیشرفت‌های حاصل در دوره پورفیریاتو استفاده کرد و به قابلیت بسیار پایین حکومت در ابتدای قرن نوزدهم بازنگشت.
قابلیت‌سازی حکومت
قراردادهای راهبردی دیاز با بانک‌ها، راهزنان و فرمانداران ایالتی به‌عنوان گام‌های میانی موثری در رسیدن به حکومتی باثبات عمل کرد. در مقابل، موسسات بین‌المللی معاصر و سازمان‌های غیردولتی اغلب روی برنامه‌ها و سیاست‌هایی تمرکز دارند که از برنامه‌ها و سیاست‌های کشورهای ثروتمند تقلید می‌کنند؛ اما مسیر دستیابی به قابلیت حکومت می‌تواند مسیری دشوار و ناقص باشد. هیچ کشوری بدون زحمت از آن عبور نکرده است.
یادگیری از مکزیک و موارد مشابه نشان می‌دهد قابلیت‌سازی حکومت به‌صورت عملی از طریق تعامل با بازیگران دارای حق وتو و فرادستان، همکاری با تهدیدکنندگان احتمالی به قدرت حکومت (مانند راهزنان) و انجام معاملات برد-برد برای راضی کردن کسانی که حق وتوی بالفعل دارند، ضروری است. دنبال کردن اصلاحات سیاستگذاری «خالص» ایدئولوژیکی یا اخلاقی کارآمدی کمتری دارد.
آژانس‌های توسعه شاید برای حمایت از این فرآیند مجهز نباشند، اما در برنامه‌ریزی خود باید قابلیت حکومت را به‌عنوان محدودیت در نظر بگیرند. برای مثال، گروهی پژوهشگر توانایی کشورها برای مدیریت تدارکات پست بین‌الملل را آزمایش کردند. آنها نامه‌هایی به آدرس‌های ناموجود در ۱۵۹کشور عضو اتحادیه جهانی پست کردند. این اتحادیه کشورها را ملزم می‌کند نامه آدرس اشتباه را ظرف ۳۰روز به فرستنده بازگردانند؛ اما فقط ۶۰ درصد نامه‌ها با میانگین تاخیر بیش از ۶ماه بازگردانده شدند. ریسک ایجاد اهدافی دست‌نیافتنی یا اجرای سیاست‌هایی که توسعه مصنوعی ایجاد می‌کنند نیز وجود دارد (مانند روستاهای قلابی پوتمکین که مقامات روسی برای تحت تاثیر قرار دادن ملکه کاترین در سفرش به کریمه استفاده کردند) یا تلاش‌ها و منابع را از جایی که مفیدتر هستند، منحرف می‌کند. برای مثال اغلب از آموزش عمومی به‌عنوان شاخص قابلیت کشور در ارائه خدمات ضروری به شهروندان استفاده می‌شود.
اهداف توسعه هزاره از آموزش همگانی برای قدرت‌یابی کشورهای در حال توسعه حمایت می‌کرد. اما بسیاری از کشورها برای رسیدن به این اهداف، عمدتا بر افزایش نرخ ثبت‌نام به جای بهبود واقعی کیفیت آموزش و تقویت محیط محرک یادگیری تمرکز کردند. پژوهش بانک جهانی نشان داد نزدیک به ۸۰درصد کودکان در فقیرترین کشورها در پایان تحصیلات ابتدایی، توانایی خواندن و نوشتن ندارند. این مشکل در کشورهای درآمد کم و متوسط نیز رایج بود و بیش از ۵۰درصد کودکان نتوانستند به این معیار برسند. هند مثال دیگری است که مقررات پیچیده به فساد و تخصیص نادرست منابع کمک می‌کند. دولت هند در ارائه خدمات ضروری با مشکلاتی مواجه است؛ اما صدها مقررات کار پیچیده، جامع و سخاوتمندانه دارد که عمدتا اجرا نمی‌شوند. در واقع، اکثریت عظیم نیروی کار در بخش غیررسمی هستند.
نادیده گرفتن چالش‌های موجود در قابلیت‌سازی حکومت برای هیچ‌کس سودی ندارد. داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد ثابت کرد که تلاش‌های گسترده بانک جهانی برای تبدیل کشورهای در حال توسعه به اقتصادهای موفق بازار تا حد زیادی شکست خورده است. اجرای سیاست‌هایی که در کشورهای توسعه‌یافته کارآمد هستند در کشورهایی که دولت‌های شکننده دارند با تهدید امنیت فرادستان، آنها را بی‌ثبات می‌کند. مورد افغانستان نشان می‌دهد تلاش‌ها برای ایجاد سریع دولت متمرکز و باثبات می‌تواند نتیجه عکس بسیار بدی داشته باشد. نورث تاکید کرد که توسعه زمان می‌برد و تعیین اهداف بیش از حد بلندپروازانه ممکن است به فاجعه منجر شود. همان‌طور که گوردون براون، نخست‌وزیر سابق بریتانیا گفته است «برای برقراری حاکمیت قانون، پانصد سال اول همیشه از همه سخت‌تر است.»
