ساختار کهنه سازمان سرمایه‌گذاری

کورش طاهرفر

کارشناس سرمایه‌گذاری خارجی

بهبود تعامل با دنیای خارج، در کنار مهار تورم و ثبات‌بخشی به اقتصاد داخلی، یکی از ملموس‌ترین دستاوردهای دولت تدبیر و امید بود که نقش مهمی در رای اعتماد مجدد مردم به دولت ایفا کرد. آنچه مسلم است هیچ دولتی چه اصلاح‌طلب چه اصولگرا از تبعات مثبت و منفی نحوه تعامل خود با جامعه بین‌الملل مصون نبوده و هر گونه تدبیر یا بی‌تدبیری در این حوزه دارای آثار و عواقب کوتاه‌مدت و بلندمدت برای کل مردم و کشور خواهد بود. خوشحالیم از اینکه دولت طی چند سال اخیر در مسیر آواربرداری از خسارات ناشی از تعامل نامناسب با اتحادیه اروپا، با سازمان ملل و با برخی کشورهای تاثیرگذار موفقیت‌هایی به نفع جمعیت ۸۰ میلیونی به دست آورد. چه آنها که از دولت حمایت کردند و چه آنان که از این کار سر باز زده و حتی در مسیر دولت مانع‌تراشی کردند، نیز از منافع این موفقیت استفاده برده‌اند.

اکنون سال اول برنامه ششم توسعه کشور آغاز شده و قرار است اقتصاد کشورمان طی سال‌های آتی رشد متوسط ۸ درصدی را تجربه کند تا بخشی از فاصله خود با اقتصادهایی را که به سرعت از ما پیشی گرفته‌اند، جبران کند. دلایل متعددی وجود دارد که حصول به رشد ۸ درصدی را بسیار دشوار و حتی نامحتمل جلوه خواهد داد. اول اینکه هنوز فروش نفت، نقش مهمی در تامین ارز کشور بر عهده دارد و قیمت آن با نوسانات شدید و غیر قابل کنترل همراه است. این در حالی است که بی‌اعتنایی به افق‌های بلندمدت و تعرض‌های متعدد به منابع حساب ذخیره ارزی سابق و صندوق توسعه ملی فعلی، کارآمدی و ثبات‌بخشی این ابزارها را در ضربه‌گیری اقتصاد در مقابل شوک‌های ارزی کاهش داده است. دوم بی‌ثباتی شدید در منطقه و تحرکات تشنج‌آفرین برخی کشورها است که به تشدید فعالیت‌های داعش منجر شده است اکنون که منطقه خاورمیانه به کانون مهم بحران و ریسک در جغرافیای جهان تبدیل شده است. بدیهی است که جمهوری اسلامی ایران نیز از تبعات و آثار منفی بی‌ثباتی منطقه به‌طور کامل مصون نبوده و به‌رغم نیاز شدید و رو به تزاید جامعه به منابع مالی، ناچار به اختصاص بخش قابل توجهی از این منابع برای پیشگیری از سرایت بحران به داخل مرزها خواهد بود. این نکته نیز قابل ذکر است که دیپلماسی موفق دولت تدبیر و امید در خاتمه‌بخشی به بخش عمده‌ای از تعارضات بین‌المللی و تحریم‌های هسته‌ای تا حد زیادی از هزینه‌های مالی کاسته است و چنانچه برجام حاصل نشده بود، بار مالی بیشتری به کشور تحمیل می‌شد. سوم، بی‌انضباطی‌های مالی و بودجه‌ای سنوات گذشته تا سال‌های متمادی بر عملکرد دولت‌های فعلی و آتی، سایه‌گستر بوده و موجب ناکارآمدی اقدامات و اعتبارات مصرفی دولت خواهد شد. بر اساس برخی محاسبات، پروژه‌های نیمه تمام و عمدتا فاقد توجیه اقتصادی که از سال‌های قبل کلنگ خورده و تامین منابع آن به دولت تدبیر و امید واگذار شده به قیمت‌های سال ۱۳۹۲ بالغ بر ۴۸۰ هزار میلیارد تومان بوده که در بهترین حالت تمامی منابع بودجه‌ای چند دولت بعدی هم کفاف این بی‌نظمی مالی را نخواهد داد (برگرفته از سخنرانی وزیر اقتصاد در اصفهان در تاریخ ۲۷/ ۷/ ۱۳۹۵). از طرفی تمامی تلاش دولت تدبیر و امید در منطقی‌سازی اولین بودجه تنظیمی خود برای سال ۱۳۹۳ که طی آن قصد داشت اعتبارات بودجه‌ای تنها به پروژه‌های اولویت‌دار و با پیشرفت فیزیکی بالا اختصاص یابد با مقاومت‌های گسترده‌ای روبه‌رو شد و عملا چرخه معیوب قبلی اصلاح نشده است. از این رو تلاش‌های دولت برای ایجاد منابع اعتباری و مالی از داخل و خارج به ناچار به سوی انبوهی از طرح‌های ریز و درشت فاقد توجیه هدایت می‌شود و اثر سریع و کاملا ملموسی در بهبود شاخص‌های اقتصادی نخواهد داشت و متاسفانه تزریق مالی بیشتر و بیشتر به چنین طرح‌های نیمه‌تمامی، به هیچ وجه رشد ۸ درصدی را برای کشور به ارمغان نخواهد آورد. چهارم تلقی نادرستی در لایه‌های جامعه مبنی بر قدرت دولت در ایجاد رشد اقتصادی است که ناشی از دوران وفور دلارهای نفتی و انجام مخارج بی‌حساب برای ایجاد رشد مصنوعی است. واقعیت آن است که موتور محرک رشد در هر اقتصاد را باید در ساختار بخش خصوصی آن جست‌وجو کرد. در این حالت وظیفه اصلی دولت‌ها فراهم‌آوری بستر مناسب برای تسهیل و ارزان‌سازی فعالیت‌های بخش خصوصی است و بنابر این باید از مداخله مستقیم به شکل کلنگ‌زنی طرح‌های جدید، مداخله برای کاهش قیمت کالا و سود بانکی یا مداخله برای افزایش قیمت سهام در بورس اجتناب کند. این گونه مداخلات به ناکارآمدی بانک‌ها، بنگاه‌های تولیدی و بازار سرمایه منجر می‌شود و این نهادها توان درونی و رقابت‌پذیری خود را به دلیل مداخلات حمایتی یا تحدیدی از دست می‌دهند. واقعیت این است که فرصت دولت‌ها برای ایجاد اصلاحات اقتصادی بسیار محدود بوده و بهتر است که بستر‌سازی برای تقویت واقعی بخش خصوصی را اولویت اصلی و فوری خود قرار دهند. بدون این امر رشد ۸ درصدی اقتصاد، حتی بر فرض تحقق، ناپایدار و سست بوده و با کمترین شوک دچار تزلزل خواهد شد. در این میان نقاط قوت چندی در بدنه دولت وجود دارد که از آن جمله کسب اعتماد و حمایت و پشتیبانی اقشار فرهیخته و متوسط جامعه، توان تخصصی اثبات شده بالای دولت در چهار سال گذشته، شایسته‌سالاری نسبی بیشتر در مدیریت‌های بالای کشور همچون معاون اول رئیس جمهوری، وزرا و معاونان آنها، توجه بهتر به اصول علمی در حوزه‌های اقتصاد و سیاست و روابط خارجی را که به رفع تمامی تحریم‌های هسته‌ای اتحادیه اروپا و سازمان ملل و کاهش هزینه‌های تعارض منجر شد می‌توان بر شمرد. علاوه بر آن بهبود قابل توجه شاخص سهولت کسب و کار و بهبود رتبه ریسک اعتباری کشورمان نیز از فاکتورهای مثبتی است که تاییدکننده توان دولت در اداره کشور محسوب می‌شود.

با این حال چارچوب برنامه ششم مصوب مجلس به گونه‌ای است که بدون اتکای شدید به منابع مالی بین‌المللی و سرمایه‌های خارجی، تناسب منطقی بین تکالیف و منابع دولت به‌عنوان مجری برنامه وجود ندارد. به‌عنوان نمونه در جدول شماره ۳ قانون که منابع مالی سالانه برای سرمایه‌گذاری در برنامه را تعیین کرده، بالاترین سهم به تامین مالی و سرمایه‌گذاری خارجی اختصاص یافته است. با نگاهی به جداول و مفاد برنامه ششم مشاهده می‌شود که سهم تامین مالی خارجی به تنهایی از مجموع سهم سرمایه اشخاص، بازار سرمایه و صندوق توسعه ملی بالاتر بوده و بیش از یک‌چهارم بار اعتباری برنامه بر عهده خارج از کشور گذاشته شده است. سوال اینجاست که آیا این ارقام از منطق خاصی پیروی کرده یا هر گونه کسری محاسبه شده در ارقام قابل پیش‌بینی سایر سرفصل‌ها به بخش خارجی شیفت داده شده است؟ به نظر می‌رسد که جذابیت‌ها و ظرفیت‌های کشورمان در جلب منابع خارجی به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم یا فاینانس قابل توجه است و در حالت ایده‌آل با محدودیت خاصی مواجه نخواهد بود. لیکن تحقق ظرفیت‌هایی که برای سالیان طولانی به دلایل متعدد مورد استفاده موثر قرار نگرفته بودند به یکباره ممکن نیست و در بهترین حالت نیازمند تجدید نظر و بازنگری جدی در ساختارهای نهادی مرتبط با موضوع است. به‌عنوان مثال میزان منابع پیش‌بینی شده تامین مالی خارجی در سال ۱۳۹۶ در مقایسه با سال ما قبل آن ۳۷۸ درصد بالاتر در نظر گرفته شده که با فرض هر گونه ظرفیت و جذابیت امری نامحتمل محسوب خواهد شد (سال ۱۳۹۵ معادل ۵/ ۶۲ و سال ۱۳۹۶ معادل ۲۹۹ هزار میلیارد ریال-جدول ۳ قانون برنامه). شاید طراحان جدول مذکور و تصویب‌کنندگان برنامه ششم توسعه آنقدر به توان بالای دولت تدبیر و امید اعتماد داشته‌اند که از عدم تناسب تکلیف سنگین در مقابل جثه نحیف نهاد تخصصی متولی امر در دولت غفلت کرده‌اند. واقعیت آن است که عدم توفیق در کسب منابع مالی و سرمایه‌ای خارجی مندرج در قانون برنامه ،کل اهداف را با چالش جدی مواجه خواهد کرد و بر فرض تحقق صد در صد سایر منابع مالی، عدم تحقق منابع خارجی کلیت برنامه را با شکست مواجه می‌کند، زیرا نوسازی تجهیزات و ماشین‌آلات فرسوده و قدیمی که تا به حال ورشکستگی و تعطیلی چند برند قدیمی ملی را موجب شده با منابع داخلی امکان‌پذیر نیست و به شدت به منابع ارزی خارجی وابسته است. از سوی دیگر همان‌طور که پیش از این بیان شد دولت تدبیر و امید نیز وارث یک ساختار معیوب مالی و تعهدات سرسام‌آور مربوط به طرح‌های نیمه تمامی است که تداوم آن به معنی هدردهی منابع قابل توجه کشور است و اصرار بر حفظ و استمرار این گونه طرح‌های فاقد توجیه کارآمدی منابع مالی دولت را به شدت کاهش می‌دهد. از این رو هر قدر هم منابع مالی داخلی بیشتری در اختیار دولت قرار گیرد، پاسخگوی حرص و ولع طرح‌های نیمه تمامی که در رقابت سنگین برای بلعیدن اعتبارات هستند و طرح‌های جدیدی که با فشار گروه‌های خاص به طرح‌های قبل افزوده می‌شوند، نخواهد بود و چون دوره اجرای این طرح‌ها بیش از یک دوره پنج ساله برنامه است بنابراین نه تنها اثر مثبتی در طول اجرای برنامه ششم ندارند، بلکه باعث فشارهای تورمی و مصرف مصالح و ملزومات مورد نیاز بخش خصوصی شده و نیاز مصنوعی و کاذب به منابع بیشتر را موجب می‌شوند.

از سوی دیگر سرمایه‌گذاران خارجی فارغ از این قیود پر هزینه و صرفا بر مبنای توجیه‌پذیری اقتصادی، طرح‌های خود را آغاز کرده و به اشتغال واقعی و تولید قابل عرضه به اقتصاد مبادرت خواهند کرد. ترکیب سرمایه‌های خارجی با سرمایه‌های خصوصی داخلی به افزایش بهره‌وری سرمایه‌های کشور منجر می‌شود و در واقع به ازای هر یک ریال هزینه توسط سرمایه‌گذاران خصوصی داخلی و خارجی اثر مثبتی معادل چند برابر ریال‌های دولتی نصیب اقتصاد کشور خواهد شد و از این رو چاره فوری مشکلات اساسی اقتصاد و خصوصا اشتغال و تولید را باید در سرمایه‌گذاری خصوصی داخلی و خارجی جست‌وجو کرد و نقش دولت ایجاد بستر برای حضور هر چه بیشتر سرمایه‌های خارجی برای ترکیب با سرمایه‌های بخش خصوصی است.نگاهی به نهاد تخصصی تجهیز منابع مالی خارجی یعنی سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران موید این واقعیت است که سازمان یاد شده در تمامی سال‌های گذشته با ساختار سازمانی نیم قرن پیش فعالیت کرده و به‌رغم نقش کلیدی آن در ارتقای شرایط اقتصادی کشور در هیچ‌یک از مجامع، شوراها و مراکز اصلی تصمیم‌سازی اقتصادی کشور مشارکت داده نشده است.

به‌رغم اینکه ساختارهای مالی و سرمایه‌ای جهانی از سال‌های دور دچار تحولات و پیشرفت‌های عمده‌ای بوده و تقریبا تمامی نهادهای ملی کشورهای پیشرو در مقابل این تحولات اصلاح و ارتقا یافته‌اند، لیکن اساسنامه سازمان سرمایه‌گذاری کماکان مربوط به نیم قرن گذشته است و هنوز به‌عنوان یک معاونت کوچک، جایی در درون وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد. به‌رغم نقش اساسی سرمایه‌های خارجی در ارتقای بازار سرمایه تا کنون هیچ نماینده‌ای از سازمان سرمایه‌گذاری در نهادهای بازار سرمایه و شورای عالی بورس قرار نگرفته و به تبع آن سهم سرمایه‌های خارجی در بازار سرمایه کشورمان حتی به مرز ۵ درصد هم نزدیک نشده است. وضع مشابهی در صندوق توسعه ملی و در سایر شوراهای عالی با کارکرد اقتصادی حاکم است و همه دولت‌ها نیز از اهمیت و نقش سرمایه‌های خارجی سخن‌ها گفته‌اند. واقعیت آن است که تمامی وزرای امور اقتصادی و دارایی کشورمان به‌رغم سطح بالای دانش و تخصص و اشراف به اهمیت سرمایه‌های خارجی در شکوفایی کشور، به علل مختلف نماینده خوبی برای سازمان سرمایه‌گذاری در سایر شوراهای تخصصی و در هیات دولت نبوده‌اند و دفاع موثری در اصلاح ساختار و جایگاه سازمان متولی این امر خطیر نکرده‌اند. از این رو اکنون و در آغاز برنامه ششم توسعه مجددا بر این دوراهی قرار گرفته‌ایم که درخصوص اهمیت سرمایه‌های خارجی سخنرانی کنیم و به ساختار و وضع موجود اکتفا کرده یا اینکه در قبال این موضوع مهم که تمامیت برنامه توسعه وابسته به آن است، اقدام موثر به عمل آوریم. نگارنده این سطور در چند سال گذشته بارها بر این امر تاکید داشته و باز هم از باب تذکر به نگارش یادداشت فوق پرداخته است (وذکر فان الذکری تنفع المومنین). تجربه کشور نشان داده که تغییرات در ساختار نهادهای اجرایی به دفعات و گاه به‌صورت رفت و برگشت صورت گرفته است. تجربه تبدیل سازمان برنامه و بودجه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تبدیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، تبدیل مجدد آن به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و باز هم تبدیل مجدد آن به سازمان برنامه و بودجه، ادغام وزارتخانه‌های صنعت و بازرگانی، ادغام و تغییر ساختار وزارت‌های راه و ترابری و مسکن و شهر‌سازی و نمونه‌های مشابه دیگر نشان‌دهنده آن است که هر گونه تغییر ساختار و اصلاح تشکیلات به اقتضای زمان دارای توجیه بوده و هم اکنون بالاترین اقتضای ممکن برای تقویت ساختار و نقش‌آفرینی نهاد متولی سرمایه‌گذاری خارجی است.