نتیجه «برد-برد» برای شهرداری و متخلفان

دکتر محمد عدالتخواه شهرساز پیشکسوت منتخب سال ۹۳ قانون شهرداری‌ها در اولین دوره قانون‌گذاری مجلس شورای ملی، در سال ۱۲۸۶ به نام قانون بلدیه به تصویب رسید. این قانون طی سال‌ها مورد اصلاح و الحاقات متعددی قرار گرفته است. در الحاقیه‌ای به این قانون در مورخ ۲۷/ ۱۱/ ۱۳۴۵ مفادی از جمله ماده ۱۰۰ به این قانون اضافه می‌شود. با حذف و اضافه یکسری مفاد در این قانون، در حال حاضر تعداد کل مفاد آن ۱۱۳ ماده است، اما هنوز ماده ۱۰۰ که مربوط به نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی است به‌رغم تغییر جایگاه عددی آن در قانون شهرداری‌ها چون یکی از کاربردی‌ترین مواد قانون شهرداری‌ها است، شماره آن کماکان «۱۰۰» محفوظ مانده است، البته تعداد تبصره‌های آن از ۲ تبصره به ۱۱ تبصره اضافه شده است. بعداز انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۸، تعداد ۶ تبصره به تبصره‌های این قانون الحاق می‌شود که در حال حاضر تعداد آنها به ۱۱ تبصره رسیده است. هرچند اصل این قانون با توجه به نیازهای جدید لازم است اصلاح و تکمیل شود لکن اصلاح و تکمیل کمیسیون ماده ۱۰۰ برای اجرای صحیح قانون و جلوگیری از تخلفات ضرورتی عاجل نیاز دارد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران و اصلاحات انجام شده دراین قانون در سال ۱۳۵۸، در پی اظهار نظر شورای نگهبان در تاریخ ۱۵/ ۰۲/ ۱۳۶۲ مبنی بر اینکه: «آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ چون مبتنی بر حکم حاکم شرع نیست، شرعی نیست و تنها حکم حاکم شرع تعیین شده از سوی شورای عالی قضایی که طبق مقررات شرعی و قانونی رای می‌دهد، شرعی و قانونی است.» عملا رسیدگی به تخلفات ساختمانی در کمیسیون ماده ۱۰۰ متوقف و پرونده‌های مربوط به تخلف ساختمانی به دادگستری ارجاع شد. در ادامه از اوایل سال ۱۳۶۷ کمیسیون تعزیرات حکومتی با استفاده از اجازه کلی حضرت امام (ره) و براساس آیین‌نامه نخست وزیر وقت در تاریخ ۰۵/ ۰۳/ ۱۳۶۷ در شهرداری‌های شهرهای سراسر کشور تشکیل شد و کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را بر عهده گرفت. اما پس از چندی کمیسیون‌های تعزیرات نیز تعطیل شدند و بنا به ضرورت رفع مشکلات حاصل از ساخت‌و‌ساز بی‌رویه در اواخر سال ۱۳۶۷ شهرداری تهران طی شرحی ضمن بیان موضوع و مشکلات خواستار اجازه فعالیت مجدد کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری شد که نهایتا فعالیت مجدد کمیسیون ماده ۱۰۰، مستند به تنفیذ مع‌الواسطه حضرت امام خمینی(ره) در اواخر همان سال آغاز و اعلام شد: «ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به قوت خود باقی است و شهرداری تهران هیچ مانعی بر سراجرای آن ندارد.» از آن زمان تا کنون در سراسر کشور، به صورت گسترده فعالیت‌ این کمیسیون دایر است، ولی ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز افزایش یافته و به نظر می‌رسد آرای کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ که باید با هدف جلوگیری از تخلفات ساختمانی باشد تاثیر مثبتی نداشته است و عملا تبدیل به ابزاری برای درآمدزایی شهرداری‌ها شده است. در متن ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها آمده است: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهرها یا حریم آن باید قبل از هر اقدامی عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع به ساختمان‌سازی از شهرداری پروانه اخذ نماید.» «شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله ماموران خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری نماید.» همان‌گونه که مشاهده می‌شود شهرداری می‌تواند از احداث ساختمان‌های بدون پروانه یا مغایر پروانه به وسیله ماموران خود (که همان پلیس‌های ساختمانی هستند) جلوگیری کند و در این حکم محصور بودن زمین دلیلی بر جلوگیری نکردن از تخلفات در حال وقوع، نیست. حال سوال می‌شود پس چرا پرونده‌های خلاف‌های ساختمانی این‌گونه افزایش یافته است؟ علاوه بر موضوع تبدیل قانون کمیسیون ماده ۱۰۰ توسط شهرداری‌ها به منبعی برای درآمدزایی به نحوی که جایگاه مبالغ درآمدی از راه جریمه‌های کمیسیون ماده ۱۰۰ درصدهای قابل توجهی از بودجه شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد، به جای جلوگیری از تخلف، هدف فعلی شهرداری‌ها، تبدیل کردن آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ به جریمه ریالی است که خود منبع بزرگی برای تامین بودجه سالانه شهرداری‌ها شده است. این اقدام اگر چه تا حدودی بودجه شهرداری‌ها را تامین کرده اما هزینه‌های پنهانی و بعضا غیرمالی‌ که شهروندان از بابت این نوع اقدامات مدیران شهری متحمل می‌شوند همان است که امروزه شاهد آن هستیم و عملا شهر قابل سکونت نیست و هر روز زندگی در آن مشکل و مشکل‌تر می‌شود. به عبارت دیگر دورزدن قانون به دلیل آنکه ضوابط طرح‌ها (طرح‌های‌هادی، جامع و تفصیلی شهرها) و در یک کلام طرح‌های شهرسازی، امکان خرید و فروش ندارد یا اجازه تغییرات در آن خیلی محدود و ناچیز است، از مسیر ماده ۱۰۰ انجام می‌گیرد. طرح‌های شهری به جای آنکه در کمیسیون ماده ۵ تغییر داده شود از طریق بروز تخلف توسط سازنده‌ها، عملا عوض شده و در نهایت در کمیسیون ماده ۱۰۰ با صدور برگه‌های جریمه، رسمیت پیدا می‌کند و به جای جلوگیری از تخلف آن را با جریمه کردن می‌بخشند و عملا خاصیت اصلی کمیسیون ماده ۱۰۰ نادیده گرفته می‌شود. ترکیب و تعداد اعضای کمیسیون ماده ۱۰۰ در حال حاضر ۳ نفر است، مرکب از یک قاضی به انتخاب قوه قضائیه، نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یک نماینده به انتخاب شورای اسلامی شهر. یکی از ایرادات به کمیسیون ماده ۱۰۰ ترکیب اعضای آن است. در گذشته مطابق لایحه اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری که در خرداد ۱۳۸۷ به تصویب هیات وزیران رسیده بود و در فروردین ماه ۱۳۸۹ برای مدت ۳ ماه با رای نمایندگان مسکوت گذاشته شد، قرار بود تغییراتی در ترکیب اعضا به‌وجود بیاید. یکی از دلایل مسکوت گذاشتن این لایحه، اضافه شدن نماینده وزارت راه و شهرسازی به ترکیب ۳ نفر قبلی است که تعداد اعضای کمیسیون ماده ۱۰۰ را ۴ نفر می‌کرد، برخی به دلیل آنکه نتیجه آرا ممکن است مساوی شود به دلیل زوج شدن تعداد اعضای کمیسیون آن را مشکل‌زا ارزیابی کردند. بنابراین لازم است فعالیت این کمیسیون آنچنان قانونی و قانونمند شود که مصداق‌ها و موارد تخلفات در بندهای قانونی به‌صورت آیین‌نامه تدوین شود تا متخلفان راهی برای سودجویی پیدا نکنند. متاسفانه در سال‌های اخیر شاهد هستیم با چشم‌پوشی عوامل شهرداری بر تخلف و ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز، حجم تخلفات افزایش یافته است. به دلیل اینکه جریمه وسیله درآمدزایی برای شهرداری شده است؛ از این جهت به دنبال جلوگیری از تخلفات نیستند و اینگونه می‌پندارند چون حق فروش ضوابط نداریم بهتر است تخلف انجام شود و با اخذ جریمه - مخصوصا در حال حاضر رای کمتری به قلع بنا صادر می‌‌شود- تخلف صورت می‌گیرد و با دریافت جریمه درآمدزایی نادرست برای شهرداری ادامه می‌یابد. در مسیر این تخلفات، متاسفانه عمل برخی مهندسان ناظر که با کوتاهی خود در نظارت دقیق به بروز تخلف دامن می‌زنند، جای بحث مفصلی دارد. عده‌ای از مهندسان ناظر حتی نمی‌دانند بنا در کجا احداث می‌شود و عملا شهرداری‌ها سعی می‌کنند مهندسان ناظر را به‌عنوان عوامل خود فرض کرده و هر کجا اعلام شد چرا جلوی تخلف گرفته نشده است موضوع را به مهندسان ناظر ربط می‌دهند که آنها نظارت نکرده‌اند.

نتیجه‌گیری

موضوع سودجویی و درآمدزایی از هر طرف دست به دست هم داده و شاهد وضعیت فعلی هستیم، شهرداری‌ها به فکر درآمدزایی، برخی مهندسان ناظر به دنبال فرار از مسوولیت، گروهی از سازنده‌ها به دنبال سودجویی بیشتر که مجموعه این فرآیند سبب شده به طور غیررسمی اتحادی ناصحیح و نانوشته ایجاد شود تا شاهد وضعیت غیر قابل تحمل فعلی باشیم. در این میان، علاوه بر لزوم حضور وزارت راه و شهرسازی به عنوان متولی شهرسازی و معماری کشور، نهادهای حرفه‌ای سالیان سال است که تقاضای حضور در ترکیب کمیسیون ماده ۱۰۰ را دارند؛ این درخواست حتی اگر از نظر حاکمیتی مورد قبول نباشد، می‌توان مهندسان شهرساز و معمار را در کمیسیون حداقل به ‌صورت مشورتی پذیرا شد تا در ترکیب این کمیسیون افراد فنی و متخصص نیز حضور داشته باشند. در مورد نظارت و پیشگیری از تخلف لازم است سازمان نظام مهندسی بر اساس قانون مهندسان ناظر وظیفه نظارت را بر عهده داشته باشد و تدارک عملی کردن این موضوع را پیش‌بینی کند تا مهندسان به ‌صورت جدیدی نظارت کنند و از حالت فعلی که کار نظارت چندان مورد توجه برخی سازنده‌ها واقع نمی‌شود تبدیل به یک امر حیاتی در ساخت‌و‌ساز شود.

در پایان مواردی که بیان شد نشان می‌دهد که کمیسیون ماده ۱۰۰ برای اجرای صحیح طرح‌های معماری و شهرسازی و داشتن شهری سالم و مدافع حقوق شهروندان، باید تحول اساسی پیدا کند.

امید است با همکاری همه دست اندرکاران موضوع اصلاح قانون ماده ۱۰۰ به‌صورت جدی در دستور کار قرار گیرد و دیگر همچون گذشته ماراتن مسکوت ماندن قانون تکرار نشود و قانون جدید مورد نیاز با بحث باز بین همه بازیگران بازار ساخت‌و‌ساز و با رویکرد توجه به منافع شهروندان و آینده‌نگری تهیه شود.