صدیقه رهبر- اخیرا برداشت‌های بانک مرکزی از حساب تعدادی از بانک‌ها (دولتی و خصوصی)، به درستی، موجی از نگرانی‌ها را در بازارهای پول وسرمایه برانگیخته است. بازتابی که این رخداد در رسانه‌ها یافته است، از اهمیت موضوع در افکار عمومی حکایت دارد. در این نوشتار هدف این است که ضمن نگاهی به محمل قانونی این اقدام، نارسایی‌هایی که منشا شکل‌گیری این رفتارها به حساب می‌آیند، مورد بررسی قرار گیرند. پیشینه موضوع: با آغاز ناپایداری در بازار ارز، سرانجام در آبان ماه سال ۱۳۹۰، کمیته پنج نفره ساماندهی ارز، متشکل از وزیر امور اقتصادی و دارایی (رییس کمیته)، وزرای صنعت، معدن و تجارت، کشور، اطلاعات و رییس کل بانک مرکزی برای ساماندهی این تحولات تشکیل شد. البته جلسات در بانک مرکزی برگزار می‌شد. با وجود ترکیب کمیته و در حاشیه قرار داشتن نقش بانک مرکزی، فعالان اقتصادی و بازار، همچنان بانک مرکزی را مسوول این نابسامانی‌ها دانسته و اشتباه بودن سیاست‌های آن بانک را به ویژه، در زمینه پایین نگه داشتن نرخ سود سپرده‌ها، عامل بروز تحولات نامطلوب بازارارز و هدر رفتن یکی از دستاوردهای مهم آن در تک نرخی کردن نرخ ارز قلمداد می‌کردند واز آن بانک انتظار داشتند که چاره‌ای برای تغییر شرایط بیندیشد. سرانجام، رییس کل بانک مرکزی در تلاشی برای بازگشت به سیاست تک‌نرخی کردن نرخ ارز و از بین بردن بازارهای موازی ارز، نرخ دلار را ۱۲۲۶ تومان اعلام نمود. شاید؛ با این امید که با این اعلان، کمیته یاد شده منحل و بانک مرکزی مانند گذشته سکاندار هدایت سیاست ارزی کشور گردد. البته، این اقدام بانک مرکزی، برای واکنش مثبت بازار، نیازمند اقدامات تکمیلی دیگری نیز بود. آزاد سازی نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات (ماده ۲ اصلاحیه بسته سیاستی - نظارتی بانک مرکزی )، کمک شایانی به تثبیت نسبی نرخ ارز نمود. ولی متاسفانه تشدید تحریم‌ها و تنگ‌تر شدن حلقه آن (پیوستن کشور امارات به جرگه کشورهای تحریم‌کننده بانک‌های کشور) توانست تا حد زیادی اثرات مثبت این تصمیمات را خنثی کند. به این ترتیب، شرایط برای کنار زدن متولی اصلی بازار پول و به حاشیه راندن مجدد آن فراهم شد. کمیته ۵ نفره ساماندهی ارز نه تنها حضور پررنگ‌تری یافت بلکه مکان خود را از بانک مرکزی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تغییر داد. کمیته یاد شده در ادامه تصمیم‌گیری‌های خود، بدون توجه به نبود قراردادی با بانک‌ها در این خصوص، بانک مرکزی را موظف نمود که مبالغ کلانی را بابت مابه‌التفاوت ارز فروخته شده به آنها توسط بانک مرکزی و نرخ ارز در بازار آزاد برداشت نماید. البته، بانک مرکزی حسب این دستور، یک بار وجه مورد نظر را از حساب بانک‌ها برداشت و به حساب واسطی واریز نمود (ولی از انتقال آن به حساب خزانه خودداری کرد) و پس از روبه‌رو شدن با اعتراض بانک‌ها، بخش قابل‌توجهی از این مبلغ را به حساب بانک‌ها برگشت داد.ولی قضیه به اینجا خاتمه نیافت.

کمیته ۵ نفره که رییس کل بانک مرکزی هم یکی از اعضای آن است در روز۲۸ اسفند سال ۱۳۹۰ اجرای مصوبه دیگری را مبنی بر برداشت وجوه، به میزان چند برابر مبلغ پیشین از حساب ۱۸ بانک به بانک مرکزی تکلیف نمود و این بار با حضور در بانک مرکزی، مسوولان آن بانک تحت فشار شدیدتری برای واریز وجوه به خزانه قرار گرفتند.

تا جایی که سرانجام به این کار تن‌دردادند و بخشی از مبلغ را از حساب بانک‌ها برداشت و به حساب خزانه واریز کردند.

از نظر نگارنده، به دلایل زیر اقدام بانک مرکزی با قانون مغایرت دارد:

۱- به موجب بندهای «ج» و«ه» ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه ۱۳۵۱ و اصلاحات پس از آن، موارد ذیل از جمله وظایف بانک مرکزی اعلام شده‌اند: «تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و تعهد یا تضمین پرداخت‌های ارزی، با تصویب شورای پول واعتبار و همچنین نظارت بر معاملات ارزی» و«نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج ایران و تنظیم مقررات مربوط به آن با تصویب شورای پول و اعتبار». با توجه به مفاد مواد قانونی مربوط، ملاحظه می‌شود که کمیته یاد شده از وجاهت قانونی برای اجرای وظایفی که قانون گذار صریحا متولی آن را «بانک مرکزی» تعیین کرده است برخوردار نیست و تشکیل آن در واقع تعرض به جایگاه قانونی بانک مرکزی است؛ بنابراین بانک مرکزی مجاز به اجرای دستور کمیته یاد شده نبوده است.

۲- بازار بین بانکی ارز، برای تامین ارز مورد نیاز بانک‌های دارای کمبود ارز، توسط بانک‌های دارای مازاد ارز ایجاد شده است، به دلیل اتکای درآمد کشور به فروش نفت و نقش انحصاری بانک مرکزی در این بازار به عنوان مهم‌ترین عرضه‌کننده ارز، این بازار چندان با مفهوم کلاسیک بازار انطباق ندارد، ولی از زمان شکل گیری آن، رویه به این ترتیب تعیین شده است که معاملات ارزی بین بانک‌ها درآن، بر اساس نرخ مرجع اعلام شده توسط بانک مرکزی انجام می‌شود. از ویژگی‌های بارز این معاملات، قطعی بودن آنها است. به این مفهوم که پس از انجام معامله و تسویه آن هیچ ادعایی از سوی طرفین پذیرفتنی نیست. با این توضیحات، تصمیم کمیته ۵نفره، عملا با بدعتی که در پی داشت موجودیت این بازار و اعتبار معاملات انجام شده در آن را زیر سوال برد و معاملات ارز را به سال‌های پیش از ایجاد بازار بین بانکی بازگرداند.

۳- برداشت از حساب اشخاص بدون اجازه صاحب آنها مجاز نیست، مگر به موجب حکم دادگاه.

توضیحات رییس کل بانک مرکزی برای برداشت این وجوه، تا حدودی موضوع را پیچیده‌تر کرد؛ چون ایشان اظهار کرد: از بانک‌ها خواسته بودیم که اطلاعاتی را در مورد نحوه مصرف ارزهای خریداری شده از بانک مرکزی به این بانک ارائه کنند. به دلیل عدم ارسال اطلاعات مورد نیاز بانک مرکزی، باتوجه به دستور کمیته ۵ نفره ساماندهی ارز، این وجوه از حساب بانک‌ها نزد بانک مرکزی برداشت شد.

متاسفانه این توضیحات حاکی از این است که رییس کل بانک مرکزی از عملکرد آن بانک در خصوص برداشت از حساب بانک‌ها دفاع می‌کند. در حالی که رییس شورای پول و اعتبار ‌باید به این نکته توجه نماید که پیامد این اقدامات بانک مرکزی به دلیل نگرانی ایجاد شده در هر دو بازار پول و سرمایه، ایجاد نگرانی و بی‌اعتمادی در سرمایه گذاران بوده است تا آنجا که موجبات کاهش ارزش سهام بانک‌ها را فراهم آورده است. کدام کشور را می‌توانیم بیابیم که درآن، مرجع نظارتی، خود موجبات ریسک شهرت برای بانک‌ها را فراهم آورده باشد؟!! این درحالی است که به فرض قبول تخلف، قانون، نحوه برخورد با تخلف بانک‌ها از دستورات بانک مرکزی را مشخص کرده است. در مواد ۴۳ و۴۴ قانون پولی و بانکی کشور آمده است:

«بانک‌ها و موسسات اعتباری که نسبت‌های مقرر در بندهای ۵،۲،۳و۶ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی را رعایت نکنند به تشخیص شورای پول و اعتبار ،مکلف به پرداخت مبلغی معادل ۱۲ درصد در سال نسبت به مبلغ مورد تخلف خواهند بود.»

«تخلف از سایر مقررات و آیین‌نامه‌های آن و دستورات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، که به موجب این قانون، آیین‌نامه‌های آن صادر می‌شود، موجب مجازات‌های انتظامی زیر خواهند بود: ۱- تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف ۲- پرداخت مبلغی تا حداکثر دویست هزار ریال برای ایام تخلف(این مقدار به موجب تبصره ۳ ماده ۹۶ قانون برنامه پنجم به ۲۰۰میلیون ریال در روز تغییر یافته است.)

۳- ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی از امور بانکی به طور موقت یا دائم.

آنچه در این ماده قانونی درخور اهمیت است تعیین مرجع رسیدگی به تخلفات می‌باشد. به موجب این ماده «هیات انتظامی بانک‌ها» به عنوان مرجع صلاحیت‌دار برای رسیدگی به تخلفات بانک‌ها اعلام شده است. بنابراین، به فرض اینکه تخلفی از سوی بانک‌ها در این مورد روی داده باشد، بانک مرکزی مجاز نبوده راسا نسبت به احراز تخلف و صدور حکم (برداشت از حساب بانک‌ها) اقدام نماید. بلکه باید موضوع را به هیات انتظامی بانک‌ها ارجاع می‌نمود تا هیات یاد شده، در این مورد تصمیم‌گیری نماید.

ریشه مشکلات در کجاست؟ متاسفانه با وجود تاکید برنامه‌های چهارم و پنجم بر تفکیک بازار‌های پول و سرمایه از هم، (تعیین وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان رییس بازار سرمایه و رییس کل بانک مرکزی به عنوان رییس شورای پول و اعتبار وبازار پول )، هنوز مناسبات پیشین بر روابط این دو نهاد باقی است. به عنوان مثال، در سال گذشته وزیر امور اقتصادی ودارایی، بارها برای پاسخگویی در مورد موضوعاتی که در حوزه بازار پول قرار دارند به مجلس دعوت شد. این رویه را می‌توان به رسمیت نشناختن رییس کل بانک مرکزی به عنوان تصمیم‌گیر اصلی در بازار پول دانست. اگرچنانچه ریشه‌یابی این رفتار ادامه یابد به همان داستان شیرین!!! استقلال بانک مرکزی که سال‌هاست از دغدغه‌های کارشناسان بانک مرکزی محسوب می‌شود، خواهیم رسید.

هنوز از زمانی که کارشناسان بانک مرکزی اصرار می‌کردند که نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات با توجه به شرایط اقتصادی می‌بایست افزایش یابد، دیری نگذشته است، ولی شاهد بودیم که عقربه‌ها برخلاف جهت اصلی چرخیدند ونرخ سود سپرده‌ها به جای افزایش کاهش داده شدند. متاسفانه ترکیب تقریبا دولتی شورای پول و اعتبار به گونه‌ای است که برای اجرایی نمودن برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت و کوتاه‌مدت اقتصادی، نظرات کارشناسان بانک مرکزی با فراز و نشیب‌های فراوانی مواجه می‌شود تا به آن حد که حتی ممکن است مصوبات به هیچ‌وجه ‌نظرات کارشناسی را تامین نکنند. از این رو، تخصصی شدن ترکیب شورای پول و اعتبار و دورماندن آن از اغراض سیاسی دولت‌ها اهمیت بسیار دارد. البته، در این بین، نباید اهمیت توانمندی تخصصی وشخصیتی و استقلال رای رییس کل بانک مرکزی و پافشاری وی بر نظرات کارشناسان بانک مرکزی را از نظر دور داشت.

نکته دیگری که به طور کلی در این نوشتار به آن اشاره می‌کنم اینکه،با توجه به تعارض‌هایی که در پاره‌ای موارد در تصمیم‌گیری‌های بانک مرکزی در حوزه‌های سیاست‌گذاری پولی با سیاست‌گذاری نظارتی پیش می‌آید، که در بیشتر اوقات مثل تجربیات اخیر، پیامد آن قربانی شدن سلامت وامنیت بانک‌ها برای اجرای سیاست‌های پولی است، نگارنده اکیدا پیشنهاد می‌کند که بستر‌های قانونی لازم برای تفکیک سازمانی بخش نظارت بانک مرکزی از حوزه سیاست‌گذاری پولی آن فراهم شود. توضیح بیشتر در این خصوص را به نوشته‌های بعدی موکول می‌نمایم.

با توجه به نکات پیش گفته، پیشنهاد می‌شود مجلس رفع نارسایی‌های قانونی در این خصوص را در اولویت کاری خود قرار دهد.