اجرای سیاست‌های متناقض در حوزه معدن

*سجاد غرقی «توانمند‌سازی بخش خصوصی واقعی» و «توسعه معدن و صنایع معدنی» را می‌توان از جمله برنامه‌ها و اهدافی دانست که دولت یازدهم از آغاز، بیشترین تاکید را بر آنها داشته است. برنامه‌هایی که از شروط اصلی رونق بخشیدن به تولید داخلی و رشد اقتصادی دانسته شده‌اند. تجربه سال‌ها آزمون و خطا در عرصه معدنکاری و قوانین و مقررات دولتی مربوط به این حوزه نشان می‌دهد که در ایران راه تحقق هدف «توسعه معدنی» از «توانمندسازی بخش خصوصی واقعی» می‌گذرد و این دو مستقل از هم نیستند.

هدف اصلی راهبرد توسعه معدنکاری و صنایع معدنی در ایران را همواره تحقق رشد بالا و مستمر تولید و تحقق ارزش افزوده بیشتر از طریق افزایش رقابت پذیری دانسته‌اند. به طوری که چنین رشدی طی زمان، به توسعه اقتصادی بیشتری منجر می‌شود. به‌منظور تحقق چنین هدفی نقش دولت باید از انتخاب اولویت‌هایی خاص در زنجیره معدن و صنایع معدنی و ایجاد مداخلات حمایتی مستقیم، به ارتقای رقابت و افزایش بهره‌وری در هر حوزه تغییر پیدا کند. رقابت و بهره‌وری نیز همواره حوزه جولان «بخش خصوصی واقعی» بوده است.

حال در انتهای سالی که برای معدنکاران بخش خصوصی کشور با امید آغاز و با بیم به پایان می‌رود به بررسی مجدد ملزومات تحقق توانمندسازی بخش خصوصی به عنوان پایه توسعه در بخش معدن خواهیم پرداخت. تجربه ناکام خصوصی‌سازی در سال‌های گذشته و بی‌توجهی به «بخش خصوصی واقعی» در روند واگذاری‌ها نشان داد که بدون تقویت بنیادهای بخش خصوصی و تسهیل روند سرمایه‌گذاری این بخش در حوزه تولید نمی‌توان به آسانی بر بحران انباشت سرمایه خصوصی فائق آمد. درک روشن از وجود چنین معضلی بود که اولویت «توانمند‌سازی» بر خصوصی‌سازی را در صدر برنامه‌های دولت نشاند.

تحقق این امر به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت ها، نیازمند تدوین، اجرا و پایش مستمر مجموعه‌ای از سیاست‌های سازگار و هماهنگ است که بدون در نظر گرفتن انسجام درونی این سیاست‌ها نمی‌توان انتظار داشت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در اقتصاد ایران به عنوان یکی از ارکان تحقق توسعه اقتصادی محقق شود.

در حوزه فعالیت‌های معدنی مهمترین ملزومات توانمند‌سازی بخش خصوصی را می‌توان چنین برشمرد:

۱- توسعه زیرساخت‌های فیزیکی

۲- تضمین ثبات در فضای اقتصاد کلان و توسعه نهادهای حقوقی و قانونی

۳- داشتن استراتژی کلان و توجه به ویژگی‌های سرزمینی

توسعه زیرساخت‌های فیزیکی

مطالعات تجربی نشان می‌دهد افزایش زیر‌ساخت مناسب و کافی می‌تواند شرایط سرمایه‌گذاری برای سرمایه‌گذار بخش خصوصی را بهبود بخشد. این پژوهش‌های اقتصاد سنجی با بررسی روند ۴۰ ساله سیاست‌گذاری دولتی در اقتصاد ایران و مقایسه سیاست‌های مبتنی بر درآمد و مخارج، تفاوت معنی‌داری را در تاثیر هریک از این شیوه‌ها بر رشد سرمایه‌گذاری خصوصی نشان می‌دهند. بر اساس این یافته‌ها در تمام سال‌های گذشته هرگاه سیاست‌های دولتی بر افزایش مخارج در جهت بهبود فضای زیرساختی متمرکز شده است و از سیاست‌های درآمدی چون اخذ عوارض و مالیات‌های مخل اجتناب شده، سرمایه‌گذاری خصوصی رشد بیشتری داشته است و در نتیجه درآمدهای عمومی نیز به تبع این رشد بهبود یافته است. در این میان با‌وجود اینکه به نظر می‌آید سیاست‌گذاران اقتصادی دولت فعلی به خوبی از این یافته‌ها باخبرند اما به نظر می‌رسد در حوزه معادن با توجه به روند چند ماهه اخیر، تمرکز دولت صرفا بر سیاست‌های درآمدی بوده است. تاکید بر وضع عوارض بر صادرات برخی محصولات معدنی از ابتدای سال ۹۳، افزایش شدید حقوق دولتی دریافتی از معادن و تثبیت عوارض سنگین صادراتی بر برخی محصولات معدنی فرآوری شده از جمله این سیاست‌ها است که با بهبود روند سرمایه‌گذاری و توانمند‌سازی تولیدکنندگان کوچک و متوسط این بخش آشکارا منافات دارد؛ چرا که گرچه در ظاهر افزایش حقوق دولتی دریافتی از معادن و وضع عوارض صادراتی تقویت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در زنجیره ارزش فرآوری و صنایع معدنی صورت گرفته است، اما این امر عملا اخلالی جدی در انباشت سرمایه خصوصی و کسب توانایی جهت حرکت به سوی طرح‌های سرمایه بر حوزه فرآوری محسوب می‌شود.

تضمین ثبات در فضای اقتصاد کلان و توسعه نهادهای حقوقی و قانونی

تضمین ثبات در اقتصاد کلان، شرط اساسی رشد سرمایه‌گذاری و چرخیدن چرخ اقتصاد یک کشور است. تزریق نااطمینانی به فضای فعالیت‌های اقتصادی عملا مهم‌ترین پیامد تغییرات پی در پی قوانین و مقررات دولتی در حوزه‌های مختلف است. نااطمینانی که حتی در شکل گذرا و موقت آن به گواه همه تجارب و تئوری‌های اقتصادی سبب کاهش نرخ سرمایه‌گذاری می‌شود، اگر حالتی دائمی به خود بگیرد اثرات مخرب فراوانی بر جای خواهد گذاشت. شیفت‌های بزرگ و سهمگین سرمایه و نقدینگی از حوزه تولید به حوزه سوداگری در اقتصاد ایران را بیش از هر چیز می‌توان به این پدیده نسبت داد. تغییرات اخیر در حوزه قوانین و مقررات مربوط به تولید و صادرات مواد معدنی بی‌شک از همین جنس هستند. مقرراتی که پایه آنها نه بر تضمین و حمایت از رشد فعالیت‌های معدنی که بر پایه تامین مستقیم کسری‌های درآمدی از ارزش افزوده حاصل از سرمایه‌گذاری خصوصی بنا شده است. نکته چشمگیر در این تغییرات مکرر قوانین و مقررات بی‌توجهی آنها به جنبه‌های تاسیسی و تسهیل‌کننده‌ای همچون ایجاد نهادهای حقوقی و قانونی در جهت حمایت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی واقعی است. از آنجا که معادن بر اساس موازین شرعی در ردیف انفال به شمار می‌آیند و مالکیت آنها در اختیار دولت است، بهره‌برداران بخش خصوصی از ابتدایی‌ترین مراحل ثبت محدوده معدنی تا مراحل بعدی شامل اکتشاف، استخراج و فرآوری با چالش‌های بسیاری در ارتباط با ادارات دولتی روبه‌رو هستند. به‌خصوص اینکه این چالش‌ها در بسیاری مواقع ماهیت حقوقی داشته و ریشه آنها به تفاسیر مختلف از متون قانونی و شرعی بر می‌گردد. به همین خاطر می‌توان با تاسیس و توسعه نهادهای کارشناسی حقوقی در این حوزه به رفع موانع تولید و سرمایه‌گذاری همت گمارد تا با تجمیع قوانین و مقررات بعضا متناقض چتری حمایتی برای معدنکاران و مردمان ذی‌نفع مناطق معدنی فراهم آید. از جمله این نهادها می‌توان به تشکل‌های معدنی بخش خصوصی اشاره کرد که دولت می‌تواند با استفاده از ظرفیت آنها، همزمان با کاهش تصدیگری به تقویت بنیان‌های بخش خصوصی واقعی نیز همت گمارد.

داشتن استراتژی کلان و توجه به ویژگی‌های سرزمینی

تدوین استراتژی توسعه معدنی کشور می‌تواند به واقع چراغ راهی برای برون رفت از وضعیت فعلی باشد. چنین سندی با تکیه بر تجارب ارزنده جهانی می‌تواند نقشه راهی فراهم آورد که با شناسایی فرصت‌ها و تهدیدهای معدنکاری در ایران و ارائه راهکارهایی برای تحقق اهداف استراتژیک توسعه‌ای، فضای سرمایه‌گذاری معدنی را از روزمرگی فعلی برهاند و فرصت برنامه‌ریزی بلندمدت را برای سرمایه‌گذاری فراهم آورد.

در نظر گرفتن پارامترهایی چون تنوع و پراکندگی ذخایر معدنی در سراسر کشور، موید این امر است که برنامه‌ریزی‌های کلان در حوزه معادن باید ویژگی‌های ذخایر گوناگون معدنی و مناطق مختلف کشور را مدنظر قرار دهند. دست یافتن به گونه‌ای از آمایش سرزمینی در حوزه معادن هدف والایی است. برای تحقق این هدف باید سرمایه‌گذاری در مناطق مختلف کشور را رونق بخشید. برای مثال اگر در استان‌هایی چون کرمان، یزد و خراسان به عنوان مناطق برخوردار معدنی کشور رونق سرمایه‌گذاری مستلزم ایجاد ثبات و اجتناب از تزریق نااطمینانی به فعالیت‌ها است در استان‌های کمتر برخوردار کشور سیاست‌های تشویقی نیز باید ارائه شود تا با ایجاد جذابیت، ریسک سرمایه‌گذاری کاهش یابد. اما وقتی از توانمند‌سازی بخش خصوصی حرف می‌زنیم از چه حرف می‌زنیم؟ ذخایر معدنی سراسر کشور را می‌توان به سه دسته بزرگ مقیاس، متوسط و کوچک مقیاس تقسیم کرد. ذخایر معدنی بزرگ مقیاس در ایران عمدتا در اختیار دولت و نهادهای شبه دولتی است، به همین خاطر می‌توان دید که سمت و سوی سیاست‌گذاری در جهت توانمند‌سازی بخش خصوصی باید در کدام راستا باشد. تفکیک معادن متوسط و کوچک از معادن بزرگ و سیاست‌گذاری‌های متناسب در رابطه با آنها تجربه بسیاری از کشورهای بزرگ معدنی دنیا است. استرالیا، شیلی و چین برای مثال هریک به گونه‌ای و بر اساس ویژگی‌های خاص خود در این راه گام برداشته‌اند. معادن کوچک و متوسط می‌توانند نقش بی‌بدیلی در اشتغال‌زایی در مناطق کمتر توسعه یافته ایفا کنند. عقل سلیم به ما می‌گوید که برخورد مشابه با معدنی با ذخیره‌ای اندک در استانی دوردست و معدنی دولتی با ذخایر غنی می‌تواند عواقب وخیمی داشته باشد. به همین خاطر می‌توان در ایران نیز توانمند‌سازی بخش خصوصی را بر پایه‌هایی فنی و واقعی بنا کرد:

- با عدم اخلال در روند انباشت سرمایه معدنکاران موجود

- با تفکیک معادن و مناطق بر اساس ویژگی‌ها و نظر به تجربه کشورهای پیشرو در حوزه معدنکاری کوچک مقیاس

(Small Scale Mining)

در پرتو چنین ملاحظاتی است که دولت یازدهم که به گفته رئیس‌جمهور فرصتی برای آزمون و خطا ندارد باید در حوزه معدن به این فضای بیم و امید که ایجاد کرده است، پایان دهد و با فراهم آوردن امکان هم‌اندیشی با تشکل‌های معدنی بخش خصوصی، دقت در تصمیم گیری‌های کلان را فدای سرعت و نیازهای روزمره بودجه‌ای نکند. از یاد نبریم که تضعیف بنگاه‌های کوچک و متوسط بخش خصوصی واقعی و کوتاهی در توانمندسازی آنها بیش از هر چیز به معنی ادامه روند طی شده تا کنون است. انتظار از این دولت و مدیران کارکشته آن اما غیر از این است.

*عضو اتحادیه تولیدکنندگان و صادرکنندگان محصولات معدنی ایران