«دنیای اقتصاد» حرف‌های منتقدان درباره سرنوشت تحریمهای اقتصادی را بررسی می‌کند
عیارسنجی ۳ باور ضدبرجام
حقوقدان
منتقدان برجام در روزهای اخیر، مباحث متعددی را مطرح کردهاند. آنها به این نکته اعتراض کردهاند که چرا تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا علیه ایران برداشته نشده‌اند؟ مدعی شده‌اند که امکان برقراری ارتباط بانک‌های ایرانی با سوئیفت تا ۸ سال دیگر وجود نخواهد داشت و این تحریم تا آن زمان حتی تعلیق هم نخواهد شد و در نهایت، عنوان کردهاند که برداشته نشدن تحریم معاملات U-Turn دلار آمریکا می‌تواند زیان‌ها و تبعات جدی برای ایران داشته باشد. نگاهی دقیق به مبانی و مستندات این انتقادات نشان می‌دهد برخی از آنها غیر قابل پذیرش و مبتنی بر مفروضات نادرست در رابطه با تحریمهای ایران و دستاوردهای برجام هستند. در این نوشته تلاش شده است تا انتقادات فوق و مستندات آنها مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.
تحریمهای اولیه و تحریمهای ثانویه
چرا فقط تحریمهای ثانویه ایالات متحده آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران برداشته شده‌اند؟ مگر قرار نبود تمامی تحریمهای هستهای و مرتبط با هستهای این کشور علیه جمهوری اسلامی ایران برداشته شود؟ چرا تحریمهای هستهای آمریکا علیه ایران به دو دسته تقسیم شده و فقط یک دسته از آنها برداشته شده است؟ این پرسش مکررا در روزهای اخیر مطرح و بر آن تاکید شده است.
پاسخ آن با اندک تاملی در مفهوم تحریمهای اولیه و ثانویه و سیر تحول آنها روشن می‌شود. تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا، تحریم‌هایی هستند که اشخاص آمریکایی یا اشخاص تحت صلاحیت دولت ایالات متحده آمریکا را از معامله و تجارت با ایران (و نیز سرمایه‌گذاری در ایران) منع می‌کند. تحریمهای ثانویه، تحریمهای فراسرزمینی آمریکا هستند که اشخاص و نهادهای غیر آمریکایی را نیز از تجارت با ایران برحذر می‌دارند. نگاهی مختصر به تاریخ تحریمهای آمریکا علیه ایران نشان می‌دهد که تحریمهای اولیه از نوامبر 1979 علیه ایران آغاز و تا سال 1995 کاملا تکمیل شدند. به عبارت دیگر، تا سال 1995 هیچ حوزه‌‌ای از تجارت و سرمایه‌گذاری در ایران نبود که مشمول تحریمهای اولیه ایالات متحده آمریکا قرار نگرفته باشد. «دستور اجرایی 12613» که در سال 1987 توسط رئیس‌جمهور آمریکا صادر شد، واردات هر گونه کالای ایرانی به آمریکا را منع کرد. قانون عدم تکثیر تسلیحات ایران و عراق، فروش تسلیحات به ایران را در مواردی منع و در مواردی ممنوع کرد. «دستور اجرایی 12597» در سال 1995 محدودیتهای جامعی برای تجارت با ایران برقرار کرد و عملا مانع هر نوع روابط تجاری میان ایران و اشخاص آمریکایی شد. «دستور اجرایی 12959» که در همان سال صادر شد، علاوه بر تجارت، هر گونه سرمایه‌گذاری آمریکاییان در ایران را نیز منع می‌کرد. این مجموعه مقررات که بعدها مبنای مقررات مختلف خزانه‌‌داری آمریکا نیز قرار گرفتند، نظام جامعی از تحریمهای اولیه آمریکا علیه ایران را وضع کردند که بر اساس آنها هیچ آمریکایی مجاز به انجام هیچ مبادله‌ای با ایران نبود و فقط استثنائات مختصری در مورد اقلام بشردوستانه در آن وجود داشت که آن نیز به دلیل نبود ارتباط میان بانک‌های ایرانی و آمریکایی به سختی قابل اجرا بود. (U-Turn نیز استثنای دیگری بود که در ادامه به تفصیل روی آن بحث شده است). تکمیل تحریمهای اولیه آمریکا علیه ایران تا سال 1995 طول کشید و پس از آن، دولت و مجلس ایالات متحده آمریکا اقدام به وضع تحریمهای ثانویه علیه ایران با تصویب قانون، تحریمهای ایران و لیبی که بعدها به قانون تحریمهای ایران تغییر نام داد، کردند و در قوانین دیگری همچون CISADA، NDAA 2012، TRA و IFCA تحریم‌ها را تکمیل کردند. با این توضیح، بازگردیم به پرسشی که در بالا گفته شد: «چرا همه تحریمهای هستهای آمریکا برداشته نشده‌اند و فقط تحریمهای ثانویه برداشته شده‌اند؟» پاسخ روشن است: زیرا همه تحریمهای هستهای آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران، ثانویه بوده‌اند و هیچ‌یک از آنها تحریم اولیه نبوده‌اند. پرونده هستهای ایران در سال 2006 از شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی هستهای به شورای امنیت ارجاع شد و تحریمهای هستهای نیز از آن دوران به بعد علیه ایران وضع شدند. در آن زمان که وضع تحریمهای هستهای علیه ایران آغاز شد، سال‌ها از زمانی که تحریمهای اولیه تکمیل و شامل تمامی حوزه‌های تجارت و سرمایه‌گذاری شده بودند می‌گذشت. به عبارت دیگر، مجموعه تحریمهای اولیه هستهای یک مجموعه تهی است که تاکید بر رفع آن توسط مذاکره‌کنندگان ایرانی می‌توانست نشانه‌ای از نا‌آشنایی آنها با نظام تحریمهای این کشور تلقی شود. علاوه بر این، برداشته شدن تحریمهای اولیه غیر هستهای علیه ایران، علاوه بر اینکه موضوعا خارج از چارچوب مذاکرات هستهای بود، می‌توانست منتهی به ورود دارایی‌های دولت ایران به قلمرو آمریکا شود و این امر، به شرحی که در ادامه این نوشته خواهد آمد، مخاطرات جدی برای کشور در برداشت.
تحریم سوئیفت
چرا تحریمهای سوئیفت تا ۸ سال دیگر برداشته و حتی تعلیق نخواهد شد؟ با وجود عدم امکان دسترسی ایران به نرم‌افزارهای سوئیفت، بانک‌های ایرانی نمی‌توانند حتی ۸ سال بعد به این شبکه پیام‌رسانی مالی متصل شوند و چرا در برجام، چنین محدودیتی پذیرفته شده است؟ منتقدان توافق با بررسی متن برجام و ملاحظه بند ۱۶ از ضمیمه ۵ برجام، به این نتیجه رسیده‌اند که در روز اجرا یا implementation day تحریم سوئیفت برداشته نخواهد شد و این تحریم در روز انتقال (یعنی ۸ سال دیگر) تعلیق خواهد شد. از این رو معتقدند که بانک‌های ایرانی تا ۸ سال دیگر قادر به استفاده از خدمات سوئیفت نخواهند بود. با این حال، بررسی متن برجام تحریم سوئیفت نتیجه دیگری تایید می‌کند. تحریم سوئیفت، آن‌گونه که در مقرره ۲۰۱۰/۴۱۳/CFSP اتحادیه اروپا ذکر شده است یک تحریم مطلق و فراگیر نیست؛ بلکه در آن قید شده است که ارائه خدمات پیام رسانی مالی به اشخاصی که در فهرست‌های ۸ و ۹ تحریم یاد شده قرار دارند، ممنوع است. بنابراین اگر شخصی در فهرست‌های مزبور قرار نداشته باشد، بی‌هیچ مانعی می‌تواند از خدمات سوئیفت استفاده کند، کما اینکه برخی از بانک‌های ایرانی که مشمول تحریمهای اتحادیه اروپا قرار نگرفته‌اند، همین حالا نیز از خدمات سوئیفت استفاده می‌کنند و در این خصوص با مانعی روبه‌رو نشده‌اند. بر اساس آنچه در برجام و پیوست‌های ضمیمه ۲ آن قید شده است، اکثر بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی در تاریخ اجرا از فهرست تحریمهای اتحادیه اروپا خارج خواهند شد بنابراین تحریم سوئیفت درخصوص آنها قابل اجرا نخواهد بود. وقتی تحریم سوئیفت، فقط شامل کسانی می‌شود که در فهرست قرار دارند، با خروج بانک‌ها از فهرست مزبور، تحریم سوئیفت آنها نیز خاتمه خواهد یافت. پرسشی که در اینجا ممکن است مطرح شود این است که چرا خود ماده مربوط به تحریم سوئیفت برداشته نشده است؟ پاسخ این پرسش نیز با اندک تاملی در متن برجام و پیوست‌های آن روشن می‌شود.
در متن برجام، بانک‌ها، شرکت‌ها و موسسات مالی معدودی وجود دارند که تحریمهای آنها تا روز اجرا به قوت خود باقی خواهد بود. این امر بدان معناست که نام این اشخاص تا روز انتقال در فهرست‌های مقرره 2010/413/CFSP باقی خواهد ماند. لغو کلی فهرست یاد شده و یا لغو ماده مربوط به تحریم سوئیفت، باعث می‌شد که عملا فلسفه تفکیک این بانک‌ها، موسسات و شرکت‌ها از سایر شرکت‌ها و نهادهای خارج شده از فهرست تحریم‌ها از میان برداشته شود و وجود روز انتقال بی‌معنا شود. حال آنکه زمان‌بندی‌های موجود در ضمیمه 5 برجام و تفکیک زمان اجرا به روز پذیرش، روز اجرا، روز انتقال و سایر مواعد، اهمیت کلیدی برای تعیین زمان اجرای تعهدات هر دو طرف داشت. بنابراین چاره‌ای جز این وجود نداشت که مقرره مربوط به تحریم سوئیفت تا روز انتقال به قوت خود باقی بماند، اما اجرای آن در مورد بانک‌هایی که از فهرست تحریم‌ها خارج می‌شوند، متوقف شود. این امر از جهت عملی برای بانک‌های مزبور هیچ تفاوتی با لغو تحریم سوئیفت ندارد؛ چرا که از زمانی که آنها از فهرست تحریم خارج می‌شود می‌توانند از تمامی خدمات پیام رسانی مالی استفاده کنند.
ایراد دیگری که مطرح شده است این است که بانک‌ها به دلیل آمریکایی بودن نرم افزار مورد استفاده در سوئیفت نمی‌توانند از خدمات آن استفاده کنند؛ چرا که بر اساس تحریمهای اولیه آمریکا ارائه این نرم افزار نیز به ایران ممنوع شده است. در این مورد باید توجه داشت که اولا در متن برجام به صراحت تاکید شده است که اگر برای اجرایی شدن رفع تحریمهای مورد اشاره در برجام نیاز به استفاده از خدمات مرتبط وجود داشته باشد، ایران حق خواهد داشت از این خدمات بهره‌مند شود. خدمات نرم‌افزاری نیز از این قاعده مستثنی نیست و تعریف خدمات مرتبط که در پاورقی سوم ضمیمه دوم برجام قید شده است، آنقدر گسترده و وسیع است که تمامی امور لازم برای عملیاتی کردن رفع تحریم‌ها را در بر می‌گیرد و به‌طور قطع شامل دسترسی به نرم‌افزار و خدمات نرم‌افزاری نیز خواهد شد. ثانیا حتی اگر این مقرره در متن برجام نیز نیامده بود، الزامی وجود نداشت که نرم‌افزارها به‌طور مستقیم از آمریکا خریداری شود و امکان دسترسی به آن از طرق دیگر نیز وجود داشت. دلیل این امر را نیز استفاده برخی بانک‌ها از خدمات سوئیفت در حال حاضر و نیز دسترسی تمامی بانک‌های ایرانی به سوئیفت در گذشته نه چندان دور دانست؛ حال آنکه تحریمهای اولیه آمریکا و منع اشخاص آمریکایی از تجارت با ایران، امری است که از سال‌های آغازین انقلاب برقرار شده و اتفاق جدیدی محسوب نمی‌شود. به عبارت دیگر، در گذشته نیز تجارت مستقیم میان ایران و آمریکا منع شده بود، اما این امر نتوانسته بود مانع استفاده بانک‌های ایرانی از سوئیفت شود.
تحریم U-Turn
چرا تحریم U-Turn در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) برداشته نشده است؟ این پرسشی است که منتقدان برجام در روزهای اخیر مکررا مطرح کرده و آن را به‌عنوان یکی از کاستی‌های برجام مورد اشاره قرار داده‌اند. نگاهی دقیق به نظام تحریمهای ایران و نقش معاملات U-Turn در تبادلات مالی کشور نشان می‌دهد که این انتقاد را به سختی می‌توان وارد دانست و انجام تسویه‌های دلاری در فدرال رزرو آمریکا نه تنها برای ایران یک مزیت به حساب نمی‌آید، بلکه می‌توانست مخاطرات گسترده‌ای نیز برای کشور داشته باشد.
منتقدان برجام بی‌آنکه خود بدانند با تاکید بر غیر ممکن بودن معاملات دلاری بدون برداشته شدن تحریم U-Turn مهر تایید بر اجرای فراسرزمینی تحریمهای آمریکا می‌زنند. امری که حتی محاکم اروپایی نیز در آرای قضایی صادره با قاطعیت آن را انکار کرده و در مقابل آن ایستاده‌اند. در ادامه تلاش شده است ماهیت معاملات U-Turn و سیر تحول تحریم راجع به آن توضیح داده شود و مزایا و مخاطرات رفع تحریم مزبور مورد بررسی قرار گیرد. نخستین مسأله‌ای که در رابطه با معاملات U-Turn قابل طرح است این که معاملات یا تراکنش‌های U-Turn چیست؟ برای پاسخگویی به این پرسش لازم است شیوه انجام یک پرداخت بانکی به اختصار توضیح داده شود. فرض کنید شخص (الف) به شخص (ب) بدهکار است. برای اینکه (الف) بدهی خود را به (ب) پرداخت کند چند راه پیش رو دارد: نخست اینکه مبلغ بدهی را به‌صورت نقدی و با استفاده از اسکناس و مسکوک بپردازد؛ دوم اینکه با چک، بدهی را بپردازد و سوم اینکه از طریق پرداخت بانکی این کار را انجام دهد. در حالتی که از طریق بدهی از طریق پرداخت بین بانکی تسویه می‌شود، مراحل زیر وجود دارد:
1- بدهکار به بانک خود دستور می‌دهد که حساب وی را بدهکار و حساب خود را بستانکار کند.
2- بانک بدهکار پس از انجام دستور مشتری (یعنی بدهکار کردن حساب مشتری و بستانکار کردن حساب خود) از بانک مرکزی (که تسویه پرداخت‌های بین بانکی در کشور در آن انجام می‌شود) درخواست می‌کند که حساب وی را بدهکار و حساب بانک طلبکار را بستانکار نماید.
3- بانک طلبکار، هنگامی که از بستانکار‌شدن حساب خود مطلع شد، حساب طلبکار را بستانکار و حساب خود را به همان میزان بدهکار می‌کند.
نتیجه چنین فرآیندی این خواهد بود که وجهی از حساب بدهکار به حساب طلبکار منتقل می‌شود و به این ترتیب، بدهی مزبور پرداخت می‌شود. آنچه در این فرآیند قابل‌توجه است این که در هر پرداخت بین بانکی، انجام یک تسویه در بانک مرکزی (یا در اتاق تسویه بین بانکی) ضرورت دارد. در چنین حالتی، اگر قرار باشد ریال ایران تسویه شود، این تسویه در بانک مرکزی ایران انجام خواهد گرفت؛ اگر قرار باشد پوند انگلیس تسویه شود، در بانک مرکزی انگلستان انجام خواهد شد؛ اگر نیاز به تسویه یورو وجود داشته باشد، در سیستم تسویه بانک‌های مرکزی کشورهای اروپایی (موسوم به تارگت) انجام خواهد شد و اگر قرار باشد دلار آمریکا تسویه شود، این کار درفدرال رزرو آمریکا انجام خواهد گرفت. با این حال، هیچ‌چیز مانع از این نیست که یک تسویه ریالی در خارج از ایران و در دفاتر یک بانک خارجی صورت گیرد و یا اینکه یک تسویه دلاری در خارج از قلمروی ایالات متحده آمریکا، مثلا در دفاتر یک بانک اروپایی انجام گیرد. درست است که در عمل، اغلب تسویه‌های دلاری در آمریکا انجام می‌شوند اما بازارهای دلاری در خارج از آمریکا نیز وجود دارند و عملیات تسویه در آنها نیز انجام می‌گیرد. معاملات یا تراکنش‌های U-Turn معاملاتی هستند که بر اساس آنها پرداختی از طریق بانک مرکزی کشور منتشر‌کننده ارز مورد معامله، تسویه می‌شود.
پس از آشنایی با مفهوم معامله U-Turn نوبت به تعریف مفهوم تحریم U-Turn می‌رسد. برای آشنایی با این تحریم لازم است به سال‌های آغازین پیروزی انقلاب اسلامی بازگردیم. پس از تسخیر سفارت ایالات متحده آمریکا در ایران در سال 1979، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، جیمی کارتر، بر اساس دستوری که به استناد قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی وضع کرد، دستور توقیف کلیه دارایی‌های متعلق به دولت ایران نزد اشخاص آمریکایی در داخل و خارج آمریکا را صادر کرد. با صدور این دستور، عملا آن دسته از وجوه متعلق به دولت ایران که برای تسویه در قلمرو آمریکا بودند نیز توقیف شدند.
با صدور بیانیه‌های الجزایر و آزادسازی کارکنان سفارت آمریکا، عملا دارایی‌های ایران نیز آزاد شدند و دستور اجرایی مزبور نیز متوقف شد اما این پایان ماجرا نبود.
ایالات متحده آمریکا در سال‌های بعد با مقررات متعددی که صادر کرد، عملا کلیه اشخاص آمریکایی را از انجام هر‌گونه معامله و تجارت با اشخاص ایرانی منع کرد. این امر شامل بانک‌های آمریکایی نیز می‌شد و بانک‌های آمریکایی هیچ‌گونه خدمت مالی به اشخاص و نهادهای ایرانی ارائه نمی‌کردند. دولت ایران نیز که از این محدودیت‌ها آگاه بود، از خدمات بانک‌های غیرآمریکایی استفاده می‌کرد و در عمل، هیچ رابطه مستقیم بانکی میان ایران و آمریکا وجود نداشت.
این وضعیت تا‌کنون به قوت خود باقی است و با توجه به اینکه تحریمهای اولیه آمریکا حتی بر اساس برجام نیز لغو نمی‌شوند، در آینده نزدیک نیز روابط مستقیم بانکی بین دو کشور برقرار نخواهد شد. با این حال، در مقررات تراکنش‌های ایران یا Iran Transactions Regulations که یکی از مقررات اصلی راجع به تحریمهای ایران است، یک استثنای مهم وجود داشت که با نام استثنای U-Turn شناخته می‌شود. این استثنا عبارت بود از اینکه اگر بانک‌های غیرآمریکایی، حساب‌هایی نزد بانک‌های آمریکایی داشته باشند و از این حساب‌ها برای تسویه یا نقل و انتقال وجوهی استفاده شود که ذی‌نفع نهایی آنها ایران است، چنین تسویه یا نقل و انتقالی ممنوع نمی‌باشد البته مشروط به اینکه آغاز و پایان این تسویه، هر دو در خارج از سرزمین ایالات متحده آمریکا باشد. به‌عنوان مثال، اگر دولت ایران نزد یک بانک آلمانی حساب دلاری داشت و قصد آن را داشت که وجوهی را از این حساب به یک ذی‌نفع در یک بانک انگلیسی منتقل کند، تسویه و جابه‌جا‌یی این مبلغ از طریق بانک‌های آمریکایی و در فدرال رزرو آمریکا بلامانع بود و اگرچه ذی‌نفع نهایی این نقل و انتقال دولت ایران بود، اما دولت آمریکا هیچ یک از بانک‌های آمریکایی و غیرآمریکایی را به خاطر این تسویه مجازات نمی‌کرد. این استثنا تا سال ۲۰۰۸ باقی بود و در آن سال، دولت ایالات متحده آمریکا استثنای مزبور را حذف کرد و از آن تاریخ به بعد امکان استفاده از این روش برای تسویه‌های دلاری در داخل آمریکا از ایران گرفته شد. بنابراین ایالات متحده آمریکا هیچ‌گاه تحریمی را به‌عنوان تحریم U-Turn علیه ایران وضع نکرد، بلکه استثنای U-Turn را در سال ۲۰۰۸ حذف کرد و لذا معاملات نیز مشمول قاعده عمومی تحریمهای اولیه آمریکا قرار گرفت.
پس از بیان این سابقه تاریخی، دو پرسش مهم مطرح می‌شود: نخست اینکه آیا U-Turn دلاری در فدرال رزرو آمریکا تنها راه انجام تسویه‌های دلاری است؟ و اگر این تحریم وجود داشته باشد، ایران نمی‌تواند به هیچ‌وجه تسویه‌های دلاری انجام دهد و ذخایر دلاری را نگهداری کند و دوم اینکه منافع و مخاطرات انجام تسویه‌های دلاری در فدرال رزرو آمریکا برای ایران چیست؟ در ادامه به پاسخ این دو پرسش می‌پردازیم.
همانطور که گفته شد، علی‌الاصول تسویه‌های مربوط به هر ارز در بانک مرکزی منتشر‌کننده آن ارز نگهداری می‌شود اما این بدان معنا نیست که تسویه یک ارز در کشوری غیر از کشور منتشر‌کننده آن غیر‌ممکن یا غیر‌قانونی یا حتی غیر‌متعارف باشد. همانطور که در بالا اشاره شد، دلار آمریکا در بازارهای خارج از آمریکا نیز تسویه و جابه‌جا می‌شود و این امر به هیچ‌وجه غیر‌قانونی محسوب نمی‌شود.
منتقدان برجام بر این نکته تاکید می‌کنند که با برداشته نشدن تحریم U-Turn عملا ایران امکان تسویه دلاری را نخواهد داشت و این امر مشکلاتی را برای کشور ایجاد خواهد کرد. آنان با این ادعا، به‌طور ضمنی از این دیدگاه دفاع می‌کنند که دلار آمریکا نه فقط آمریکا بلکه در هرجای دنیا مشمول قوانین ایالات متحده آمریکا است و قوانین مزبور، به‌طور فراسرزمینی بر دلار آمریکا حکومت می‌کنند.
از این رو اگر مقررات تراکنش های ایران، که ماهیتا از قوانین داخلی آمریکا محسوب می‌شود، اجازه تراکنش‌های U-Turn را به ایران ندهد، ایران در هیچ جای دیگر دنیا نیز نمی‌تواند تراکنش‌های دلاری داشته باشد و ذخایر دلاری نگهداری کند. این ادعایی است که حتی محاکم انگلیس نیز آن را نپذیرفته‌اند و به شدت در مقابل آن ایستاده‌اند.
برای توضیح این امر می‌توان به رای LFAB v Bankers Trust که توسط یکی از دادگاه‌های انگلیس صادر شده و مبنای رویه قضایی آن کشور در رابطه با پرداخت‌های بین‌المللی قرار گرفته است اشاره کرد. رای مزبور تبیین‌کننده قواعد بین‌المللی حاکم بر پرداخت‌ها و تسویه‌های بانکی در حقوق انگلیس و برخی کشورهای دیگر محسوب می‌شود و تا کنون آرای بسیاری به استناد و با اتکای به استدلال‌های مطرح شده در این رای صادر شده‌اند.
پرونده LFAB v Bankers Trust همان‌گونه که از نام آن پیدا است به دعوایی بانکی به نام بانک خارجی عربی لیبی (LFAB) علیه یک بانک انگلیسی مربوط می‌شد. بانک خارجی عربی لیبی، بانکی بود که بخش اعظم سهام آن متعلق به بانک مرکزی لیبی بود و وظیفه اصلی آن اداره ذخایر ارزی و دارایی‌های خارجی لیبی بود. این بانک، حساب‌های خارجی مختلفی را در کشورهای گوناگون و نزد بانک‌های متعددی داشت که Bankers Trust نیز یکی از آنها بود. بانک خارجی عربی لیبی از طریق این حساب‌ها منابع ارزی لازم برای واردات کالاها به لیبی را نیز تامین می‌کرد. پس از حادثه لاکربی و متهم شدن دولت لیبی به دست داشتن در این حادثه، رئیس‌جمهوری وقت ایالات متحده آمریکا با صدور یک دستور اجرایی بر اساس قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی، دولت لیبی و کلیه نهادها و شرکت‌های وابسته به آن را تحریم کرد. در این تحریم، استثنای U-Turn نیز وجود نداشت و اشخاص آمریکایی موظف شده بودند کلیه دارایی‌های دولت لیبی، بانک مرکزی آن و شرکت‌های وابسته به آنها را که در قلمرو ایالات متحده آمریکا قرار داشتند یا در خارج از آمریکا اما نزد اشخاص آمریکایی بودند را توقیف کنند. Bankers Trust یک بانک انگلیسی بود که هم در لندن و هم در نیویورک شعبه داشت. بانک خارجی عربی لیبی نیز نزد هر دو شعبه بانک مزبور حساب داشت. بانک خارجی عربی لیبی، پس از وضع این تحریم، به Bankers Trust دستور داد که مبلغ ۱۳۱ میلیون دلار از موجودی حساب وی را به وی پرداخت کند. Bankers Trust از اجرای این دستور امتناع کرد و مدعی شد که اجرای این دستور به دلیل وجود تحریمهای آمریکا غیر‌ممکن است.
این امر موجب طرح دعوی در دادگاه شد و دادگاه انگلیسی به صراحت رای داد که قوانین ایالات متحده آمریکا فقط در قلمرو آن کشور لازم الاجرا هستند و این قوانین را نمی‌توان حاکم بر حساب‌های موجود در انگلیس دانست، حتی اگر این حساب‌ها به دلار آمریکا باشند. به عبارت دیگر، دادگاه اجرای قوانین آمریکا در خارج از قلمروی آن کشور را غیر ممکن اعلام کرد. در رابطه با نحوه تسویه و پرداخت نیز اعلام کرد که Banker Trust وظیفه دارد از راه‌های دیگر، غیر از تسویه در خاک آمریکا، آن مبلغ را تامین کرده و به مشتری پرداخت نماید.
دادگاه در این رای روش‌های مختلفی که برای این کار وجود دارد را یک به یک احصا کرد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که بر خلاف ادعای منتقدان برجام، اولا مقررات آمریکا و از آن جمله مقررات تراکنش‌های ایران قابلیت اجرای فراسرزمینی ندارند و در خارج از آن کشور لازم الاجرا نیستند و ثانیا تنها راه تسویه دلاری، استفاده از سیستم فدرال رزرو نیست و می‌توان با استفاده از روش‌های دیگر تسویه دلاری را انجام داد.
پرسش دوم این است که منافع و هزینه‌های رفع تحریم U-Turn برای ایران چه است ؟ به‌طور خلاصه، منفعتی که رفع تحریم U-Turn می‌توانست برای ایران داشته باشد این بود که ایران می‌توانست بخش قابل توجهی از ذخایر خود را به دلار آمریکا نگهداری کند و علاوه بر آن، نقل و انتقال و جابه‌جا‌یی دلار آمریکا برای ایران با سهولت بیشتری انجام می‌شد. در حال حاضر، سهم دلار آمریکا در سبد ذخایر ارزی ایران کاهش خواهد یافت و نقل و انتقال دلاری نیز با سرعت و سهولت کمتری از طریق تسویه‌های خارج از آمریکا انجام خواهد شد. اما مخاطره‌ای که رفع تحریم U-Turn می‌توانست به همراه داشته باشد بسیار جدی و گسترده بود. برای توضیح این مخاطره لازم است به مقررات راجع به توقیف دارایی‌های ایران در آمریکا اشاره شود.
ایالات متحده آمریکا در سال ۱۹۹۶ با تصویب اصلاحیه قانون مصونیت دولت‌های خارجی (FSIA) به اتباع خود که ازعملیات تروریستی در داخل یا خارج آمریکا صدمه دیده‌اند اجازه داد علیه دولت‌های حامی تروریسم در محاکم داخلی آن کشور طرح دعوی کنند. فهرست دولت‌های حامی تروریسم همه ساله توسط وزارت خارجه آمریکا منتشر می‌شود و جمهوری اسلامی ایران نیز از سال ۱۹۸۴ تا کنون در این فهرست قرار دارد. بر اساس این اصلاحیه دعاوی متعددی علیه جمهوری اسلامی ایران در محاکم مزبور اقامه شد و تا کنون ده‌ها میلیارد دلار رای قطعی علیه جمهوری اسلامی ایران توسط دادگاه‌های آمریکا صادر شده است.
اگرچه جمهوری اسلامی ایران، قوانین و مقررات مزبور را هیچ گاه به رسمیت نشناخته است و از شرکت در دعاوی یاد شده نیز خودداری کرده است، اما آرای صادره در قلمرو ایالات متحده آمریکا لازم‌الاجرا هستند و در صورتی که خواهان‌های پرونده یاد شده دارایی مشخصی را از ایران به دادگاه معرفی کنند که در قلمرو آمریکا وجود دارد، محاکم آمریکا موظف به توقیف و پرداخت آن به ایشان می‌باشند. این الزام خصوصا در قانون بیمه مخاطرات تروریستی یا TRIA مورد تاکید قرار گرفته است و بر اساس قانون اخیر، در صورتی که تعلق یک دارایی موجود در سرزمین آمریکا به دولت ایران ثابت شود، با حداقل تشریفات قضایی می‌توان آن را به خواهان‌های پرونده‌های تروریستی منتقل کرد.
آنچه تا کنون باعث شده است آرای صادره امکان اجرا پیدا نکنند، وجود نداشتن دارایی های متعلق به ایران در قلمروی ایالات متحده آمریکا است. در چنین شرایطی، نادرست ترین کار ممکن می‌تواند این باشد که ایران دارایی‌های خارجی خود را به دلار آمریکا تبدیل کند، آنها را از طریق معاملات U-Turn به فدرال رزرو آمریکا بفرستد و منتظر بماند تا خواهان‌های مزبور که دعاوی موهوم تروریستی را علیه ایران اقامه کردهاند و در دادگاه‌های آمریکا موفق به تحصیل رای علیه ایران شده‌اند، آن دارایی‌ها را توقیف و سپس میان خود تقسیم کنند.
به عبارت دیگر، حتی اگر معاملات U-Turn بر اساس برجام آزاد هم می‌شد، استفاده از آن با توجه به آرای مزبور و مخاطراتی که از این ناحیه دولت ایران را تهدید می‌کند، اشتباهی نابخشودنی بود. روشن است که آنچه مربوط به حمایت از تروریسم و آرای قضایی صادره در این خصوص بود، خارج از موضوع برنامه هسته ای ایران بود و موضوع مذاکرات میان ایران و ۱+۵ قرار نداشت.
علاوه بر این، با توجه به ماهیت حقوقی و قضایی این موضوع، دولت آمریکا اختیار مذاکره و پذیرش تعهد در این خصوص را ندارد؛ چرا که علی الاصول قوه مجریه نمی‌تواند متعهد به ممانعت از اجرای آرای قضایی در قلمرو خود شود.
با توجه به آنچه گفته شد مخاطرات استفاده از معاملات U-Turn در قلمرو آمریکا بسیار بیشتر از منافع آن است و از سوی دیگر امکان تسویه دلاری از راه‌های متعدد دیگری برای کشور وجود دارد. از این رو پررنگ کردن مساله معاملات U-Turn و انتقاد برجام از این زاویه به سختی قابل دفاع به نظر می‌رسد.
ارسال نظر