بازار در خدمت محیط‌زیست
حامد قدوسی
منبع: رستاک*
آلودگی‌های محیط‌زیستی یکی از موارد بارز شکست بازار چه در سطح ملی و چه بین‌المللی است. مساله انتشار گازهای گلخانه‌ای (GHG) موضوعی است که در چند دهه گذشته توجه سیاست‌گذاران، دانشمندان، فعالان مدنی، شهروندان و در مرحله بعدی کارآفرینان و مدیران و سرمایه‌گذاران را به خود جلب کرده است.

پیمان‌های جهانی که از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به پیمان کیوتو در سال ۱۹۹۷ و نشست اخیر کپنهاگ (معرف به COP۱۵) اشاره کرد تلاش‌هایی بوده تا به نوعی مکانیسم‌هایی را برای مشارکت کشورهای مختلف در امر کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و جلوگیری از افزایش سطح تغییرات دمای کره زمین اجرایی نماید. وجود مساله سواری مجانی (Free Riding) در سطح بین‌المللی دستیابی به یک توافق اجرایی را کمی دشوار می‌کند، ولی کشورهای مختلف تا کنون تجربه موفقی از تلاش دسته‌جمعی برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای را پشت سر گذاشته‌اند که نمونه آن تلاش برای محدود کردن سقف انتشار برای هر کشور بوده است.
مساله انتشار گازهای گلخانه‌ای (مثل دی‌اکسید‌کربن و متان) نمونه‌ای از شکست بازار است، چون هزینه‌ای که این موضوع از طریق افزایش دمای هوا روی آینده جهانی بر جای می‌گذارد به صورت مستقیم و صد در صدی به تولیدکننده منتقل نمی‌شود. اگر بازار به حال خود رها شود همه شرکت‌های صنعتی انگیزه دارند تا حداکثر آلودگی که برای‌شان اقتصادی است را تولیدکنند. ممکن است گفته شود که استفاده از روش‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی و استفاده از انرژی‌های جایگزین می‌تواند به صورت هم‌زمان کاهش آلودگی و افزایش سودآوری را به دنبال داشته باشد و لذا انگیزه درونی برای کنترل آلودگی ایجاد می‌کند. این نکته فقط تا حدی درست است و بر خلاف اظهارات تبلیغاتی و غیرحرفه‌ای رایج، حجمی از فعالیت‌ها که در آن کاهش آلودگی برای شرکت‌ها اقتصادی باشد نسبت به کل تولید آلودگی ناچیز است (چیزی حدود 10 درصد) و نمی‌توان همه مساله آلودگی را از این طریق حل کرد. به همین دلیل دخالت دولت‌ها برای مدیریت مساله الزامی می‌شود. این دخالت می‌تواند به شکلی کاملا بوروکراتیک باشد و لذا اثرات تخریبی (Distortion) بالایی برای اقتصاد ایجاد کند یا تا حد امکان از مکانیسم‌های منعطف و بازاری برای کشف قیمت و تخصیص بهینه منابع بهره ببرد. این مقاله به طور خلاصه مکانیسم‌های بازاری که در خدمت این هدف هستند را توضیح می‌دهد.
از دید اقتصادی مهم‌ترین مشوق برای یک بنگاه برای کاهش تولید آلودگی درونی کردن این هزینه‌ها و لذا افزایش هزینه کل تولید متناسب با مقدار آلودگی تولیدشده است. ساده‌ترین مکانیسمی که در این راستا به نظر می‌رسد اعمال مالیات روی انتشار گازهای گلخانه‌ای توسط شرکت‌ها است. در یک مدل ساده کتاب درسی، مالیات منحنی هزینه نهایی تولید (هزینه لازم برای تولید یک واحد محصول) را به سمت بالا منتقل کرده و لذا انگیزه شرکت برای تولید آلودگی را کاهش می‌دهد. کاهش انگیزه تولید آلودگی می‌تواند از طریق کاهش تولید و یا سرمایه‌گذاری برای کاهش انتشار گازها در جو صورت گیرد. خود مکانیسم دوم می‌تواند دو شکل اصلی داشته باشد. شکل اول افزایش سرمایه‌گذاری در فرآیندهایی است که خروجی گاز گلخانه‌ای کم‌تری دارند (مثلا استفاده از فناوری‌های نوین تولید انرژی یا نصب تجهیزات پالایشی روی دودکش کارخانجات) و دیگری جذب و ذخیره‌سازی کربن به شکل مناسب بدون انتشار آن در جو است که اصطلاحا Carbon Capture and Storage نامیده می‌شود و بازار اقتصادی مهمی را برای آینده شکل داده است (هر چند در حال حاضر جزو فناوری‌های در حال بلوغ است).
سیاست مالیات آلودگی در مقایسه با مکانیسم اداری که برای شرکت‌ها سقف مجاز آلودگی تعیین می‌کند یک امتیاز بزرگ دارد و آن‌هم اجازه دادن به بنگاه‌ها برای بهینه‌سازی میزان تولید و سرمایه‌گذاری روی کاهش آلودگی (Abatement) به صورت هم‌زمان است. در این روش بنگاه‌هایی که هزینه کاهش آلودگی برای‌شان کم است روی این موضوع سرمایه‌گذاری کرده و از مالیات اجتناب می‌کنند و شرکت‌هایی که ترجیح می‌دهند میزان آلودگی را کم نکنند و در عوض مالیات را بپردازند. به این ترتیب جامعه هم‌چنان می‌تواند به تولید کالاهایی که منفعت اجتماعی بالایی دارند، ولی آلودگی هم تولید می‌کنند ادامه داده و هزینه آلودگی را از مصرف‌کنندگان بگیرد. در حالی که در مکانیسم سقف آلودگی غیرمنعطف ممکن بود برخی تولیدات حیاتی برای جامعه (مثل حمل و نقل یا انرژی) متوقف شود.
مکانیسم مالیات گرچه ساده و اقتصادی است ولی با یک مساله قدیمی مواجه است که همان تعیین نرخ بهینه مالیات است. از دید رفاه اجتماعی، نرخ مالیات بهینه نرخی است که برابر با هزینه‌های اجتماعی ناشی از انتشار گاز باشد. اگر نرخ مالیات بیش از این حد باشد تولید به زیر نرخ بهینه کاهش یافته و لذا جامعه بیش از حد لازم پاکیزه می‌شود و اگر مالیات کم‌تر از این حد باشد شرکت‌ها به تولید غیربهینه گازهای گلخانه‌ای ادامه خواهند داد. مشکل دیگر مکانیسم مالیات این است که به علت وجود عدم اطمینان‌های فراوان در سیستم امکان هدف‌گذاری «مقدار» آلودگی تولیدشده در کل جامعه توسط آن وجود ندارد. در یک مثال ساده فرض کنید که هدف سیاست‌گذار کاهش تولید آلودگی به ۹۵‌درصد تولید سال گذشته باشد. این‌که چه نرخ مالیاتی باعث می‌شود تا تولید گازها ۵‌درصد کم‌تر از گذشته باشد روشن نیست و خود تابع متغیرهای مختلفی مثل تقاضا برای محصولات صنعتی، هزینه سرمایه‌گذاری در تجهیزات کاهش آلودگی و تابع هزینه بنگاه‌ها است. چون این متغیرها جنبه تصادفی دارند نرخ مالیات متناسب با سطح انتشار هدف‌گذاری شده نیز متغیر است و تعیین آن جز با سعی و خطا امکان‌پذیر نیست.
مکانیسم بازاری که این مشکل را رفع می‌کند سیاست تعیین سقف مجاز آلودگی در سطح کل جامعه و بعد سپردن قیمت مجوز آلودگی به بازار است که اصطلاحا به آن سقف و مبادله (Cap and Trade) گفته می‌شود و هم اکنون به طور فعال در کشورهای مختلف از جمله اتحادیه اروپا در جریان است. مقاله مشهوری از (1974) Weiztman نشان می‌دهد که در غیاب عدم اطمینان دو روش می‌تواند منجر به خروجی یکسانی شوند، ولی با وجود عدم اطمینان امکان معادل بودن از بین می‌رود. منطق مکانیسم «سقف و مبادله» ساده است: دولت مقدار مشخصی مجوز برای تولید آلودگی را در یک سال صادر کرده و بین شرکت‌ها توزیع می‌کند و اجازه تولید کل آلودگی بیش از حد تعیین شده را نمی‌دهد ولی به شرکت‌ها اجازه می‌دهد که سقف آلودگی را بین خودشان مبادله کنند.
متناسب با مکانیسم تخصیص مجوزها، هر شرکتی مقدار مشخصی مجوز دریافت می‌کند (که می‌تواند رایگان و یا با پرداخت هزینه باشد) و بعد میزان بهینه تولید آلودگی خود را با مجوز دریافت شده می‌سنجد. می‌توانیم تصور کنیم که دو گروه شرکت وجود خواهند داشت: شرکت‌هایی که میزان بهینه آلودگی برایشان بیش از مجوز دریافت شده است و شرکت‌هایی که به هر دلیل کمتر از این سقف آلودگی تولید خواهند کرد. برای تقریب به ذهن می‌توانید به مثال سهمیه بنزین در ایران فکر کنید. برخی مصرف‌کنندگان بیش از سهمیه ۶۰ لیتری مصرف می‌کنند و برخی همین قدر سهمیه را هم مصرف نمی‌کنند. لذا بازاری برای بنزین شکل می‌گیرد که مصرف‌کنندگان مختلف بنزین را با هم مبادله می‌کنند. همین اتفاق در مورد مجوز آلودگی هم رخ می‌دهد. بازارهای بورس برای آلودگی شکل گرفته است (که بازار بورس آلودگی شیکاگو اولین آن‌ها و بازار اتحادیه اروپا با عنوان EU ETS بزرگ‌ترین آن‌ها است) و مجوزها در آن بازار خرید و فروش شده و متناسب با عرضه و تقاضا قیمت آن مشخص می‌شود. این مکانیسم باعث می‌شود تا شرکت‌هایی که سرمایه‌گذاری برای کاهش تولید آلودگی برای آن‌ها ارزان است دست به کاهش آلودگی زده و مازاد مجوزها را در بورس عرضه کنند. در مقابل شرکت‌هایی که کاهش آلودگی برای‌شان پرهزینه است به جای کاهش آلودگی، کمبود مجوز را از بازار تهیه می‌کنند. بازار آلودگی کمک کرده است تا تلاش برای کاهش آلودگی در بخش‌هایی که این کار با ساده‌ترین روش ممکن صورت می‌گیرد متمرکز شود و در واقع بنگاه‌ها راسا تصمیم بگیرند که آیا آلودگی را کاهش دهند و یا آن‌را از دیگری بخرند. جامعه هم به این طریق هدف‌های کمی کاملا مشخصی را برای تولید آلودگی تعیین کرده و آن‌را با قدرت اعمال نماید.
مطابق ضمیمه یک توافق‌نامه کیوتو مجموعه‌ای از کشورهای در حال توسعه (غیر از آمریکا که به‌‌رغم مشارکت در گفت‌وگوها حاضر به امضای نهایی این موافقت‌نامه نشد) توافق کرده‌اند تا سقف ملی مشخصی را دنبال کرده و در داخل این سقف مبادله مجوزها را جاری کنند. مکانیسم فوق هم‌اکنون در سه بورس مختلف در اتحادیه اروپا (ECE, Nord Pool, PowerNext) برقرار است و حجم بازار آن در عرض چهار سال به چیزی حدود 70 میلیارد دلار در سال بالغ شده است. همانند هر کالای دیگری علاوه بر بازار نقدی (Spot) بازار آتی (Forward)هم برای مجوز آلودگی شکل گرفته که در آن می‌توان مجوز را برای سال‌های آینده از هم اکنون خریداری کرد یا به فروش رساند. چون بر خلاف محصولات فیزیکی مثل انرژی و فلزات، نگهداری مجوز آلودگی هیچ هزینه‌ای ندارد سقف قیمت آتی آن از یک رابطه ساده عدم آربیتراژ (Ft=S exp( rt
به دست می‌آید که در آن S قیمت فعلی و Ft قیمت در زمان t و r نرخ بهره بدون ریسک است. این رابطه حداکثر تفاوت قیمت حال و آتی مجوز را در یک تعادل سفت و سخت با یکدیگر قرار می‌دهد. البته برای برقراری این رابطه لازم است تا افراد بتوانند مجوزها را بین دوره‌های مختلف زمانی انتقال دهند. به این معنی که بتوان مجوز را امروز خریداری کرده و آن را برای استفاده در روز نگه‌داری کرد. این کار مستلزم به رسمیت شناختن کارکرد بین دوره‌ای مجوز‌ها است که اصطلاحا
Banking and Borrowing نامیده می‌شود. این‌که آیا باید چنین مجوزی صادر شود یا نه تصمیمی بدیهی نبوده و مخالفانی دارد. در حال حاضر ذخیره‌سازی در داخل هر یک از دوره‌های زمانی (2005-2007؛ 2007-2012 و 2012 به بعد) در اتحادیه اروپا مجاز است ولی انتقال از یک دوره به دوره بعدی مجاز نیست و لذا قیمت‌های آتی در دو دوره مختلف حرکت مستقل از هم دارند.
یک سوال سیاست‌گذاری دیگر این است که در زمان اولیه اعطای مجوزها، هزینه‌ای که شرکت‌ها باید بابت دریافت مجوز پرداخت کنند چگونه تعیین ‌می‌شود. در دور اول اتحادیه اروپا این مجوزها به صورت مجانی به شرکت‌ها اعطا شده (اصطلاحا نقش Grandfathering توسط دولت). این کار به منظور ایجاد آمادگی در شرکت‌ها در دوره مقدماتی صورت گرفته و مقرر است که در سال‌های بعدی به تدریج مجوزها با پرداخت هزینه اولیه صادر شوند. در روش فعلی شرکت‌هایی که قصد سرمایه‌گذاری برای کاهش آلودگی محیط‌زیستی را دارند عملا کمک مجانی از دولت دریافت کرده‌اند تا با فروش مجوزها بخشی از هزینه این سرمایه‌گذاری را بازیافت کنند. در فاز بعدی قرار است قیمت اولیه اعطای مجوزها از طریق مکانیسم حراج اولیه تعیین شود که چیزی شبیه به حراج هفتگی اوراق قرضه در آمریکا است. در حال حاضر صحبت‌هایی در اتحادیه اروپا در جریان است تا با اصطلاحاتی در دوره دوم (۲۰۰۷-۲۰۱۲) شصت درصد مجوزها با حراج به فروش برسد و از سهم مجوزهای مجانی
کاسته شود.
مکانیسم حراج مجوز آلودگی جنبه جذابی از زاویه مالیه عمومی (Public Finance) هم دارد. در حال حاضر بودجه دولت‌های غربی عمدتا از طریق مالیات بستن بر نیروی کار و سرمایه تعیین می‌شود که اثرات تخریبی(Distortion) ‌ آن در ادبیات شناخته شده است (مالیات باعث کاهش انگیزه عرضه نیروی کار در بازار می‌شود). حراج آلودگی می‌تواند درآمد عظیمی برای دولت‌های غربی به وجود آورده و لذا از مالیات‌های دستمزد بکاهد. برخی امیدوارند که تا دهه آینده مالیات ناشی از مجوزهای آلودگی (که حجم آن در مقیاس چند هزار میلیارد دلار تخمین ‌زده می‌شود) بتواند سهم مهمی از بودجه‌های دولتی را تامین کند. طبیعی است که با سرمایه‌گذاری شرکت‌ها روی کاهش آلودگی رفته رفته از اندازه این مالیات کاسته خواهد شد.
دینامیک سریع قیمت مجوز آلودگی و تغییرات مداوم آن عدم اطمینان‌های پیش روی شرکت‌ها برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های کاهش آلودگی را افزایش می‌دهد. به زبان ساده هر تلاشی برای کاهش آلودگی به مثابه پرداخت یک هزینه سرمایه‌گذاری و دریافت جریانی از تمام صرفه‌جویی‌های آتی (ناشی از عدم نیاز به خرید مجوز) است که قیمت لحظه‌ای آن رفتار تصادفی دارد. تئوری اختیارات حقیقی (Real Options) می‌گوید که وقتی عدم اطمینان در مورد بازده پروژه بالا رود آستانه سرمایه‌گذاری پروژه افزایش پیدا می‌کند.
این موضوع ممکن است باعث کاهش انگیزه شرکت‌ها برای سرمایه‌گذاری در این فعالیت‌ها شود. برای حل این مساله مکانیسم‌های اطمینانی (Safety Valves) در فازهای بعدی پیشنهاد شده که در آن نهادی مثل بانک مرکزی آلودگی کف و سقف قیمت آلودگی را تضمین می‌کند. مکانیسم سقف عرضه نامحدودی از مجوزها برای نگه داشتن قیمت بازار در یک مقدار حداکثر را ایجاب می‌کند و مکانیسم کف اختیارات فروش (Put Options) به شرکت‌ها می‌دهد تا مجوز را در یک قیمت حداقلی به فروش برسانند.
پیاده‌سازی این مکانیسم‌ها چالش‌های خاصی از جمله بر هم زدن انگیزه کاهش آلودگی و مصرف همه مجوزهای فعلی و آتی (با اطمینان از این‌که در دوره بعدی مقدار نامتناهی مجوز صادر خواهد شد) و مساله تامین مالی تضمین قیمت کف را ایجاد می‌کند که هم اکنون در جامعه تخصصی در حال بحث است.
تا این‌جا فقط صحبت از تخصیص آلودگی در داخل کشور بود. مساله بعدی امکان مبادله آلودگی بین کشورهای مختلف است. همان طور که شرکت‌های مختلف در درون یک اقتصاد مازاد و کمبود آلودگی را با یکدیگر مبادله می‌کنند کشورها هم ممکن است بخواهند همین رفتار را تکرار کنند. مکانیسم توسعه پاکیزه (Clean Development Mechanism=CDM) روشی است که امکان چنین چیزی را بین کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته فراهم می‌کند (مکانیسم همکاری بین کشورهای توسعه یافته کمی متفاوت است و اصطلاحا JI نامیده می‌شود). در این روش شرکت‌هایی که نیاز به مجوز اضافی آلودگی دارند از طریق سرمایه‌گذاری در پروژه‌هایی که تولید آلودگی در کشورهای در حال توسعه را کاهش می‌دهد، مجوز اضافه را به دست می‌آورند. نکته مهم در این سرمایه‌گذاری‌ها این است که مجوز صرفا در صورتی صادر می‌شود که پروژه اجرا شده بدون کمک شرکت خارجی اقتصادی نبوده و اجرا نشود. به عبارت دیگر پروژه باید دارای جنبه افزونگی (Additionality) باشد. این معیار تضمین می‌کند که شرکت‌های کشورهای توسعه یافته اجازه تولید آلودگی بیشتر را صرفا در قبال کاهش واقعی آلودگی در یک منبع دیگر به دست می‌آورند. اگر این معیار ارضا نشود در واقع تولید آلودگی در سطح جهان دوباره افزایش یافته است؛ چرا که کشور توسعه یافته مجوز اضافی برای آلودگی بیشتر به دست آورده است بدون آنکه معادل آن را در جای دیگری خنثی (Offset) کرده باشد.
در حال حاضر یک نهاد بین‌المللی وابسته به سازمان ملل کار صدور مجوز اضافی ناشی از پروژه‌های توسعه پاکیزه را بر عهده دارد. آشکار است که وقتی بحث صدور مجوز توسط یک نهاد بوروکراتیک پیش می‌آید فسادها و مساله‌های مرتبط آن‌هم خود را نشان می‌دهند. روش توسعه پاکیزه هم‌اکنون در مواردی مورد انتقاد است؛ چرا که عده زیادی معتقدند که کشورهای در حال توسعه (میزبان) و شرکت سرمایه‌گذار می‌توانند با تبانی با یکدیگر پروژه‌هایی را معرفی کنند که لزوما جنبه افزایندگی (Additionality) ندارد و صرفا پولی را به جیب شرکت کشور میزبان می‌ریزد. به علت وجود عدم تقارن اطلاعاتی بین صاحبان پروژه و نهاد نظارتی احتمال چنین رفتاری وجود دارد. علاوه بر آن، اینکه سطح صرفه‌جویی در پروژه چه قدر است باید توسط مشاوران مستقل تعیین شود و این مشاوران انگیزه دارند تا زیاد سخت‌گیر نباشند تا بتوانند در پروژه‌های بعدی هم مورد ارجاع واقع شوند (به مثال مشاوران ایزو در ایران فکر کنید). با وجود همه این مشکلات پروژه‌های CDM هم‌اکنون بازار چند میلیارد دلاری در جهان دارد و نزدیک به 2000 پروژه به این روش در حال انجام است. در این لینک (1) می‌توانید فهرست پروژه‌هایی را که در حاضر به این روش اجرا می‌شوند، مشاهده کنید. می‌بینید که بخش مهمی از این پروژه‌ها در بخش انرژی‌های نو در کشور چین متمرکز هستند.
روش CDM البته نمی‌تواند تا ابد ادامه داشته باشد. در حاضر بزرگ‌ترین بازار این روش چین و هند هستند که خود دو منتشرکننده مهم گازهای گلخانه‌ای به شمار می‌آیند و بازار جذاب سرمایه‌گذاری هم دارند. اجماع جهانی به این سمت می‌رود که دو کشور نیز کم‌کم مکانیسم سقف (Cap) را پذیرفته و تولید آلودگی را محدود کنند. در غیر این صورت با حجم آلودگی که این کشورها در آینده تولید می‌کنند تمام تلاش‌های جامعه جهانی عملا بی‌فایده خواهد بود.
به نظر می‌رسد که ایران به صورت مناسبی هنوز وارد فرآیند جهانی بازار آلودگی نشده و از فرصت‌های موجود در این بازار رو به رشد
خصوصا برای بخش خصوصی بهره نبرده است. کشور ما مکانیسم سقف آلودگی ندارد و تا جایی که اطلاعات نگارنده اجازه می‌دهد مشارکت شرکت‌های ایرانی در بازارCDM هم چندان گسترده نبوده و محدود به چند پروژه انرژی نو بوده است. در حالی‌که در این مقطع بانک‌های سرمایه‌گذاری جهانی به دنبال گسترش فعالیت‌های خود در این بازار هستند و لذا مکانیسم توسعه پاکیزه ابزاری برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در بخش‌هایی است که در آینده جذب خواهند شد. خصوصا که بحث احیای جنگل و جنگل‌کاری جزو اولویت‌های مکانیسم توسعه پاک است که در آن کشورهای توسعه یافته در توسعه جنگل‌های کشورهای در حال توسعه مشارکت می‌کنند و معادل آلودگی که توسط جنگل جذب خواهد شد مجوز دریافت می‌کنند. از طرف دیگر بازار آلودگی لزوما محدود به گازهای گلخانه‌ای نیست. هم‌ اکنون بخش مهمی از منابع آبی کشور تحت نفوذ مواد آلوده‌کننده صنعتی هستند. می‌توان برای شروع بازارهای محلی مبادله مجوز آلودگی یا بهره‌برداری برای منابع محیط‌زیستی مختلف (مثل مراتع، دریاچه‌ها، آب‌های زیرزمینی) ایجاد کرده و سپس در قدم بعدی مکانیسم‌های جهانی آلودگی گازهای گلخانه‌ای را پیاده‌سازی کرد.
پاورقی: http://cdm.unfccc.int/index.html
*Rastak.com