نقشه‌راه بانکداری مرکزی در افق میان‌مدت

دنیای اقتصاد: پژوهشکده پولی و بانکی با تهیه پژوهش جامعی، «نقشه‌راه بانکداری مرکزی در افق میان‌مدت» را طراحی کرد. مطابق این نقشه‌راه، بانک مرکزی در شرایط کنونی اقتصاد کشور نیاز به تعریف و طراحی ساختار نوین و قاعده‌مندی برای سیاست‌گذاری پولی دارد که با تعیین دقیق اصول، اهداف و اولویت‌ها، اقتصاد کشور را از تبعات منفی سیاست‌گذاری پولی نادرست دهه‌های گذشته مصون کند. نقشه‌راه تدوین شده از سوی پژوهشکده پولی و بانکی با تشریح مولفه‌های این سیاست‌گذاری در حوزه‌های مختلف پولی، مالی، اعتباری و ارزی، تاکید می‌کند که بانک مرکزی باید در این شرایط اولویت خود را روی اهدافی مثل «کنترل تورم» (با ابزارهای میانی مثل رشد نقدینگی به‌عنوان یک لنگر اسمی و تثبیت اجزای پایه پولی) قرار دهد و با محدود کردن دایره تعهدات خود، کمک خود به حل معضل تولید را صرفا در «هدایت منابع بانکی به سمت مصارفی مثل سرمایه در گردش» معطوف کند و همزمان، با طراحی کریدورهایی برای نرخ سود بانکی و نرخ ارز، به سمت اصلاح ساختار این بازارها نیز گام بردارد. این مقاله توسط حمید زمان‌زاده، مریم همتی و حسین توکلیان، از استادان و کارشناسان ارشد پژوهشکده پولی و بانکی، تهیه و منتشر شده است.

اصلاح ساختار سیاست‌گذاری پولی

پژوهشکده پولی و بانکی در یک مقاله سیاستی، «نقشه‌راه بانکداری مرکزی در افق میان‌مدت» کشور را بررسی کرد. این نقشه‌راه، ابتدا به شرایط اقتصادی جدید کشور پس از تحریم‌ها اشاره کرده و در ادامه، با تاکید بر پتانسیل بانک مرکزی برای هدایت اقتصاد، «اصلاح ساختار سیاست‌گذاری پولی» را یکی از مهم‌ترین اقداماتی دانسته است که در شرایط کنونی باید انجام شود. به گفته این تحقیق، سیاست‌گذاری سنتی بانک مرکزی که تا کنون ادامه داشته، به دلایلی مثل «سلطه سیاست‌های مالی دولت» و «عدم التزام عملی به اهداف»، چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. در نتیجه، برای اصلاح وضعیت کنونی سیاست‌گذاری پولی به منظور دستیابی به ثبات اقتصاد کلان (ثبات قیمت‌ها و رشد اقتصادی)، سه‌اصل اساسی باید مورد توجه قرار گیرد: «قاعده‌مندی سیاست‌های مالی دولت»، «افزایش اختیارات بانک مرکزی» و «مسوولیت‌پذیری این نهاد». این پژوهش، با اشاره به این سه اصل، بهترین گزینه برای سیاست‌گذاری اقتصادی (چه سیاست‌گذاری پولی و چه سیاست‌گذاری مالی) در شرایط رکود تورمی کنونی را، «اجرای سیاست‌های باثبات، معتبر و منضبط مالی، پولی و ارزی برای ایجاد فضای مناسب کلان جهت رشد اقتصادی»، «خنثی‌کردن اثرات منفی بار توزیعی تورم» و «تخصیص بهتر منابع سرمایه‌ای و ارزی» عنوان کرده است. این مقاله همچنین با تاکید بر اینکه پیگیری سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در شرایط تحریم برای جلوگیری از رکود بسیار مفید است، تاکید کرده که این سیاست‌ها به تنهایی برای رسیدن به رشد بالا، رونق پایدار و اشتغال گسترده کافی نیست. یادداشت ارائه شده از سوی پژوهشکده پولی و بانکی با توضیح این مقدمه، نتیجه‌گیری کرده است که در کنار سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، مهم‌ترین سیاستی که برای گشایش اقتصادی می‌تواند اجرا شود، «اقدامات موثر در حوزه خارجی» است.

۱- خروج از سلطه مالی

پژوهش ارائه شده، برای توضیح مولفه‌های ساختار روابط بیرونی بانک مرکزی به رابطه این نهاد با دولت اشاره کرده و تصویر آن را با عبارت «سلطه مالی» توصیف کرده است. این مقاله توضیح می‌دهد که در دوره‌های رونق نفتی، سلطه مالی به شکل «فروش‌درآمدهای ارزی نفت از سوی دولت به بانک مرکزی» خود را نشان داده و در دوره‌های رکود نفتی نیز، این سلطه به شکل «استقراض دولت از بانک مرکزی برای مقابله با کسری بودجه» درآمده است. علاوه‌بر این، از سال ۱۳۹۰ به بعد، یارانه‌های نقدی هم به معضل دیگری تبدیل شد که به ابعاد مشکل سلطه مالی دولت اضافه شده و تامین بخشی از آن بر عهده بانک مرکزی قرار گرفت. در نهایت و علاوه‌بر این موارد سلطه مالی، پژوهشکده پولی و بانکی به نمونه‌هایی از «عملیات شبه‌مالی دولت» نیز اشاره کرده است که از مسیر نظام بانکی برای سیاست‌هایی مثل «مسکن مهر»، «بنگاه‌های زودبازده» و...، به سلطه مالی دامن زد. «نقشه‌راه بانکداری مرکزی در افق میان‌مدت» برای خروج از بن‌بست سلطه مالی، دو راهکار را پیشنهاد کرده است: «تقویت استقلال بانک مرکزی از منظر حقوقی» و «قاعده‌مندی سیاست مالی». درخصوص مورد اول، در این مقاله به تصویب پیش‌نویس لوایح قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری در سال ۱۳۹۱ و ارائه این پیش‌نویس‌ها به دولت اشاره شده و پیشبرد این طرح به‌عنوان گام مثبتی تلقی شده است. درخصوص مورد دوم؛ یعنی «قاعده‌مندی سیاست مالی نیز، این پژوهش به دو بستر بی‌انضباطی بودجه‌ای دولت؛ یعنی «کسری بودجه و بدهی‌های دولت» و «رابطه دولت و صندوق توسعه ملی» اشاره کرده و بر ضرورت اصلاح آنها تاکید کرده است. به گفته این تحقیق، با انجام اقداماتی مثل «الزام دولت به محدود کردن کسری بودجه و بدهی‌ها» و همچنین، «تعیین یک جریان باثبات و پایدار از درآمدهای نفتی در بودجه دولت»، می‌توان از بی‌ثباتی و نوسان منابع بودجه‌ای دولت جلوگیری و با تقویت انضباط مالی، به تضمین «انضباط پولی» نیز کمک کرد.

۲- کارآسازی روابط بانک مرکزی با ذی‌نفعان

مقاله تهیه شده توسط پژوهشکده پولی و بانکی با عنوان «نقشه‌راه بانکداری مرکزی در افق میان‌مدت»، در بخش بعدی خود به تشریح «ساختار روابط بانک مرکزی با ذی‌نفعان» پرداخته است. این مقاله اثرات مستقیم و غیرمستقیم سیاست‌های بانک مرکزی بر بانک‌ها، فعالان مالی و عموم مردم را توضیح داده است و با اشاره به وضعیت موضوعاتی مثل «تعیین نرخ سود بانکی» و «اعطای تسهیلات تکلیفی»، اصلاح ساختار فعلی روابط بانک مرکزی با ذی‌نفعان را برای تقویت عملکرد نظام بانکی ضروری دانسته است. به گفته این مقاله، دو اصلاح مهم در این ساختار می‌تواند با «گسترش فضای رقابتی در نظام بانکی» و «آزادسازی نرخ سود بانکی» صورت بگیرد. این پژوهش، اولین و مهم‌ترین گام در این زمینه را «بازسازی و تقویت بازار بین‌بانکی ریالی» عنوان کرده و به تشریح این گام پرداخته است. «نقشه‌راه پیشنهادشده به بانک مرکزی» یک چالش مهم سیاست‌گذاری پولی را «فقدان دیپلماسی و سیاست ارتباطی شفاف جهت برقراری ارتباط موثر میان بانک مرکزی و فعالان اقتصادی» خوانده است که به دلیل اثرگذاری بر انتظارات تورمی، نیاز به اصلاح دارد. به گفته نویسندگان، برای ایجاد چرخش در نقطه انتظارات، بهتر است بانک مرکزی به‌صورت بسیار شفاف اهداف غایی (کنترل نرخ تورم) و اهداف میانی (کنترل نقدینگی) را اعلام کند و باید صرفا به اعلام اهداف و برنامه‌هایی بپردازد که قادر به تحقق آنها در عرصه عمل باشد تا به «کاهش اعتبار بانک مرکزی و تبعات بسیار نامطلوب آن» منجر نشود.

۳- اصلاح ساختار تصمیم‌گیری با تعیین اهداف

بر اساس این مقاله، در حال حاضر «ماموریت بانک مرکزی از نوع چندهدفی است و اولویت مشخصی برای آن قید نشده است»؛ در حالی که تعیین اهداف و اولویت آنها، (بالاخص در کوتاه و میان‌مدت) بیش از پیش اهمیت دارد. این مقاله با این مقدمه، سه هدف اساسی «کنترل تورم»، «برقراری ثبات مالی در بازار دارایی‌ها» (خصوصا ارز) و «تسهیل خروج از رکود» (از طریق اصلاح رابطه بانک و بنگاه و رقابتی کردن صنعت بانکی) را به‌عنوان اهداف اساسی سیاست‌گذار پولی پیشنهاد داده و به توضیح اولویت‌بندی این اهداف در کوتاه‌مدت و میان‌مدت پرداخته است. «نقشه‌راه» پیشنهادی، مهم‌ترین اولویت بانک مرکزی در شرایط کنونی را «کنترل تورم» خوانده است که در وهله اول باید از طریق «کنترل پایه پولی» انجام شود. به گفته این مقاله، بانک مرکزی باید اهداف و اولویت‌های خود را نیز (به خصوص در زمینه موضوعاتی مثل اشتغال یا تولید) محدود کند. مطالعه انجام شده تصریح می‌کند که بانک مرکزی برای کمک به تولید، می‌تواند علاوه‌بر کنترل تورم از ابزارهایی مثل «سیاست‌های اعتباری مناسب برای تخصیص منابع به سمت تامین سرمایه در گردش» استفاده کند. اولویت اصلی در بخش تولید نیز باید «حفظ سطح کنونی تولید» باشد که با تمرکز بر سرمایه در گردش، امکان تحقق آن وجود دارد.

۴- مولفه‌های سیاست‌گذاری پولی نوین و قاعده‌مند

این مقاله با اعلام اینکه «عملکرد سیاست‌گذاری پولی در ایران، استصوابی و فاقد یک راهبرد بلندمدت انضباطی بوده است»، بخش قابل توجهی از این عملکرد را معلول «سلطه مالی و نداشتن اختیارات کافی» خوانده است. بر اساس این پژوهش، «راهبرد سیاست‌گذاری پولی نوین، تعیین و اعلان عمومی صریح یک هدف (مانند کنترل تورم) و پیگیری سیاست‌هایی قاعده‌مند برای قفل کردن انتظارات تورمی و نگهداشتن اقتصاد در وضعیت تعادلی است». این مقاله در ادامه برای تشریح «چارچوب مناسب سیاست‌گذاری بانک مرکزی» به موارد و مولفه‌هایی از اجزای ساختار نوین سیاست‌گذاری پولی، اشاره کرده است:

۴-۱- تعیین لنگر اسمی: مقاله پژوهشکده، به ضرورت وجود «لنگر اسمی» برای اجرای موفق سیاست‌های پولی اشاره کرده و با توجه به تجربه کشور، توضیح داده است که تا قبل از برنامه سوم توسعه، تعیین لنگرهای اسمی برای کنترل تورم چندان شفاف و مشخص نبود، ولی با وجود اینکه انتخاب «نقدینگی» به‌عنوان هدف میانی (لنگر اسمی) بانک مرکزی به‌‌طور سامان‌یافته از برنامه سوم شروع شد؛ ولی پس از اتمام برنامه پنجم (سال ۱۳۸۸)، این موضوع مسکوت ماند. به گفته محققان، بانک مرکزی باید مجددا لنگر اسمی خود را به‌صورت شفاف اعلام کند و رشد نقدینگی، به میزانی تعیین شود که کنترل تورم را تضمین کند و با اجرای سیاست‌های اعتباری و اولویت‌بندی تسهیلات‌دهی (سرمایه در گردش یا پروژه‌های ناتمام با درجه پیشرفت بالا)، کمترین اثر منفی را روی تولید داشته باشد.

۴-۲- کنترل بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی: این مقاله با تاکید بر ضرورت ریشه‌یابی دلایل رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، به سهم بالای بدهی بانک‌های تخصصی اشاره کرده و مواردی مثل «تسهیلات تکلیفی»، «بنگاه‌های زودبازده» و «مسکن مهر» را در این بدهی‌ها موثر دانسته و افزوده است که «کنترل بدهی بانک‌ها بدون اتخاذ سیاست‌های مناسب در قبال این طرح‌ها میسر نیست». به گفته محققان، علاوه‌بر این موارد، معضل «مطالبات معوق» نیز موجب کمبود شدید نقدینگی و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی شده و این معضل نیز در کنار «افزایش سرمایه بانک‌ها» باید مورد توجه قرار بگیرد. این مقاله می‌گوید ابتدا باید ارزیابی جامعی از وضعیت بخش مالی برای شناسایی وضعیت بانک‌ها و اثرات بالقوه کنترل بدهی‌ها صورت بگیرد تا از بی‌ثباتی‌های مالی احتمالی جلوگیری شود.

۴-۳- بازسازی بازار بین‌بانکی: به گفته این پژوهش، بازسازی و تقویت بازار بین‌بانکی به ‌نحوی که بتواند مازاد تقاضا و عرضه نقدینگی را به‌‌طور صحیح مدیریت کند، بیش از هر زمان دیگری ضروری به‌‌نظر می‌رسد. با فعال‌شدن هر چه بیشتر این بازار، وابستگی نظام بانکی به منابع بانک مرکزی تا حد قابل توجهی برطرف شده و بانک‌ها می‌توانند در برابر پرداخت سود مناسب، فعالیت اعطای تسهیلات خود را به خوبی مدیریت کنند و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز کنترل شود. در فرآیند بازسازی این بازار، ضروری است که سقف و کف نرخ تنزیل توسط بانک مرکزی تعیین شده و کریدوری تعریف شود که نوسانات نرخ سود یک‌شبه را محدود کند. با تعریف این کریدور، زمانی که بانک‌ها و موسسات مالی در تراز ذخایر قانونی خود دچار کسری می‌شوند، دلیلی برای پرداختن نرخی بالاتر از نرخ تنزیل برای استقراض وجوه یک‌شبه نخواهند داشت و زمانی که ذخایر اضافی نگهداری می‌کنند، دلیلی برای پذیرفتن نرخی پایین‌تر از نرخ سپرده (یا نرخ ذخایر اضافی) که بانک مرکزی پیشنهاد می‌کند، نخواهند داشت.

۴-۴- کنترل بدهی دولت به بانک مرکزی: در عمده کشورهای صادرکننده نفت و از جمله ایران، سیاست پولی تحت‌تاثیر نوع خاصی از سلطه مالی است. در حالی که انضباط مالی (داشتن یک نظام مالی ـ بودجه‌ای پایدار) برای تدوین سیاست‌های منضبط و معتبر الزامی است. این تحقیق، با توجه به چسبندگی هزینه‌های جاری دولت به سمت پایین و کاهش درآمدهای نفتی و احتمال اندک تحقق رشد قابل توجه درآمدهای مالیاتی در سال آینده، پیش‌بینی کرده است که در صورت عدم اتخاذ تصمیمی جدی درخصوص کاهش سلطه مالی، کسری بودجه دولت موجب انبساط پایه پولی شود.

۴-۵- کنترل ذخایر خارجی بانک مرکزی: بر اساس این مقاله، در شرایط کنونی صیانت از ذخایر ارزی و طلای کشور برای تامین نیازهای اساسی از اهمیت بسزایی برخوردار است. از سوی دیگر تحریم‌ها تا حد زیادی کنترل بانک مرکزی بر ذخایر خارجی کشور را با محدودیت‌های بسیاری مواجه کرده است. در این راستا در تدوین سیاست‌های ارزی و اجرای طرح‌هایی نظیر پیش‌فروش سکه ـ با هدف برقراری ثبات مالی ـ باید اثرات ممکن بر ذخایر ارزی و طلای کشور مورد بررسی کارشناسانه قرار گیرد. پیش‌فروش سکه طرحی بود که در سال‌های گذشته بانک مرکزی با هدف «تنظیم بازار طلا و سکه» و «جمع‌آوری نقدینگی» مبادرت به اجرای آن کرد و اگرچه به‌ طور موقت باعث کاهش قیمت سکه در بازار و حجم نقدینگی در دست مردم شد، ولی در برقراری ثبات مالی در میان‌مدت از کارآیی چندانی برخوردار نبود. ضمن آنکه بانک مرکزی را با ریسک از دست رفتن منابع طلا و همچنین چالش خروج غیرقانونی طلا از کشور مواجه کرد.

۴-۶- نرخ سود در کوتاه‌مدت و بلندمدت: مطابق این پژوهش، «آزادسازی نرخ‌های سود بانکی» در بلندمدت در راستای کشف نرخ‌های تعادلی برای اقتصاد کشور ضرورتی حیاتی دارد و گسترش فضای رقابتی در نظام بانکی کشور مهم‌ترین روشی است که بر اساس آن می‌توان آزادسازی نرخ سود را عملیاتی کرد. ولی به دلیل زمانبر بودن این فرآیند، در کوتاه‌مدت می‌توان «انعطاف‌پذیری بیشتر نرخ‌های سود بانکی» را با توجه به شرایط اقتصادی (تورم و نرخ رشد اقتصادی) به‌عنوان یک هدف کوتاه‌مدت مدنظر قرار داد. این پژوهش با تاکید روی این موضوع، توصیه کرده است که «رصد شرایط اقتصادی در دوره‌های زمانی کوتاه‌مدت» مانند ماهانه یا فصلی، برای تجدید نظر در نرخ سود بانکی مدنظر قرار بگیرد تا با کمک به کاهش عدم تعادل بازار پول و سرمایه، زمینه برای آزادسازی نرخ سود فراهم شود.

۵- سیاست‌گذاری ارزی در نقشه‌راه بانک مرکزی

به گفته این تحقیق، از سال ۱۳۹۰ و در پی تشدید تحریم‌های اقتصادی، ساختار بازار ارز کشور با سه ویژگی عمده مواجه شد: «کاهش قدرت مانور بانک مرکزی در مدیریت بازار ارز»، «جهش نرخ ارز در بازار غیررسمی و نوسانات گسترده آن» و «حاکمیت نظام ارزی چندنرخی». در این شرایط جدید، ساختار سیاست ارزی نیز باید به طور متناسب تغییر کند. این مقاله تاکید می‌کند که مهم‌ترین هدفگذاری بانک مرکزی در این شرایط، باید این باشد که «هر نوع هدفگذاری در راستای تعیین نرخ اسمی ارز را رها کند». چنین هدفگذاری در شرایطی که امکان جهش تقاضا برای ارز در هر زمان وجود دارد، علاوه‌بر اینکه به لحاظ عملی قابل تامین نیست، پیگیری آن نیز می‌تواند به ‌راحتی به تخلیه ذخایر محدود ارزی منتهی شود که نتیجه نهایی آن ایجاد زمینه بروز بحران ارزی در آینده نزدیک است. بنابراین در شرایطی که مهم‌ترین چالش سیاست ارزی، محدودیت شدید ذخایر ارزی است، مهم‌ترین هدفی که بانک مرکزی می‌تواند برای سیاست ارزی در شرایط فعلی اقتصاد کشور قائل شود، صیانت و استفاده مناسب از ذخایر محدود ارزی است. اگرچه در شرایط فعلی بانک مرکزی نمی‌تواند سطح نرخ ارز را هدفگذاری کند، اما هدفگذاری مدیریت محدود نوسانات ارزی قابل دستیابی و مفید است که از طریق «طراحی یک کریدور ارزی» قابل انجام است. برای ایجاد این کریدور، یک سقف و کف برای نرخ ارز (برای یک دوره کوتاه‌مدت) تعیین می‌شود. نکته کلیدی در مورد این کریدور، ارتباط سقف و کف کریدور با میزان تزریق ذخایر ارزی به بازار ارز است. همچنین این پژوهش تاکید می‌کند که پذیرش حاکمیت نظام ارزی چند‌نرخی در بهترین حالت راه‌حلی برای یک دوره کوتاه‌مدت است. تحت شرایط فعلی به‌‌نظر می‌رسد حاکمیت دفعی نظام ارزی تک‌نرخی دور از دسترس است، اما در میان‌مدت، بانک مرکزی باید احیای تدریجی نظام ارزی تک‌نرخی را به‌عنوان یک هدف مهم مدنظر قرار دهد.