استقلال بانک مرکزی از دولت جزو ضروری‌ترین مسائل در حفظ ثبات قیمت‌ها و پیش‌نیاز اصلی رشد اقتصادی است. دولت‌ها تمایل دارند مخارج را به میزانی بیشتر از درآمدهای خود افزایش دهند، بنابراین برای تامین مالی کمبود نقدینگی از نفوذ و قدرت سیاسی خود استفاده کرده و به استقراض از بانک مرکزی رو می‌آورند. چون در تمامی دوره‌ها این سناریو تکرار می‌شود حاصلی جز تورم نخواهد داشت و جامعه بار این استقراض‌ها را به دوش خواهد کشید. برای محدود کردن اعتباری دولت‌ها و افزایش استقلال بانک مرکزی با هدف ثبات‌سازی قیمت‌ها راه‌حل‌ها، استانداردها و مدل‌هایی ارائه شده است. طبق استانداردهای مدل ماستریخت که ازسوی کشورهای اتحادیه اروپا به کار گرفته می‌شود هرگونه اضافه‌برداشت دولت و دخالت در بازار اولیه اوراق بهادار و استقراض از بانک با زمان پرداخت ثابت و پیش‌پرداخت ممنوع است. طبق این مدل، دولت‌ها می‌توانند از مجرای خرید در بازار ثانویه و توافقات بازخرید بدون هیچ سقفی (با میزان اختیاری در کنترل معاملات) استفاده کنند.

چالش رابطه دولت و بانک مرکزی

پس از پیدایش بانک مرکزی رابطه بین دولت و بانک مرکزی از مهم‌ترین مباحث چالش‌برانگیز در اقتصاد بوده است. غالبا دولت‌ها با افزایش مخارج به میزان بیشتر از افزایش درآمدها و برای تامین کسری بودجه ناشی از این عمل با دریافت اعتبارات از بانک مرکزی موجب ایجاد تورم در اقتصاد می‌شوند. از آنجا که حفظ ثبات قیمت‌ها هدف اصلی بانک مرکزی تعریف شده است استقلال بانک مرکزی در برابر نفوذ دولت مهم‌ترین مانع در تحقق اولویت وظایف بانک مرکزی تلقی می‌شود. تحقیقات فراوانی از مطالعات سری زمانی یا مقطعی این حکم را تایید کرده‌اند که بین شاخص‌های سنجش استقلال بانک مرکزی و ثبات قیمت‌ها در کشور رابطه مستقیم و قوی وجود دارد. به همین دلیل برای کنترل نفوذ دولت و محدود کردن مجراهای استقراض‌های مالی و اعتباری دولت از بانک مرکزی استانداردها و مدل‌هایی تعریف شده است. از مدل‌های مشهور در این زمینه که مورد استفاده کشورهای اتحادیه اروپا برای تنظیم رابطه بانک مرکزی و دولت بوده، مدل ماستریخت است. این مدل در پیمان ماستریخت در سال ۱۹۹۲ که منجر به ایجاد اتحادیه اروپا و خلق یورو شد، به کشورهای اروپایی معرفی شد.


محدودیت‌های اعتباری در مدل ماستریخت

براساس محدودیت‌های اعتباری این مدل، سه مجرای غالب برای استقراض دولت از بانک مرکزی کاملا مسدود شده است. اضافه‌برداشت، وام و پیش‌پرداخت با زمان پرداخت ثابت و خرید از اوراق بهادار در بازار اولیه برای دولت‌ها ممنوع اعلام شده است. البته صرف مسدود کردن مسیر مستقیم وام‌دهی بانک مرکزی به دولت متضمن تحقق منظور نیست. برای مثال بانک‌ها می‌توانند از بانک مرکزی وام گرفته و به دولت با نرخ بالاتری وام بدهند. در کشورهایی که سهم بخش دولتی در اقتصاد غالب است این مجرا در صورت مسدود بودن مسیر مستقیم، بسیار رایج است. کنترل این مسیر جز از طریق مکانیزم قیمت‌ها میسر نیست چون نمی‌توان به‌صورت دستوری بانک‌ها را از دریافت اعتبارات از بانک مرکزی محروم کرد. فرض کنیم بازارهای قرضه و مالی در کشور به میزانی توسعه یافته باشد که نرخ بهره اوراق قرضه به دلیل هزینه‌ فرصت فاصله چندانی با نرخ‌های بهره بازار نداشته باشد. در این‌صورت بانک مرکزی می‌تواند تسهیلات را از طریق ابزارهای بازار مانند مناقصه در اختیار بازار بگذارد که در نتیجه تفاوت چندانی با نرخ‌های بازار نخواهد داشت. دولت نیز به تبع آن مجبور است در نرخ بازار از بانک‌ها این تسهیلات را دریافت کند و چون نرخ‌های بهره اوراق قرضه نیز در همین نرخ پرداخت می‌شود، در نتیجه دولت انگیزه چندانی برای وام گرفتن از بانک‌ها نخواهد داشت چون برای تامین منابع مالی می‌تواند با انتشار اوراق قرضه و پرداخت، همین نرخ را به دست آورد.

خرید اوراق بهادار از بازار ثانویه با میزان کنترل اختیاری و با سررسید، نرخ بهره و سقف نامحدود می‌تواند صورت بگیرد به این معنا که دولت و سازمان‌های دولتی اوراق بهادار (اوراق قرضه و ...) را در بازار ثانویه می‌توانند بدون محدودیت خرید و فروش کنند. البته ذکر نامحدود بودن در تعیین نرخ‌های بهره و سررسید و سقف کمی گمراه‌کننده است. وقتی بازار مالی توسعه‌یافته باشد خریداران و فروشندگان هزینه فرصت خود را در مقایسه با دیگر اوراق بهادار در نظر می‌گیرند و اوراق قرضه دولتی به‌طور خودکار با محدودیت نرخ بهره‌های (متناسب با سررسید) بازار روبه‌رو هستند. در چنین شرایطی میزان کنترل می‌تواند مثلا به بروز شرایط بحرانی در اقتصاد محدود باشد. در شرایط عادی بازار، مکانیزم بازار خود ناظر اصلی خواهد بود.

توافقات بازخرید نیز، طبق مدل ماستریخت، بدون محدودیت در سررسید، نرخ بهره و سقف تعریف شده است. میزان کنترل بر این قراردادها به‌صورت اختیاری است. وقتی دولت به‌طور موقت و یک‌روزه به تامین مالی نیاز داشته باشد می‌تواند در نرخ‌های بهره شبانه از بانک مرکزی استقراض کرده و در روز آتی آن را بازپرداخت کند. بستر این استقراض توافقات بازخرید (ریپو) است. مانند حالت قبلی محدودیت این قرارداد نیز در واقع هزینه فرصت‌های موجود در بازار آزاد است. مانند ذخیره قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی ولی به‌صورت اختیاری، دولت‌ها نیز می‌توانند ذخیره‌ای احتیاطی برای مواقع بحرانی نزد بانک مرکزی داشته باشند. این مبالغ که ماهیت بیمه‌ای دارند بدون سقف، محدودیت و حتی اجبار (البته می‌تواند در قانون هر کشور به‌صورت اجباری نیز تعریف شود) در مدل ماستریخت تعریف شده‌اند.


ملزومات مدل ماستریخت

وجود بازار آزاد (چه برای ممنوعیت اضافه برداشت در مجراهای غیرمستقیم و چه در خرید از اوراق بهادار در بازار ثانویه و توافقات ریپو برای اعمال خودکار محدودیت‌ها) از ملزومات اولیه مدل ماستریخت است. حال اگر نرخ‌های بهره وام‌دهی بانک‌ها یا دیگر موسسات مالی به دولت به‌عنوان یکی از مجراهای غیرمستقیم تامین اعتبارهای دولتی به‌طور دستوری پایین نگه داشته شود باید برای این سری تسهیلات غیر‌مستقیم جداگانه محدودیت و سقف اعمال شود. با توسعه بازارهای مالی و پولی نیاز به استفاده مستقیم از تسهیلات بانک مرکزی کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی چون بازار به سمت بازار آزاد در حرکت است و فرض‌های اولیه مدل ماستریخت صادق خواهد بود، باید محدودیت‌های تسهیلات غیرمستقیم نیز به مرور برداشته شود. با همه اینها واضح است که در شرایط توسعه‌نیافتگی بازارهای مالی، پولی و قرضه مدل ماستریخت امکان تحقق ندارد و بنابراین نمی‌توان بدهی دولت به بانک مرکزی را محدود کرد مگر آنکه راه‌های غیرمستقیم استقراض دولت از بانک مرکزی را مسدود شود.


وام‌های ارزی

بدهی خارجی و وام‌های ارزی از ابزارهای رایج در تامین منابع مالی دولت‌ها به خصوص اقتصادهای در حال توسعه به شمار می‌رود. این وام‌ها تا پیش از سررسید خود جزو سقف بدهی بخش دولتی منظور نمی‌شوند. در صورتی که بدهی توسط بانک مرکزی بازپرداخت شود باز باید در سقف بدهی بخش دولتی لحاظ شود. یکی از سرچشمه‌های اصلی تورم، بدهی‌های دولتی هستند که با استقراض از بانک مرکزی و تزریق پول در اقتصاد رخ می‌دهد. حال اگر بدهی ارزی دولت را بانک مرکزی پرداخت کند ولی جزو سقف بدهی دولت حساب نشود دولت ظرفیت استقراض بیشتر را از بانک خواهد داشت. از طرف دیگر تعادلی برای درآمد و سقف بدهی دولت در قانون لحاظ شده است. در این حالت دولت با خروج از این تعادل می‌تواند رقمی بالاتر از بانک مرکزی قرض بگیرد که نتیجه چیزی جز تزریق تورم به جامعه نخواهد بود. پرداخت وام ارزی دولت ازسوی بانک مرکزی مانند خرید وام از مراجع بین‌المللی است. اگر بانک مرکزی نرخی بالاتر از نرخ ابتدایی بدهی ارزی از دولت طلب کند، باید این تفاوت در پرداختی دولت در سقف بدهی وی لحاظ شود. چون در غیر این‌صورت باز مانند توضیح قسمت قبلی منجر به تورم خواهد شد.

گاهی دولت برای استقراض از بانک مرکزی وثیقه‌ به‌صورت طلا یا ارز ارائه می‌دهد. این وثیقه صرفا برای بانک مرکزی کارکرد بیمه‌ای خواهد داشت و تاثیری در توان بازپرداخت دولت یا افزایش درآمدهای دولت ندارد بنابراین هیچ دلیلی وجود ندارد که براساس این وثیقه بانک مرکزی بخواهد مقداری بیش از سقف اعتبار بدهی دولت به وی بپردازد. در این مورد نیز افزایش وام بانک مرکزی برای تامین اعتباری دولت حاصلی جز تورم برای جامعه نخواهد داشت. سقف بدهی دولت به‌صورت درصدی از درآمدهای دولت در سال گذشته یا درصد مشخصی از دارایی‌های خارجی پایه پولی تعریف می‌شود. در هر حالت این سقف با مواردی مانند افزایش درآمد ارزی دولت در سال جاری و وثیقه طلا برای وام از بانک مرکزی ارتباطی ندارد.


مطالعه موردی: فرانسه

خزانه‌داری فرانسه قدرت کامل در مدیریت بدهی دولت دارد. وزیر اقتصاد در پایان سال می‌تواند وام‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت دولتی را بدون سقف و سررسید برای تامین مالی دولت دریافت کند. موسسه خزانه‌داری فرانسه در ابتدا اداره خزانه‌داری و مدیریت بدهی بود ولی امروزه به‌صورت یک موسسه کاملا مستقل فعالیت می‌کند. وظیفه اصلی آن مدیریت بدهی دولت با هدف کمینه کردن هزینه‌ها برای مالیات‌دهندگان است. جریان نقدینگی حساب خزانه به شکل زیر است: ۱۷ درصد مربوط به درآمدهای مالیاتی، هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌ای است. ۵۲ درصد مربوط به تامین مالی مجدد دولت است که شامل انتشار و بازپرداخت اوراق بهادار دولتی و پرداخت بهره‌ها است. ۳۱ درصد مربوط به سپرده‌گذاری موسسات دولتی نزد حساب‌های خزانه است. موسسه به‌صورتی دقیق عمل می‌کند که با وجود حجم عظیم دریافت‌ها و پرداخت‌ها هیچ‌گونه اضافه برداشتی از بانک مرکزی خزانه ندارد و در پایان هر روز مانده حساب‌ها بیش از یک مبلغ مشخص نیست. در مجموع، مدیریت بدهی دولت فرانسه سیستم بسیار کارایی دارد به‌طوری که با بهره‌گیری از ابزارهای مالی بسیار پیشرفته نیازهای مالی دولت با کمترین نرخ بهره از بازارهای داخلی و بین‌المللی تامین می‌شود. براساس این الگو، هزینه تامین مالی بدهی دولت کنترل می‌شود، بازار بدهی دولت برای سرمایه‌گذاران توسعه می‌یابد، اوراق بهادار با سررسیدهای مختلف ارائه می‌شود، از نقدینگی اوراق قرضه منتشرشده اطمینان حاصل می‌شود و شفافیت کامل برای این بازار ارائه می‌شود. بانک مرکزی فرانسه با استفاده از خدمات موسسه خرانه‌داری فرانسه، سعی کرده تامین مالی کسری بودجه دولت را به بهترین وجه انجام دهد. نکته جالب توجه در این رابطه آن است که با وجود کسری بودجه و بدهی انباشته دولت، بانک مرکزی فرانسه به هیچ‌وجه اجازه اضافه برداشت به دولت نداده است.

خنثی‌سازی بدهی دولت در سرچشمه

خنثی‌سازی بدهی دولت در سرچشمه