نگاهی به دو محور بسته ضدرکود

دکتر حسین عبده‌تبریزی متعاقب انتشار دو سند تبیین‌کننده شرایط جاری و ارائه‌کننده سیاست‌های اجرایی، در اواخر مرداد ماه نهایتا متن لایحه قانونی مربوط به موضوع تحت‌عنوان «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» انتشار یافت. دو محور اصلی در این سند، «اصلاح وضعیت بدهی‌های دولت» و «برون‌رفت از تنگنای اعتباری» جاری است، هرچند در این لایحه پیشنهادی ‌باید تاکید بیشتری روی این دو محور اساسی می‌شد. ۱. اصلاح وضعیت بدهی‌های دولت

اولین پیشنهاد آن است که جریانی از نقدینگی راه افتد که به بدهی‌های دولت مربوط است. دولت به صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌های تجاری و پیمانکاران خود بدهکار است. بدهی بین ۲۰۰ تا ۲۵۰ میلیارد تومان برآورد می‌شود. پیشنهاد آن است که در یک یا دو مرحله و به‌شکل یکباره اوراق بدهی بلندمدتی منتشر شود. دولت باید بپذیرد که این اوراق کوپن سودی دارد که متناسب با نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی، سود پرداخت می‌کند. به‌علاوه، این اوراق اختیار استرداد (call option) دارد؛ دولت در هر زمان که منابع نقدی در اختیار داشته باشد، می‌تواند بدون رضایت دارنده اوراق، نسبت به تسویه بدهی خود اقدام کند.

اوراق بلندمدت ۲۰ تا ۵۰ ساله، با لحاظ ابعاد شرعی موضوع، نوعی کپی‌برداری از اوراق قرضه دائمی (perpetual bonds) یا consol (در انگلستان) است. در این نوع اوراق قرضه، بهره به‌طور دائمی و عملا برای همیشه پرداخت می‌شود. در این وضعیت، این اوراق بسیار شبیه سهامی می‌شود که باید برای همیشه سود سهم دریافت کنند. تاریخچه انتشار این اوراق به قرن ۱۸ در انگلستان برمی‌گردد. انتشار این اوراق مزایای متعدد دارد. اولا، اگر چنین اقدام اصولی صورت نگیرد، حداکثر رقمی که در بودجه سال ۱۳۹۴ برای تسویه بدهی‌ها در نظر گرفته خواهد شد، مثلا بیش از ۱۰ یا ۲۰ هزار میلیارد تومان نخواهد بود. این به‌طور جدی به بستانکاران دولت و به‌ویژه پیمانکاران صدمه می‌زند. تعهد دولت به پرداخت بدهی‌های خود به انضباط بودجه کمک شایانی می‌کند. بدهی دولت باید بدهی ممتاز (prime debt) باشد، نه اینکه به موقعیتی تبدیل شود که هیچ‌کس آن را به‌عنوان بدهی قابل‌وصول نپذیرد. موقعیت بدهی دولت جمهوری اسلامی ایران باید به وضعیتی برگردد که همگان تعهد و ضمانت مقام حکومتی (sovereign guarantee) را به‌عنوان معتبرترین ضمانت و بدهی بپذیرند. از این‌رو، دولت ناچار است بدهی‌های گذشته خود را تسویه کند و در آینده بدهی‌های خود را به روز و ساعت بازپرداخت کند. عملکرد سال ۱۳۹۲ اوراق مشارکت در بودجه نزدیک به صفر ریال بوده است. یعنی، دولت بدهکاری بوده است که هیچ تعهدی در قبال بدهی‌های خود نداشته است. این موقعیت قطعا باید تغییر کند و بدهی‌های تسویه‌نشده دولت به صفر برسد و دولت بدهکاری معتبر تلقی شود. مزیت دیگر این اوراق آن است که با بستانکاران دولت تسویه حساب و تعیین تکلیف می‌شود. این بستانکاران مطمئن می‌شوند مطالباتی از دولت دارند که هرچند سررسید آنها دور است، اما دولت متعهد به پرداخت اصل و فرع آن بدهی‌ها است. این بستانکاران به اتکای این اوراق می‌توانند به نهادهای اعتباری مراجعه کرده و تسهیلات دریافت کنند. این اوراق بازار ثانویه خواهد یافت و بستانکاران خواهند توانست در مقابل این اوراق حتی وجه نقد دریافت کنند؛ یا اینکه اوراق را تضمین اخذ تسهیلات کنند. به این ترتیب جریانی نقدی راه می‌افتد که بدون مراجعه به بانک مرکزی، کسب‌وکارها را از تنگنای اعتباری جاری تا حدی خارج می‌کند. نقدینگی جدید می‌تواند به صنایع کمک کند تا از وضعیت دشوار نقدینگی فعلی خارج شوند.

دولت ناچار خواهد بود همه‌ساله سود اوراق را در بودجه جاری پیش‌بینی کند. این اقدام انضباط بودجه‌ای ایجاد می‌کند. به‌علاوه، دولت را از انجام تعهدات جدید و اخذ مبالغ بیش‌تری که جنس بدهی داشته باشد، دور می‌کند. دولت فرامی‌گیرد که این کار هزینه دارد. پیمانکاران دولت مطالبات خود از دولت را به‌روز می‌کنند. برخلاف شرایط فعلی که در آن پیمانکاران سعی می‌کنند صورت وضعیت خدمات انجام‌شده را ارائه ندهند تا از تعدیل‌های سنواتی محروم نشوند، همه پیمانکاران دولت، صورت وضعیت‌های خود را به‌روز خواهند کرد، چرا که از تاریخ به‌روزشدن این صورت‌های بدهی، دولت هزینه بهره پرداخت خواهد کرد.

خصوصی‌‌سازی نیز در آینده می‌تواند مسیر بهره‌وری و ارتقای کیفیت و رقابت را دنبال کند و مجرایی برای تسویه بدهی‌ها نباشد و موضوع «رد دیون» در این فرآیند مطرح نشود. بدین‌ ترتیب و با تسویه و به‌روز شدن بدهی‌های دولت، خصوصی‌سازی در دارایی‌های دولتی نیز مسیری را طی می‌کند که مدنظر سیاست‌گذاران است؛ فروش‌ها نقد و نسیه انجام خواهد شد و لزوما به بستانکاران (رد دیون) صورت نمی‌گیرد. وقتی دارایی‌ها به‌ اجبار به بستانکاران منتقل نشود و به خریداران داوطلب واگذار شود، بی‌شک بهره‌وری بالا می‌رود و کسانی دارایی‌ها را از دولت می‌خرند که مدعی‌اند می‌توانند از آن‌ها به‌نحو احسن بهره‌برداری کنند و در تاریخ‌های تعیین‌شده، بدهی‌های خود را به سازمان خصوصی‌سازی پرداخت کنند. پس، تسویه بدهی‌های دولت به ارتقای کیفیت خصوصی‌سازی در کشور نیز کمک می‌کند.

با انتشار اوراق بدهی برای تسویه مطالبات صندوق‌های بازنشستگی، مبلغ قابل ‌‌ملاحظه‌ای نقدینگی ایجاد می‌شود که از طریق صندوق‌های بازنشستگی کشور به نقدینگی کسب‌وکارها و شرکت‌های تابعه آنها تبدیل می‌شود. این صندوق‌ها به‌اتکای تسویه بدهی دولت قادر خواهند بود مقدار قابل ‌ملاحظه‌ای تسهیلات دریافت و کسب‌وکارهای جدیدی را راه‌اندازی کنند. البته، دولت در هنگام تسویه‌حساب باید رشته اتصال صندوق‌ها را نیز از خود قطع کند. صندوق‌های بازنشستگی پس‌ از آن ‌باید به منابع خود متکی باشند و دولت نیز تعهدات جدیدی را به آنها تحمیل نکند. آنچه در لایحه «رفع موانع رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» صورت گرفته است، اولین گام در این مسیر است. این لایحه اجزایی دارد که بیانگر اراده و قصد دولت برای تصویب بدهی‌های خود است، اما تا رسیدن به پیشنهاد قطعی این متن، فاصله زیاد است.

۲. برون‌رفت از «تنگنای اعتباری» و اصلاح نظام بانکی

هم‌زمان با گسترش بانکداری غیررسمی، ضعف کنترلی بانک مرکزی، توسعه شرکت‌های تابعه بانک‌ها و موسسات مالی، تخصیص نامناسب منابع بانکی و معوقات گسترده بانک‌ها که به مراتب فراتر از رقم رسمی ۱۰۰‌هزار میلیارد تومان می‌رود، شرایط تنگنای اعتباری به‌وجود آمده است. صنایع عموما احساس کمبود نقدینگی می‌کنند و بانک‌ها از تامین نیازهای آن‌ها عاجزند؛ درعین‌حال، صنایع نیز به‌لحاظ عملکرد گذشته نمی‌توانند بانک‌ها را راضی کنند که برای دریافت اعتبارات بیشتر معتبرند.

نگاهی به جدول اعتبارات اعطایی بانک‌ها در سال‌های ۹۰ به بعد بیانگر عدم ‌تغییر عمده اعتبارات اعطایی آن‌ها به قیمت‌های ثابت است. هرچند مانده اعتبارات همراه با افزایش نقدینگی بالا رفته است، اما اعطای اعتبارات جدید در سال‌های اخیر به‌شدت آسیب دیده و افزایش نیافته است. بنابراین، به‌ویژه صنایع در شرایط جاری به‌شدت احساس کمبود اعتبار می‌کنند. تنگنای اعتباری جاری از کجا ناشی شده است، و چگونه می‌توان آن را رفع کرد تا اقتصاد به‌آرامی از رکود بیرون آید؟ چرا بانک‌ها نمی‌توانند اعتبار کافی به بازار تزریق کنند؟ در پاسخ این سوال به موارد متعددی می‌توان اشاره کرد: (الف) معوقات بانک‌ها، (ب) حبس منابع در پروژه‌های ساختمانی و واحدهای ساختمانی ساخته‌شده مسکونی و تجاری گران‌قیمت کلان‌شهرها و (ج) حبس منابع در دارایی‌ها و شرکت‌های تابعه بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و تبدیل آن اعتبارات به سرمایه در عمل. برای اینکه بانک‌های تجاری در تله‌ای گرفتار نمی‌شدند که در هشت سال اخیر به درون آن افتاده‌‌اند، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران باید نظارت جدی‌تری بر وضعیت بانک‌ها می‌داشت. از یک طرف بانک‌ها نمی‌توانند معوقات خود را وصول کنند و از شرکت‌های تابعه خود بخواهند تسهیلات دریافتی را بازپرداخت کنند و از طرف دیگر ضعف حوزه نظارت بانک مرکزی و ضعف حمایت از نظارت بانک مرکزی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای اصلاح نظام بانکی ایجاد کرده است.

پیشنهاد دولت در بسته ارائه‌شده بر افزایش سرمایه بانک‌های دولتی متمرکز شده است. ادعای بسیاری از اقتصاددانان امروزه آن است که بدون اصلاح نظام بانکی که فعالیت آن به مرحله ای بحرانی رسیده است، افزایش سرمایه وضعیت را بهتر نخواهد کرد. بانک‌های تجاری در دنیای مدرن کاری جز خلق پول به اندازه نیازهای اقتصاد ندارند. کار اصلی آنها خلق پول به‌میزان نیاز تولید و جامعه است. اکنون که نظام بانکی کشور از انجام این وظایف ساده و معمول خود عاجز است، ‌افزایش سرمایه بانک‌ها را برای خلق پول متناسب با توان تولیدی کشور (بدون مراجعه به پول پرقدرت) تجهیز نمی‌کند. هر نوع اقدام برای اصلاح وضعیت بانک‌ها بدون تقویت نظارت بانک مرکزی ناممکن است و در اقتصاد جدید، بانک‌های تجاری با اعطای وام پول خلق می‌کنند (یا بسط پول می‌دهند). میزان پولی که خلق می‌شود نهایتا به سیاست پولی بانک مرکزی ربط دارد. وقتی بانک وام می‌دهد، همزمان حساب سپرده‌ای در بانک وام‌دهنده ایجاد می‌شود و همراه با آن، پول جدید خلق می‌شود پس، این نیست که بانک‌ها از خانوارها سپرده می‌گیرند و آن سپرده‌ها را وام می‌دهند، بلکه بانک‌ها با وام‌دادن خلق سپرده می‌کنند. بانک مرکزی میزان پول در گردش را ثابت نمی‌کند و این پول بانک مرکزی هم نیست که با ضریبی به چند برابر وام و سپرده تبدیل می‌شود. هرچند بانک‌های تجاری از طریق وام‌دادن خلق پول می‌کنند، اما این کار را نمی‌توانند بی‌حساب ادامه دهند. سیاست پولی سقف نهایی خلق پول را تعیین می‌کند. بانک مرکزی البته به‌دنبال آن است که مقدار خلق پول در اقتصاد با نرخ تورم کم و باثباتی همراه باشد. بخشی از این سیاست اخذ سپرده قانونی است. بانک مرکزی می‌تواند با پرداخت سود به این سپرده قانونی، بر نرخ بهره دریافتی بانک‌ها از وام‌گیرندگان تاثیر بگذارد.

محدودیت‌هایی در توانایی سیستم بانکی برای خلق پول وجود دارد؛ سیاست‌های بانک مرکزی برای حصول اطمینان از اینکه رشد اعتبارات و پول با‌ثبات پولی و مالی در اقتصاد منطبق است، بسیار اهمیت دارد. عمده پول مردم به‌شکل سپرده نگهداری می‌شود، اما اینکه موجودی سپرده‌های بانکی از کجا می‌آید، درست درک نمی‌شود. یکی از سوء‌برداشت‌های جاری آن است که بانک‌ها صرفا به‌مثابه واسطه عمل می‌کنند و این سپرده‌ها را که پس‌اندازکنندگان نزد آنها می‌گذارند، وام می‌دهند. درواقع، وقتی خانوارها تصمیم می‌گیرند پول بیشتری در حساب‌های بانکی پس‌انداز کنند، آن سپرده‌ها صرفا جای سپرده‌هایی را می‌گیرند که شرکت‌ها با فروش کالاها و خدمات می‌توانستند از مردم دریافت کنند؛ یعنی، «پس‌انداز» خود سپرده‌ها یا «وجوه در دسترس» بانک‌ها را برای وام‌دادن افزایش نمی‌دهد. نگاه به بانک‌ها صرفا به‌مثابه واسطه انتقال وجوه این حقیقت را نادیده می‌انگارد که در اقتصاد مدرن، بانک‌های تجاری خالق «پول سپرده‌ای»‌اند. فعل وام‌دهی سپرده می‌آفریند.

سوء‌برداشت دیگر آن است که بانک مرکزی با کنترل کمیت «پولِ بانک مرکزی» در اقتصاد، کمیت وام‌ها و سپرده‌ها را تعیین می‌کند؛ به‌اصطلاح رویکرد «ضریب تکاثر پولی». با این رویکرد، بانک مرکزی در مورد میزان سپرده قانونی بانک‌ها تصمیم می‌گیرد و این سیاست پولی تلقی می‌شود.

چون نسبت ثابتی بین «پول بسط‌یافته بانک‌های تجاری» و «پایه پول» فرض می‌شود، آن‌گاه نتیجه گرفته می‌شود که تغییر نرخ سپرده با ضریب چند و چندین برابر، وام‌ها و سپرده‌های نزد بانک‌ها را تغییر می‌دهد.

نرخ ضریب تکاثر پول توضیح مناسبی برای خلق پول در دنیای واقعی نیست. غیر از کنترل میزان سپرده قانونی، بانک‌های مرکزی امروزه معمولا با تعیین نرخ سود سپرده‌های قانونی و نرخ بهره، سیاست پولی خود را به‌اجرا درمی‌آورند.

هرچند بانک‌ها از طریق وام‌دهی خلق پول می‌کنند، اما در عمل نمی‌توانند این کار را بدون حد و حصر انجام دهند. به‌طور خاص و عمده، این قیمت تسهیلات (نرخ سود و کارمزد آنها) است که مقدار تسهیلاتی را که خانوارها و شرکت‌ها می‌توانند دریافت کنند، تعیین می‌کند. این نیروهای بازار هستند که مقدار وام‌دهی را محدود می‌کنند، چرا که هر بانک باید تا آنجایی وام دهد که این فعل سودآور باشد. در‌واقع، عامل اصلی و اساسی تعیین‌کننده این‌که بانک‌ها چقدر پول خلق می‌کنند (یا پول را بسط می‌دهند) فعالیت سودآورانه آن بانک‌ها است. حال، در شرایط امروز ایران اگر بانک‌هایی باشند که بدون‌ توجه به سودآوربودن فعالیت‌های خود خلق پول می‌کنند (سپرده می‌گیرند)، چه باید کرد؟ یعنی اگر بانک مرکزی آن‌قدر قدرت نداشته باشد که نظارت کند و از سودآوری بانک‌ها مطمئن شود، بحران مالی گسترده‌ای جامعه مالی را فراخواهد گرفت. بانک‌ها امروز در ایران عمدتا سود خود را از محل آرایش ترازنامه با جابه‌جایی دارایی‌ها و سهام شرکت‌ها به‌دست می‌آورند و چون نقدینگی دارند، به حیات بیمارگونه خود ادامه می‌دهند (سود غیرعملیاتی). اگر بانک مرکزی علایم بیماری و بحران را شناسایی نکند و نظام بانکی بیمار به حیات خود ادامه دهد، آینده بدتری در انتظار خواهد بود. به‌علاوه، اگر وام‌گیرندگانی در اقتصاد داشته باشیم که به هر قیمت حاضر باشند وام بگیرند و نظام بانکی نتواند توان بازپرداخت آن‌ها را شناسایی کند در آن صورت بخش عمده‌ای از معوقه‌های امروز می‌تواند در آینده نیز شکل گرفته و افزایش یابد. با توجه به‌دلایل ذکرشده، بدون اصلاح این وضعیت و برگشت نظام بانکی به فعالیت سودآورانه اقتصادی، چگونه می‌توان نقدینگی را کنترل کرد. افزایش سرمایه، بدون اصلاحی اساسی، فقط توان تشدید رفتار غیرعقلایی در اعطای اعتبارات را بالا خواهد برد.

تجدید ساختار نظام بانکی قبل‌از هر اقدام ضرورت تام دارد. برنامه تجدید ساختار شامل واگذاری دارایی‌ها، واگذاری سهام شرکت‌ها، تعیین تکلیف معوقه‌ها و دارایی‌های سمَی، اصلاح مدیریت، توقف فعالیت موسسات اعتباری بدون‌مجوز، اصلاح مقررات، حسابرسی نهایی رقم آورده سهام‌داران (حصول اطمینان از وجود سرمایه) و در نهایت افزایش سرمایه یا ادغام و تلفیق بانک‌ها و موسسات اعتباری است. لایحه پیشنهادی بر ضرورت برون‌رفت از تنگنای مالی و تجدیدساختار بانک‌ها تاکید جدی دارد. به‌علاوه، مساله تقویت نظارت بانک مرکزی را تصریحا تکرار می‌کند؛ اما، به‌گمان این‌جانب، این محور اصلی لایحه نیز در مجلس ‌باید تقویت شود.